公共預算的三個賬本

　　從中國政府的公共預算編制內(nèi)容來看，共有三個賬本，它們分別是《預算收入賬》、《預算支出功能分類賬》、《預算支出經(jīng)濟分類賬》。
　　在財政部的預算賬本科目設置里它們的編號開頭分別為1、2、3，所以我們也把它們稱為1號賬本、2號賬本、3號賬本。
　　由于政府的預算信息一直不夠透明，政府有關公共預算方面的介紹也暫付闕如，民眾不僅對預算信息知道不多，對預算構成上有這樣三個賬本也知之甚少。但即使是專業(yè)人士，能從這三個賬本中獲得的信息也很有限。
　　
　　1號賬本：《預算收入賬》
　　 1號賬本是設置預算收入分配賬，從上到下有類、款、項、目四級科目，預算里面所有的錢都能在這個賬本里反應出來。2011年，中國各級政府納入預算的支出有11.37萬億元，2012年的預算支出是12.43萬億元。
　　按財政部制定的《政府收支分類科目》中的內(nèi)容規(guī)范，根據(jù)預算收入的性質和來源，預算收入共有六類，按其科目代碼設置，它們是：101的稅收收入、102的社?；鹗杖?、103的非稅收入、104的貸款轉貸回收本金收入、105的債務收入、106的轉移性收入。
　　類下面設款，六類下面共有51款；款下面設項，51款下面大概有345項；項下面設目，345項下面大約有504個目?；窘Y構大致如下：6類→51款→345項→504目。
　　以稅收收入和非稅收入為例，它們的內(nèi)容設置結構是：101（類）稅收收入包括：21款，166項，125目。103（類）非稅收入包括：7款，102項，375目。
　　以“101010106”私營企業(yè)增值稅為例，其具體的類、款、項、目為：稅收收入101（類）→增值稅01（款）→國內(nèi)增值稅01（項）→私營企業(yè)增值稅 06（目）
　　政府的收入不管有多少萬億元，都是通過這六大稅類而來。通過稅收的形式，通過非稅收的形式等，每時每刻公眾都在交稅，都在交費，把這些資金提供給政府，按道理公眾應該知道這些錢用在了哪里，但實際上并非如此。
　　對于1號賬本的內(nèi)容，目前民眾能夠了解到六類中的三類。以2012年的全國預算草案報告為例，報告中沒有提到社?；鹗杖搿鶆帐杖牒唾J款轉回本金收入；能夠了解51款中的絕大部分、345項中的一小部分、504個目中很少一部分。
　　比如在稅收類下，我們基本知道增值稅、消費稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等21款稅收的數(shù)額，往下我們也知道一些項，如增值稅款下的國內(nèi)增值稅項，但再往下，有關國有企業(yè)增值稅、集體企業(yè)增值稅、股份制企業(yè)增值稅等等，這些目的數(shù)額，我們就無從得知了。如上面例子中的私營企業(yè)增值稅是多少，我們也無法知道。
　　又比如，在103的非稅收入類下有7款，我們目前大致了解其中6款的收入數(shù)額，而對這6款下的102項的各項收入數(shù)額，我們知道很少，至于項下面的各個目的收入數(shù)額，我們幾乎完全不知道。
　　如上面非稅收入例子中的行政事業(yè)性收費，政府只提供了一個總數(shù)，所在下面的56條項，300多個目，各個具體數(shù)字，我們無從了解。
　　
　　2號賬本：《預算支出功能分類賬》
　　2號賬本是功能支出賬本。所謂支出功能分類，就是按照政府職能活動和用途來設置支出分類。
　　根據(jù)財政部制定的《政府收支分類科目》中的內(nèi)容規(guī)范，《預算支出功能分類賬》按職能、活動、行業(yè)、資金用途，分為類→款→項，三級設置，共有25類→203款→1313項。
　　25類包括：（201）一般公共服務、（202）外交、（203）國防、（204）公安、（205）教育、（206）科技、（207）文體傳媒，等等。
　　目前從預算草案報告中，民眾對這些類的支出預算基本了解。但是對25類下面的203個款的支出預算，民眾要花很大的努力，從一些公開了部門預算的政府部門中，逐個逐個地去查看，才能勉強能看到一部分，至于款下面的1313個項的支出預算，除個別之外，絕大多數(shù)政府部門都未公開，一般大眾無從得知。比如：
　　201（類）一般公共服務→29款→238項
　　以日前部分媒體公布的2012年的全國預算草案報告為例，我們從中可以看到一般公共服務類的總預算開支是11666.84億元，但這個類下面有29款，它們分別是人大事務款、政協(xié)事務款、政府辦公廳及相關機構事務款、發(fā)展與改革事務款、統(tǒng)計信息事務款、財政事務款、稅收事務款，等等。
　　對于這些款的具體預算，你必須去各個政府部門查看，一些部門介紹的較為全面，但相當多的部門向民眾提供了一些零碎的信息。至于這些款下面的238項，如行政運行、機關服務、人大會議、人大立法、政協(xié)會議、委員視察，等等，除個別部門之外，多數(shù)都沒有公開。
　　再比如：205（類）教育→ 12款 →54項。從2012年的全國預算草案報告中我們知道教育類的支出預算總數(shù)是21984.63億元，但它下面有12款，包括教育管理事務款、普通教育款、成人教育款、教師進修及干部教育款，等等，這些款下面還有54項，如教育管理事務款下的行政運行、機關服務等項，普通教育款下的學前教育、小學教育、初中教育、高中教育、高等教育等項，這些款和項的具體預算支出，政府目前大多還沒有告知普通民眾。
　　
　　3號賬本：《預算支出經(jīng)濟分類賬》
　　從《政府收支分類科目》的內(nèi)容規(guī)范中我們可以看到，《預算支出經(jīng)濟分類賬》是按支出的經(jīng)濟性質和資金的具體用途設置的，這本賬用于記載公民轉移給政府管理的財富究竟花在了什么地方，也是人們檢視政府的花錢態(tài)度、使用公幣的效率、開銷是否公平合理最好的地方。
　　從某種意義上講，民眾最有興趣和最關心的就是這個3號賬本，社會普遍關注的“三公消費”就包括在這個賬本中。但目前公開情況最不盡如人意的就是這本賬。
　　3號賬本設置類→款兩級，共有12類→107款。12類支出包括：（301）工資福利、（302）商品和服務、（303）對個人和家庭補助、（304）對企事業(yè)單位補助……（309）基本建設支出、（310）其他資本性支出，等等。
　　我們從政府預算草案報告中看不到對3號賬本的任何介紹。從目前中央和地方公開的一些部門預算中，我們也偶爾只能看到其中的一些數(shù)字，比如工資福利、對個人和家庭的補助等，但大多數(shù)時候，它們被籠統(tǒng)地放在一個叫做基本支出的名稱下，使你弄不清它們各自的具體數(shù)字。
　　比如，（301）工資福利類下面有8個款，它們是：基本工資、津貼補貼、獎金、社會保障繳費、伙食費、伙食補助費、績效工資、其他工資福利支出。這些款的預算支出每個月都在政府的每一個部門發(fā)生，但是，無論是從中央還是到地方，我們還沒有看到一個政府部門把它們磊磊落落地講清楚。
　　而更多的時候，這個賬本在部門預算中也幾乎沒被提及。比如在主管政府預算的財政部公開的2011年部門預算中，我們看到關于3號賬本的內(nèi)容完全沒有被提到。事實上，它只向社會公開了一個按支出功能分類科目編制的2號賬本。
　　事實上，“三公消費”最多只是3號賬本107款中的6個款的內(nèi)容，它們分別是（302）商品和服務支出類下的17款，（30217）公務接待費；12款，（30212）因公出國（境）費用；和由（302）類31款（30231）公務車運行維護費〔有些人認為公車消費還應包括（30913）公務用車購置和（31013）公務用車購置〕。好多人認為“三公消費”公開得也并不十分清楚，但或許這就是目前3號賬本公開最多的內(nèi)容。
　　
　　期待預算徹底公開
　　中國的年度全國預算執(zhí)行情況和年度全國預算（無論是草案還是經(jīng)人大審議批準后的文本）還未向社會公開，政府的預算草案報告和一些政府部門的部門預算是民眾目前了解政府預算僅能得到的官方文件。
　　由于預算草案報告實質上是一個相當于演講性質的概略性的說明文件，省略了許多細節(jié)，就預算收入和支出而言，通過預算草案報告目前民眾最多只能了解一些大的數(shù)目，也即多停留在“類”和“款”上。
　　而政府部門公開的一些預算，也多只公開到2號賬本，其中公開程度最好的也只是公開了部分“項”下的內(nèi)容，這種狀況似乎構成了目前政府公開預算的底線。
　　從這條底線看過去，政府的預算像是一棟在云霧中似隱似現(xiàn)房子，最多只能看到房頂，這樣的狀況會讓民眾與政府無法真正做到信任與融合。我們希望看到政府能夠徹底公開預算的三個賬本，這不僅符合人民期望、也符合多年倡導的科學發(fā)展觀理念。
　　歸根結底，預算的賬本是納稅人的賬本，不是政府的賬本。納稅人把錢交給政府，是購買政府的公共服務。因此，預算改革的最終目標，是讓中國公民花最少的錢，獲得最好的公共服務。
　　作者為深圳君亮資產(chǎn)管理有限公司CEO、公共預算觀察志愿者