求解預(yù)算改革

　　3月14日上午10時許，北京人民大會堂，十一屆全國人大五次會議閉幕會，伴隨著全國人大常委會委員長吳邦國一聲“通過”，《2011年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2012年中央和地方預(yù)算的決議（草案）》以贊成2291票，反對438票，棄權(quán)131票，未按表決器12票，創(chuàng)下了未投贊成票比例20.2%的歷史新高，并首次超過最高人民法院工作報告的429張反對票和最高人民檢察院工作報告的393張反對票，成為本次人代會獲得反對票最高的報告。
　　 如此之高的不贊成比例，足以反映全國人大代表對當(dāng)今預(yù)算的不滿程度。要知道在共和國歷史上，全國人大會議還沒有否決過一個政府報告。
　　 預(yù)算制度起源于西方，是西方國家議會權(quán)力的重要來源。由于國家財政來自于公民，因此財政資金的使用權(quán)只屬于公民。
　　 在中國，預(yù)算權(quán)是人民代表大會的法定職權(quán)，預(yù)算審查和監(jiān)督制度則是人民代表大會制度的重要組成部分。《憲法》第62條明確規(guī)定：全國人民代表大會行使“審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告”的職權(quán)。審查和監(jiān)督預(yù)算是每年全國人大會議最重要的議程，是人大行使法定職權(quán)最重要的手段，其意義遠(yuǎn)高于審議政府工作報告。
　　 但近些年來，一方面是全國人大會議審議預(yù)算報告時日趨冷場、代表們對預(yù)算報告漠不關(guān)心，另一方面卻是代表們通過投出反對票和棄權(quán)票，來表達(dá)他們對于預(yù)算報告和預(yù)算制度的不滿。
　　 人大審議預(yù)算報告的過程本來就是讓代表們暢所欲言，然而代表們雖然對預(yù)算報告不滿意，卻不在審議中提出意見，這反映出人大和政府間的溝通不暢。一些代表解釋說，之所以會這樣，是因為“意見提了也是白提”。
　　 在全國人大最近十年的預(yù)算審議中，預(yù)算的編制單位財政部從未因為人大代表的審議意見而更改過預(yù)算報告中的任何一個數(shù)字。預(yù)算審議流于形式，自然提不起代表們審議的興趣。以至于留給公眾人大代表不務(wù)正業(yè)，媒體只顧追逐“兩會”花絮的印象。
　　 一些人大代表和相關(guān)學(xué)者認(rèn)為，造成這種現(xiàn)象的原因是預(yù)算制度和預(yù)算編制、審議、執(zhí)行以及監(jiān)督和評價程序出了問題。多位全國人大代表對《財經(jīng)》記者感嘆，現(xiàn)在政府的權(quán)力太大，已經(jīng)無法進(jìn)行有效監(jiān)督。預(yù)算表面是經(jīng)濟(jì)問題，實則是政治問題。預(yù)算制度改革是在現(xiàn)有條件下堅持和完善人民代表大會制度的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)政治體制改革的有效突破口。
　　 “現(xiàn)在改革到了攻堅階段，沒有政治體制改革的成功，經(jīng)濟(jì)體制改革不可能進(jìn)行到底，已經(jīng)取得的成果還有可能得而復(fù)失，社會上新產(chǎn)生的問題，也不能從根本上得到解決?！?3月14日，溫家寶總理在本次人大會議閉幕后的中外記者見面會上再次強調(diào)了政治體制改革的重要性和緊迫性。
　　 這在中央層面上，為推動預(yù)算制度改革創(chuàng)造了有利的輿論環(huán)境。一些人大代表和有關(guān)學(xué)者表示，應(yīng)以修改《預(yù)算法》為契機(jī)，爭取在預(yù)算全覆蓋、編制細(xì)化、延長審議時間、調(diào)整預(yù)算年度，加強執(zhí)行與監(jiān)督、完善績效考核、嚴(yán)格違法處罰等程序和技術(shù)層面做出突破。
　　 正如全國人大代表、全國人大財經(jīng)委副主任委員、全國人大財經(jīng)委預(yù)算審查委員會成員尹中卿所言，如果把錢袋子管好了，管得有效率了，中國的現(xiàn)代化建設(shè)就會取得更大的成果，人民也會更滿意。
　　
　　預(yù)算審議冷場
　　作為人大最重要的法定職責(zé)，預(yù)算審議卻頻頻遭到冷場
　　
　　 3月13日上午9時許，北京鼓樓外大街歌華開元大酒店二樓一間會議室，某省代表團(tuán)本次人代會最后一次代表小組會議，正在審議政府工作報告、年度計劃和年度預(yù)算報告三個決議草案。
　　 偌大的會場略顯空曠，在會場中央用長條桌子圍成了一個長方形，桌上依次擺放著約20個代表名牌。不過，接近三分之一的代表沒有出席。十多分鐘過去了，整個會場安靜得有些壓抑，只能偶爾聽到代表們翻看文件的聲音。這時，終于有一位女代表打破了沉默，她簡短的發(fā)言只說了一個意思——計劃報告中總?cè)丝诘闹笜?biāo)不合理，需要改進(jìn)。隨后會議主持人問其他代表們還有沒有意見，一位男代表接話說“沒有意見”。主持人隨即宣布散會。
　　 該省其他幾個小組的情況大體也是如此，不到20分鐘，代表們紛紛走出了各自小組的會場。《財經(jīng)》記者隨即在會場門外攔住了幾位代表，他們均表示當(dāng)天小組會沒有人談預(yù)算報告。
　　 相似的情況，也出現(xiàn)在本次人大會議的其他會場。3月13日下午3時，位于北京木樨地附近的中國職工之家酒店三層會議室，某省代表團(tuán)正在召開本次人代會的最后一次代表團(tuán)全體會議。
　　 在工作人員抑揚頓挫地宣讀完一份約有兩三百字的決議案后，會議主持人問在座代表，“大家對這個決議草案有什么意見，請發(fā)表。如果沒有意見，會后將審議意見報大會秘書處?！蓖ｎD一兩秒鐘，沒有人發(fā)言?！跋旅骈_始下一項議程，請工作人員宣讀決議草案”
　　 在39分鐘的會議里，依次審議了政府工作報告、預(yù)算報告等決議草案和刑法修正案、代表名額和選舉問題等表決稿，共計10份會議文件的審議只用了約18分鐘，之后省委書記總結(jié)本省“兩會”工作講了約14分鐘，最后工作人員宣讀代表團(tuán)返程安排用時約7分鐘。整個審議過程中，沒有一位代表發(fā)言。
　　 如果說13日的審議偏重于程序性審議，代表們不發(fā)言還有一些理由，但在人大會議法定議程中的預(yù)算審議時間里，代表們依舊“惜字如金”。
　　 3月7日下午3時，湖北省人大代表小組會議準(zhǔn)時開始，按議程要求審查預(yù)算報告。長期關(guān)注預(yù)算問題的全國人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青發(fā)言說，他是學(xué)財政學(xué)的，因此要談預(yù)算和“三公”問題。
　　葉青對預(yù)算報告提了四點意見：民生支出要千方百計增加；科研支出沒有體現(xiàn)政府工作報告中以企業(yè)研發(fā)為中心的思路；應(yīng)把行政支出放在附加材料重點支出中，讓大家一目了然；要壓縮政府性基金，如取消機(jī)場建設(shè)費，不要片面理解取之于民。
　　 整場審查，只有五六位代表發(fā)言。
　　 葉青告訴《財經(jīng)》記者，這些年各小組審議預(yù)算報告時，每組談預(yù)算報告的代表也就有五六位，其他代表要么不出聲，要么就是繼續(xù)談?wù)ぷ鲌蟾?。尤其是有中央領(lǐng)導(dǎo)到小組或代表團(tuán)聽會的時候，幾乎所有代表都會談?wù)ぷ鲌蟾妗?br/>　　 從全國人大本次會議的官方網(wǎng)站中，可以看出人大自己對預(yù)算報告也重視不夠。本來是人大最重要職責(zé)的預(yù)算審議，并沒有如政府工作報告、人大常委會報告和刑法修正案一樣獲得單獨的專題展示，而是與計劃報告合并為一個專題。
　　 打開全國人大本次會議各個報告專題，計劃和預(yù)算報告的報道鏈接，只有不到一頁，而其他報告均至少有兩頁，其中刑法修正案由于爭議較大，還專門做了詳實且圖文并茂的專題。
　　 即便是在計劃和預(yù)算報告專題中，有關(guān)預(yù)算報告的所有鏈接內(nèi)容均為預(yù)算報告的摘錄和有關(guān)預(yù)算文件的發(fā)布，僅有一篇報道引述了一位代表附和預(yù)算報告的簡短發(fā)言，整個專題沒有引用一位代表對預(yù)算報告的不同意見。而在其他報告的專題中，則有多篇報道體現(xiàn)了代表們的意見。
　　
　　不能還是不為
　　程序和體制的原因造成了代表們對審議預(yù)算報告的興趣逐年降低
　　
　　 3月4日上午，在向全國人大山東團(tuán)報道前，全國人大財經(jīng)委副主任委員尹中卿在位于北京人民大會堂南門外的辦公室向《財經(jīng)》記者談起了預(yù)算制度的源流。
　　 預(yù)算審查之所以流于形式，有著其歷史原因?，F(xiàn)行預(yù)算制度的建立是基于1994年的分稅制改革和《預(yù)算法》獲得通過，在此基礎(chǔ)上中國初步建立起具有現(xiàn)代意義的預(yù)算制度，但預(yù)算制度事實上還保留了一些計劃經(jīng)濟(jì)的影子。
　　 在計劃經(jīng)濟(jì)時代，預(yù)算實際是國家的財政計劃，由于財政收入以國有和集體為主，實行統(tǒng)收統(tǒng)支，在這種情況下，貨幣屬于消極貨幣，更沒有市場經(jīng)濟(jì)。因此，那時的人大預(yù)算審議強調(diào)的是預(yù)算的法定性，而不是預(yù)算的內(nèi)容，人大審議預(yù)算也是程序性審議。
　　
　　 有關(guān)學(xué)者也表示，在1994年財稅體制改革之后，中國雖然開始建立現(xiàn)代意義上的預(yù)算制度，但作為預(yù)算制度基礎(chǔ)的《預(yù)算法》實際上編制得很粗糙，并留有一些計劃經(jīng)濟(jì)的烙印，對于人大和政府間的責(zé)權(quán)利規(guī)定得過于寬泛，人大很難依此法對政府預(yù)算進(jìn)行有效的審議和監(jiān)督，因此該法剛剛通過實施，就有人大官員和學(xué)者提出應(yīng)對《預(yù)算法》進(jìn)行修改。
　　 制度安排如此，政府對人大預(yù)算程序性審議的觀念和習(xí)慣就難以改變。
　　 3月13日，在人大投票表決預(yù)算報告的前一天，葉青告訴《財經(jīng)》記者，他會對預(yù)算報告投反對票。這是葉青兩屆十年全國人大代表生涯中第三次對預(yù)算報告投下反對票。
　　 在投票前，葉青預(yù)測2012年預(yù)算報告的反對票會創(chuàng)歷史新高。之所以作出這個判斷，是因為葉青和很多代表們都感到，政府雖然在預(yù)算報告的編制上逐年改進(jìn)，但對人大審議的態(tài)度卻越來越敷衍，還給審議預(yù)算報告設(shè)置了一些程序性的障礙，代表們提的意見往往是“提了也白提”，這就使得代表們對審議預(yù)算的興趣越來越低。
　　 在和《財經(jīng)》記者的幾次長談中，葉青反復(fù)強調(diào)了一件看似平常的小事：他第一次作為全國人大代表走進(jìn)人民大會堂是在2003年，那時的財政部部長會在人大全體會議上把預(yù)算報告向大會朗讀一遍，葉青也就和所有代表一樣，跟著財政部部長在會場上看了一遍預(yù)算報告。
　　 葉青說，盡管2003年和2004年的預(yù)算報告還沒有圖表，通篇只是一個數(shù)字接著一個數(shù)字，很枯燥，但代表們由于在全體會上跟著財政部部長看了一遍報告，大家至少會對報告內(nèi)容有一個印象，因此在那兩年的預(yù)算審議中，代表們還是能提出一些有針對性的問題。
　　 然而，從2005年開始，人大會議就取消了財政部部長讀報告的環(huán)節(jié)。
　　 葉青這幾年每年都會向人大建議，恢復(fù)在開幕當(dāng)天的全體會上，由財政部部長向全體代表朗讀一遍預(yù)算報告的議程。提出這個建議的并不止葉青一名人大代表，但是都沒有被國務(wù)院和全國人大采納。理由是，不在全體會議上由財政部部長讀預(yù)算報告，可以節(jié)省半天時間，這樣能夠節(jié)省大量的會議經(jīng)費。
　　 “有些錢是不能省的。”葉青對于這種解釋不以為然。他認(rèn)為，預(yù)算報告從讀到不讀，是一個很大的退步。因為人大代表往往是在3月5日開會當(dāng)天才能拿到預(yù)算報告，人大的會議日程安排得非常緊湊，很多代表在7日下午分組審議預(yù)算報告前，根本就沒有時間把報告看上一遍，也有相當(dāng)一部分的代表干脆就不看了。
　　 代表們連看都沒有看，自然不可能對預(yù)算報告提出有針對性的意見。
　　 預(yù)算審議過程中的另一個問題是，全國人大審議預(yù)算報告實際上只有半天的時間，葉青認(rèn)為，編寫預(yù)算報告要一年，而審議報告只有半天，時間太短，很不合理。
　　 在往屆的人大會議上，一些全國人大代表曾經(jīng)多次提出，應(yīng)該至少提前一個月將預(yù)算報告送到代表手中，這樣代表才有可能仔細(xì)研究報告，或是請專業(yè)人士幫助解讀，并提出審議的意見。但這個意見一直沒有被官方采納。
　　 作為全國預(yù)算改革的先行者，河南省焦作市財政局局長申相臣表示，預(yù)算草案之所以難以提前一些時間發(fā)給代表們，主要是由于財政宏觀調(diào)控政策和預(yù)算草案總盤子的確定，往往是在人代會前夕才能經(jīng)過很多程序在政府各個部門之間達(dá)成平衡或者妥協(xié)。也就是說，平衡財政資源配置的工作只有在人代會開始前才能結(jié)束，除非法律有明確的提交時間要求。
　　 葉青則認(rèn)為，不能提前把預(yù)算報告交給人大代表，因為預(yù)算審議和討論是在總理的政府工作報告之后?？偫淼膱蟾嬉话闶窃谌珖舜笳匍_第一次全體會議的當(dāng)天，也就是3月5日上午才在人民大會堂的會場上發(fā)給人大代表。因此，按照政治上的慣例，預(yù)算報告不可能早于總理的政府工作報告發(fā)給人大代表。
　　 另外，不能提前將預(yù)算報告發(fā)給人大代表，還有擔(dān)心泄密的考慮。以前曾發(fā)生過地方政府提前把地方預(yù)算報告交給代表，代表卻把報告的內(nèi)容提前透露出去的情況。
　　 預(yù)算報告編制粗糙也是讓代表們看不懂報告的一個重要的原因。政府預(yù)算的收支科目依次分為“類、款、項、目”，最初的預(yù)算基本上只編到類，如文教多少、農(nóng)業(yè)多少，那時的人大審議時完全是走過場。
　　 為了改變這一狀況，全國人大要求政府提交2009年預(yù)算時，關(guān)于民生社會發(fā)展等支出要落實到款，要求政府力爭在2012年將中央本級預(yù)算重點支出編制到“項”“目”，還要在2012年初將中央本級75%的基建項目編入部門預(yù)算。
　　 但即便如此，一個“項”里就有可能編列幾百億元的預(yù)算，人大代表在審議時并不知道這幾百億元都是一些什么項目。這種審查起到的監(jiān)督作用仍然很有限。
　　 天津財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)科首席教授李煒光表示，按照具體的預(yù)算項目來審議，可能會出現(xiàn)更多不同意見，審查會更有效果。比如美國國會的預(yù)算討論就非常具體，為某一項目是否上馬，可以爭論很長時間，期間還要進(jìn)行大量的聽證，聽證也是獲取審查依據(jù)的過程。
　　 常理看來，預(yù)算審查過程中種種程序上的問題，實際上并不難解決。葉青懷疑，之所以代表們提了這么多年的意見都不能解決，不是不能，而是不為。
　　 “政府可能根本就不想讓人大代表對預(yù)算做出實質(zhì)性的審議和監(jiān)督”，葉青分析，因為審議的時間越長，就會發(fā)現(xiàn)更多的問題，代表提的意見也會越多。時間短，代表們不可能仔細(xì)研讀報告，自然就會少發(fā)現(xiàn)問題。因此才會在程序上設(shè)置障礙。
　　 葉青告訴《財經(jīng)》記者，往年財政部都會派一些司長或處長到各代表團(tuán)的小組討論現(xiàn)場聽取代表們的意見，并解答一些代表們的問題。但今年葉青所在的小組，并沒有財政部的官員到場旁聽。葉青認(rèn)為，財政部對全國人大審議預(yù)算的態(tài)度變得越來越敷衍。
　　 而一位某省財政廳廳長的話，則反映了財政部門對人大審議預(yù)算報告的真實態(tài)度。葉青曾經(jīng)和某省的財政廳廳長就預(yù)算審議時間太短、看不懂等問題做過探討，這名財政廳廳長回答說，一些代表不了解、看不懂，很正常，預(yù)算報告不需要每個代表都能看懂。
　　
　　改不了的預(yù)算
　　人大的審議事實上不能改動政府預(yù)算報告中的任何一個數(shù)字
　　
　　 如果說由于審議時間倉促、編制粗糙，加之一些代表不具備專業(yè)的財務(wù)知識，造成代表們看不懂預(yù)算報告，提不出意見還可以理解的話，但像葉青這樣的專業(yè)財政學(xué)人士，雖然能夠基本上看明白報告，卻也提不出什么具有針對性的意見，則是讓代表們備感無奈的事情。
　　 由于預(yù)算報告的所有數(shù)字都是收支平衡的，從數(shù)字上代表們找不出任何的問題，而且每個數(shù)字都有編制的依據(jù)，比如每年都會有代表提教育經(jīng)費占比太低，這時候旁聽的財政部官員就會解釋說，教育經(jīng)費的數(shù)字是根據(jù)國務(wù)院和有關(guān)部委的那些文件計算的，完全符合國家的規(guī)定。
　　 葉青在審議報告時曾問過在場的財政部官員，為什么中央每個部委的購房補助短短幾年就從七八千萬元上升到三四億元。得到的答復(fù)是，這是按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定計算出來的，增加還是減少并不是財政部可以決定的。
　　 在葉青的記憶中，只有一年一位政協(xié)委員看得非常認(rèn)真，發(fā)現(xiàn)了一處數(shù)字好像算錯了，當(dāng)時的財政部部長馬上開發(fā)布會解釋稱，并不是算錯了，而是源于計算的方法不同。
　　 另外，有關(guān)政府部門拒絕向人大代表提供預(yù)算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，而基礎(chǔ)數(shù)據(jù)恰恰是非常關(guān)鍵的。比如人大審議某個部門的工資福利費，單看這一個數(shù)字很難發(fā)現(xiàn)問題，但如果知道了這個單位有多少人，都是什么級別，每個級別的工資福利標(biāo)準(zhǔn)是多少，就能很容易地判斷出這個部門的工資福利預(yù)算是否合理。
　　 一些人大代表認(rèn)為，現(xiàn)行的財政制度決定了，審議預(yù)算只能是走過場。
　　
　　 代表們對審議預(yù)算缺乏興趣，還有一個關(guān)鍵的因素——人大的審議事實上并不能改動預(yù)算報告中的任何一個數(shù)字。
　　 3月10日，財政部在其提交本次全國人大五次會議的文件“關(guān)于《關(guān)于2011年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2012年中央和地方預(yù)算草案的報告》修改情況的說明”中表示，“對代表們提出的意見和建議，我們（財政部）進(jìn)行了認(rèn)真研究，能吸收的，盡可能改在稿上（共修改八處）；不宜修改的，也積極向代表作了解釋說明?！?br/>　　 在這份僅有兩頁的“修改說明”中，列出了全部的八處修改，均為文字性修改，沒有對一個數(shù)字做出改動。例如：第一處修改為：在第10頁第11行中，刪除“補貼”一詞。最后一處修改，即第八處修改為：在第36頁倒數(shù)第7行中，“分類納入預(yù)算管理”之前增加“逐步”。修改字?jǐn)?shù)最多的一處修改為第三處修改：在第18頁倒數(shù)第2行－3行中，將“國際經(jīng)濟(jì)形勢存在較多不確定性，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長放緩”，改為“經(jīng)濟(jì)保持穩(wěn)定增長將為財政增收奠定堅實基礎(chǔ)。但國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢存在較多不確定性”。
　　 葉青等人大代表告訴記者，每年預(yù)算報告的修改情況都大體如此。在他們的印象中，預(yù)算報告從來沒有一個數(shù)字被改動過。
　　 而人大歸根到底是通過管住政府的錢袋子，也就是預(yù)算中的每一個具體財政數(shù)字來規(guī)范和監(jiān)督政府，不能更改數(shù)字，預(yù)算審議就失去了其應(yīng)有之義。
　　 一些人大代表和學(xué)者表示，人大不能更改預(yù)算報告中的數(shù)字，一方面是因為預(yù)算報告中的財政數(shù)字都有制度依據(jù)，改數(shù)字也就等于違反了相關(guān)的制度。另一方面是因為，全國預(yù)算總的盤子是固定的，增加或者減少某一個款項的預(yù)算，相應(yīng)的整個預(yù)算都會隨之變化。
　　 還有一個客觀原因是，每年“兩會”代表們審議預(yù)算的時候，本年度的預(yù)算已經(jīng)執(zhí)行了三個月，在事實上也無法改動了。
　　 對此，尹中卿建議，可以通過改變預(yù)算年度加以解決，將全國人大審議預(yù)算的時間提前到12月，或是將預(yù)算年度的開始時間定為4月。
　　 李煒光也認(rèn)為，改變預(yù)算年度后，盡管預(yù)算審查走過場的問題仍將存在，但至少在形式上是尊重人大的。而且，這也能在一定程度上解決預(yù)算支出不平衡、年底突擊花錢等問題。
　　 不過，代表們在預(yù)算審議時的意見，也不是完全沒有作用，一般會在編制下一年度的預(yù)算時考慮代表集中反映的問題，比如近幾年農(nóng)業(yè)、教育、民生、社保的預(yù)算都在增加。
　　 全國人大有關(guān)官員表示，要從制度上解決人大審議預(yù)算不能改數(shù)據(jù)的困境，需要先建立起預(yù)算的修正案制度。簡單來說就是，只要人大在修正案中對預(yù)算報告提出了修改要求，政府就應(yīng)該按照人大的要求進(jìn)行修改。
　　 很多公眾不了解的是，人大審議預(yù)算報告，除了在每年3月的人大會議上由全體代表審議之外，還有一個會前審查的程序。
　　 中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文表示，目前的預(yù)算草案要提前一個月報到全國人大，人大提出審查意見，財政部再在開全體大會時向人大代表報告。但由于審查時間短，草案過粗，全國人大財經(jīng)委和預(yù)算工委的力量也不夠，事實上目前的初步審查與人大代表審查一樣，都是在走過場。
　　 施正文介紹說，已經(jīng)過一審的《預(yù)算法修正案（草案）》規(guī)定，財政部門向全國人大報送預(yù)算的時間，要由現(xiàn)在的提前30天增加到45天，地方人大仍為30天。他認(rèn)為提前的時間非常有限，而且地方還沒有變化?！翱梢哉f，在增強預(yù)算審查監(jiān)督方面，《預(yù)算法修正案（草案）》沒有實質(zhì)性進(jìn)步?！?br/>　　 為了逐漸發(fā)揮會前審查的作用，全國人大財經(jīng)委和預(yù)工委在近年來也做出了一些努力。尹中卿舉例說，現(xiàn)在節(jié)能減排形勢很嚴(yán)峻，去年有好幾項指標(biāo)都沒有完成“十二五”規(guī)劃提出的要求和2012年的計劃，有些方面還在惡化。但是2012年節(jié)能減排支出安排的增長率卻很低，一開始只安排了3.2%的增長，而其他項目的支出普遍增長了百分之十幾，個別項目還增長了百分之二十多。
　　 人大財經(jīng)委和預(yù)工委向國務(wù)院提出應(yīng)該大幅度增加節(jié)能減排支出的比重。國務(wù)院就此向人大解釋說，因為西部地區(qū)的退耕還林項目已經(jīng)到期，有幾百億元的補助款不再需要支出。
　　 對此，人大財經(jīng)委和預(yù)工委告訴國務(wù)院，節(jié)能減排的財政投入實際上是不夠的，并且很多中西部地區(qū)退耕還林還不穩(wěn)定，如果停止給老百姓的補貼，當(dāng)?shù)匕傩蘸芸赡苡謺仙桨褎倓傞L的樹砍掉賣錢。
　　 最終，國務(wù)院將節(jié)能減排的預(yù)算支出增加到7.2%，但這個增速仍低于絕大多數(shù)其他項目的支出增速。
　　 但整體而言，中央預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)還是呈現(xiàn)出不斷優(yōu)化的趨勢。
　　 2005年，中央教育預(yù)算支出只占中央總支出的1.7%，今年的份額則增至5.8%。2005年中央醫(yī)療預(yù)算支出只占中央總支出的0.1%，今年增長到3.1%。有升也有降，2005年的中央國防預(yù)算支出占到中央總支出的12.7%，今年則降至10.3%。
　　 不僅是份額變化，支出項目的組成也有所調(diào)整。2005年的中央預(yù)算支出中，基本建設(shè)支出占到中央總支出的6.4%，高于教育和醫(yī)療支出份額，但如今已找不到這項支出了。反過來，節(jié)能環(huán)保支出，在2005年也還沒有出現(xiàn)。這些變化背后，既有國務(wù)院的主動改進(jìn)，也有全國人大的推動。
　　 但是，接受《財經(jīng)》記者采訪的多位專家均表示，如果能有真正的預(yù)算審查，取得的進(jìn)步就會遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些。
　　
　　自下而上的探索
　　來自基層的參與式預(yù)算改革探索或許能為做實預(yù)算審議打開一扇窗戶
　　
　　 十年的全國人大代表經(jīng)歷讓葉青發(fā)現(xiàn)，人大代表對審議預(yù)算缺乏興趣，還有一個利益相關(guān)性的因素，即預(yù)算的內(nèi)容和人大代表本身的利益越是密切，審議預(yù)算的參與度和熱情也就越高。
　　 和全國人大審議時的冷場形成對比的是，在各省人大審議預(yù)算時，省人大代表會比較關(guān)心本省的預(yù)算報告。葉青分析，這是因為各省的人大代表多數(shù)都是來自于本省各部門、各地市和各行業(yè)的負(fù)責(zé)人，而地方預(yù)算關(guān)系到本部門、本地市和本行業(yè)的切身利益，代表們自然會想讓自己業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的預(yù)算資金多一些，因此會比較認(rèn)真地研讀本省的預(yù)算報告，審議討論時也會比較熱烈。
　　 在現(xiàn)實生活中，行政區(qū)劃越是往下，人大代表審議預(yù)算的積極性越高，也越愛較真。到縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人大，有時審議預(yù)算還會爭起來，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的總盤子本來就不大，各部門要做好本年度的工作，就必須要盯住預(yù)算，爭取多分到一些錢。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作以具體的日常事務(wù)為主，預(yù)算也容易編得很詳細(xì)，人大代表審議的時候也就可以有的放矢。
　　 葉青認(rèn)為，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算審議事實上已經(jīng)達(dá)到了參與式預(yù)算。
　　 浙江溫嶺就是如此。溫嶺市新河鎮(zhèn)始于2005年的參與式預(yù)算改革，是中國地方政府公共預(yù)算改革的重大突破。它把民主懇談引入鎮(zhèn)人大對預(yù)算的審查和監(jiān)督，以預(yù)算民主為切入點，進(jìn)一步以民主懇談激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，使人大審查政府預(yù)算的功能，由簡單的舉手通過變?yōu)檎嬲惺拱l(fā)言權(quán)和修正權(quán)。
　　 經(jīng)過預(yù)算民主懇談會和人大預(yù)算審查，2005年的財政預(yù)算就進(jìn)行了調(diào)整，鎮(zhèn)政府買車花費少了20萬元，而慈善事業(yè)經(jīng)費增加了20萬元。從2010年起，溫嶺開始全面推廣參與式財政預(yù)算監(jiān)督。
　　 不僅是縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府，在實踐中，省級政府也可以做到將預(yù)算編制落實到具體的事務(wù)上。比如：北京市政府的預(yù)算報告中，就已經(jīng)細(xì)化到某個部門，今年要買一輛車，要多少錢，什么牌子。這樣人大代表審議時就可以很容易看出來是不是超標(biāo)，該不該花這筆錢，也反過來促進(jìn)政府部門不斷改進(jìn)自己的工作，減少亂花錢的現(xiàn)象。
　　
　　 反觀全國人大代表，大部分都是來自于地方，審議中央預(yù)算和各部委的預(yù)算，本身就和他們沒有那么緊密的利害關(guān)系，加之預(yù)算審議的時間短，編制又粗，事不關(guān)己高高掛起，審議時自然是多一事不如少一事。
　　 全國人大代表們對中央預(yù)算報告越來越冷漠的同時，其不滿也在逐年增加，這導(dǎo)致了近幾年對預(yù)算的反對票逐年上升。反對票從2010年的317票，2011年的362票，快速上升到2012年的438票，首次超過兩高報告，成為人大會議反對票最高的表決文件。
　　 常年關(guān)注預(yù)算的全國政協(xié)委員、上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪表示，預(yù)算審查單靠代表和委員是不行的，必須有專門的團(tuán)隊。在國外，不一定議員本人具有審查預(yù)算的能力，但他可以去組織這方面的人，比如會計專家或?qū)徲媽＜?，審計教育預(yù)算還可以組織教育專家等，共同參與審查。
　　 作為財稅領(lǐng)域的學(xué)者，施正文被北京市人大預(yù)算審查監(jiān)督專家咨詢委員會聘為專家委員。他介紹說，北京市人大在審議預(yù)算或制定相關(guān)政策時，經(jīng)常會征集專家咨詢委員會學(xué)者的意見，供北京市人大參考。施正文建議，各級人大都可以借鑒北京市人大的經(jīng)驗。
　　 天津財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)科首席教授李煒光則認(rèn)為，人大預(yù)算審議走過場背后的根本原因在于行政力量過強，人大對預(yù)算沒有起到?jīng)Q定性作用?！坝捎谥贫壬系姆N種限制，即使是有想法的人大代表，在預(yù)算審查方面能做的事情還是很少。”
　　 蔣洪補充說，導(dǎo)致預(yù)算審查走過場還有一個關(guān)鍵問題：代表委員愿不愿意把預(yù)算中的問題查出來？如果他們不是為廣大納稅人負(fù)責(zé)，而是為請他們來走過場的人負(fù)責(zé)的話，那很可能看到問題也當(dāng)沒看到。
　　 實踐證明，預(yù)算公開對預(yù)算工作起到了重要的推動作用。預(yù)算公開既包括向公眾公開，還包括向人大公開。在這方面，廣東等地做出了有益的嘗試——將地方財政部門的支出線和地方人大財經(jīng)委和預(yù)工委聯(lián)網(wǎng)，這樣地方財政花的每一筆錢都能同時被人大看到，人大實現(xiàn)了對預(yù)算的同步監(jiān)督。一旦地方財政違反了預(yù)算的規(guī)定，人大可以馬上發(fā)現(xiàn)，要求政府進(jìn)行改正。
　　
　　實現(xiàn)“可監(jiān)督、可問責(zé)”
　　預(yù)算不僅要“看得見、看得懂”，還要“可監(jiān)督、可問責(zé)”，這才是完整的公共預(yù)算概念，否則就還是“稅收國家”而非“預(yù)算國家”
　　
　　 全國人大代表、全國人大法律委副主任委員、中紀(jì)委原副書記劉錫榮3月10日在浙江代表團(tuán)發(fā)言時說：“財政資金就像一塊豆腐，政府說用就用了，先斬后奏，到時候人大也只好認(rèn)賬?！彼€表示，各級人大是監(jiān)督各級政府工作的最高機(jī)關(guān)，但很多時候，人大與政府變成“哥們兒”關(guān)系。人大必須堅持獨立性，才能對政府工作進(jìn)行有效監(jiān)督。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗是，只要管好“錢”和“人”，其他問題就會迎刃而解。
　　 在同一天，全國人大財經(jīng)委在向大會主席團(tuán)提交的預(yù)算草案審查結(jié)果報告中指出，2011年國務(wù)院和地方各級人民政府，在預(yù)算執(zhí)行和財政運行中還存在一些不容忽視的問題。
　　這些問題主要是：在促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和調(diào)節(jié)國民收入分配方面，財稅政策的針對性和有效性需要增強；財政支出績效考核體系不夠健全，工作有待加強；轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，均衡性轉(zhuǎn)移支付所占比重偏低；追加預(yù)算多、結(jié)轉(zhuǎn)資金多的現(xiàn)象仍比較突出；地方政府性債務(wù)管理制度不夠完善，存在一定風(fēng)險；地方土地出讓金收入使用不夠規(guī)范。這些問題都應(yīng)該認(rèn)真研究，切實加以解決。
　　 人大財經(jīng)委指出的這些問題正是現(xiàn)行預(yù)算制度的弊端所在，其措辭也不可謂不重。但耐人尋味的是，以上內(nèi)容在全國人大官方網(wǎng)站和新華社發(fā)布的該文件中均被刪除。
　　 今年“兩會”期間，在與《財經(jīng)》記者的長談中，尹中卿指出：預(yù)算審議和執(zhí)行過程中有一個長期被人忽視的問題——預(yù)算的“績效管理”問題。尹中卿表示，要實現(xiàn)人大對預(yù)算的“可監(jiān)督、可問責(zé)”，就必須增強決算和決算監(jiān)督的權(quán)威性、有效性。首先要對預(yù)算的執(zhí)行情況作出科學(xué)的評價，即預(yù)算的績效管理。
　　 以支出績效評價為手段、以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，在西方發(fā)達(dá)國家早已實施，并被許多發(fā)展中國家所借鑒，但中國還未建立起有效的預(yù)算績效評價和審查制度。
　　 根據(jù)2012年的預(yù)算安排，全國財政支出將高達(dá)12.43萬億元（其中中央財政支出6.41萬億元）。尹中卿表示，對如此驚人的預(yù)算資金，卻沒有人考察其使用效果。
　　 全國人大預(yù)算工作委員會主任、財政部分管預(yù)算工作的原副部長廖曉軍曾指出，加強預(yù)算績效管理的根本目的就是改變長期以來財政資金管理使用中存在的“重收入輕支出、重分配輕管理、重數(shù)量輕質(zhì)量”問題，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量，提高財政資金使用效益。
　　 為此，財政部要求各級財政部門在未來，要切實加強預(yù)算績效管理制度建設(shè)，繼續(xù)加強與全國人大預(yù)工委的溝通；在新修訂的《預(yù)算法》中增加加強預(yù)算績效管理、講求預(yù)算績效方面的內(nèi)容；在《預(yù)算法實施條例》中對預(yù)算績效管理的責(zé)任主體、評價對象、評價方式、指標(biāo)體系、管理程序等進(jìn)行明確，提高績效管理法律層級。
　　 廖曉軍要求各級財政、財務(wù)部門要逐步建立績效問責(zé)制度，形成“誰干事誰花錢、誰花錢誰擔(dān)責(zé)”的機(jī)制。并研究建立績效評價結(jié)果公開機(jī)制，認(rèn)真傾聽社會各界的呼聲，吸納合理意見。
　　 據(jù)悉，財政部正在研究績效評價結(jié)果與預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合機(jī)制。主要思路是：對績效評價結(jié)果好的，予以表揚或繼續(xù)支持；對績效評價發(fā)現(xiàn)問題、未達(dá)到績效目標(biāo)或評價結(jié)果較差的，予以通報批評，并責(zé)令其限期整改。對不進(jìn)行整改或整改不到位的，則要根據(jù)情況調(diào)整項目或相應(yīng)調(diào)減項目預(yù)算，直至取消該項財政支出。
　　 尹中卿表示，除了加強預(yù)算績效管理工作之外，還應(yīng)該通過修改《預(yù)算法》來明確違反預(yù)算制度的法律責(zé)任、行政責(zé)任和政治責(zé)任。
　　 全國人大預(yù)工委在《預(yù)算法修正案（草案）》初次審議期間的2011年12月30日，曾經(jīng)邀請有關(guān)學(xué)者座談?wù)雇?012年人大的預(yù)算和決算工作，時任全國人大預(yù)算工作委員會主任高強在會上點名讓北京大學(xué)財稅法研究中心主任劉劍文教授談?wù)剬Α额A(yù)算法修正案（草案）》的意見。
　　劉劍文建議，人大要提高對三峽工程、南水北調(diào)工程等重大項目和重大財政決策的審查和參與力度，還要做好預(yù)算的事前審查和事中、事后監(jiān)督。
　　 由于現(xiàn)行《預(yù)算法》在預(yù)算監(jiān)督和違法行為追究方面缺乏可操作性，預(yù)算執(zhí)行中的違法行為往往無法進(jìn)行相應(yīng)的處罰，更無法追究當(dāng)事人的責(zé)任。
　　 這就讓很多政府官員認(rèn)為違反《預(yù)算法》，不算違法，最多就是批評教育，然后下回注意就沒事了。還有一些政府官員認(rèn)為，只要不貪污預(yù)算資金就沒有問題，用壞用好都沒事，不管造成了多少浪費，還是錯誤決策，甚至預(yù)算資金被別人拿去違法犯罪的，自己都沒有責(zé)任。
　　 對此，劉劍文建議，修改后的《預(yù)算法》應(yīng)建立問責(zé)制度和預(yù)算行政復(fù)議等可救濟(jì)、可訴的法律途徑，還應(yīng)加大對預(yù)算違法行為的處罰力度，責(zé)任人除了承擔(dān)行政責(zé)任，還應(yīng)根據(jù)其違法的性質(zhì)和程度不同，承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)賠償和刑事責(zé)任。
　　 所謂政治責(zé)任，就是要追究當(dāng)?shù)卣椭鞴懿块T領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。劉劍文建議，應(yīng)完善預(yù)算政治責(zé)任的法律規(guī)定，《公務(wù)員法》規(guī)定了引咎辭職或者責(zé)令辭職的制度，《預(yù)算法修正案(草案)》也應(yīng)將公務(wù)員承擔(dān)的責(zé)任法律化。
　　 尹中卿則向《財經(jīng)》記者表示，現(xiàn)在除了用人腐敗之外，絕大部分腐敗都跟預(yù)算有關(guān)系，預(yù)算資金成了誰都想咬一口的唐僧肉，如果落實好預(yù)算的監(jiān)督工作，很多官員就不敢伸手動歪腦筋。對此，全國人大和各級人大財經(jīng)委也承擔(dān)著相應(yīng)的法律責(zé)任，預(yù)算監(jiān)督工作亟待進(jìn)一步加強。
　　 他強調(diào)說：“預(yù)算改革是政治體制改革的突破口，不僅不會動搖黨的領(lǐng)導(dǎo)，還會改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、改善黨和國家、以及各級政府官員的形象?！?br/>