六管齊下改革預(yù)算制度

　　今年的全國(guó)“兩會(huì)”，財(cái)政預(yù)算報(bào)告的反對(duì)票、棄權(quán)票和未表決票合計(jì)達(dá)581票，創(chuàng)下了未投贊成票率20.2％的歷史新高。這表明代表們對(duì)預(yù)算審查的興趣逐漸降低，對(duì)財(cái)政預(yù)算的不滿(mǎn)卻逐漸增多。在很大程度上，人大的預(yù)算審查形似走過(guò)場(chǎng)。
　　 這一現(xiàn)狀暴露出的，是目前預(yù)算審查監(jiān)督方面存在的許多問(wèn)題。其中包括，程序性的審查監(jiān)督較多，實(shí)質(zhì)性的審查監(jiān)督較少，預(yù)算審查監(jiān)督的質(zhì)量和效果不夠理想，有待于改進(jìn)和提高；對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題追蹤不落實(shí)，查處不及時(shí)，由于行政管理體制等方面的原因，許多問(wèn)題處理不力，往往不了了之；由于現(xiàn)行《預(yù)算法》有關(guān)規(guī)定方面的局限和缺陷，對(duì)預(yù)算調(diào)整、預(yù)算超收收入使用的監(jiān)督流于形式，尚未取得應(yīng)有的效果；對(duì)預(yù)算執(zhí)行缺乏經(jīng)常性的、連續(xù)性的跟蹤檢查和日常監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題未能及時(shí)糾正解決。
　　 提高預(yù)算審查監(jiān)督的質(zhì)量，需要做多方面的工作。一是加深對(duì)國(guó)家預(yù)算主要特性的理解，提高對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督的認(rèn)識(shí)，這是搞好預(yù)算審查監(jiān)督的重要基礎(chǔ)；二是科學(xué)編制預(yù)算，細(xì)化預(yù)算編制，為人大提供科學(xué)、合理、細(xì)化的預(yù)算草案，這是加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督的首要前提；
　　三是明確人大審查監(jiān)督預(yù)算的努力方向，督促有關(guān)部門(mén)早編細(xì)編預(yù)算，明確人大初審預(yù)算的重點(diǎn)內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算調(diào)整和超收收入使用的監(jiān)督，提高預(yù)算審查監(jiān)督的質(zhì)量和效果；四是加快財(cái)稅立法的步伐，特別是要及時(shí)修訂完善《預(yù)算法》，為人大加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督，提供法律依據(jù)和制度保障。
　　 目前全國(guó)人大正在對(duì)現(xiàn)行《預(yù)算法》進(jìn)行修訂，去年底已對(duì)《預(yù)算法修正案（草案）》進(jìn)行了一審。修訂完善《預(yù)算法》涉及到許多方面的內(nèi)容，但不可能通過(guò)一次修改解決上述全部問(wèn)題。它的修訂應(yīng)當(dāng)遵循法定性、完整性、科學(xué)性、公開(kāi)性等主要原則，主要應(yīng)當(dāng)研究解決以下六個(gè)方面的問(wèn)題。
　　 第一方面，細(xì)化和科學(xué)編制預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性和完整性。財(cái)政部門(mén)傳統(tǒng)的預(yù)算編制周期一般為3個(gè)－4個(gè)月，編制時(shí)間既晚又短，內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單粗略，影響預(yù)算編制的科學(xué)性。為克服預(yù)算編制過(guò)晚過(guò)粗的問(wèn)題，早編細(xì)編預(yù)算，提高預(yù)算編制質(zhì)量，重點(diǎn)要增強(qiáng)預(yù)算的完整性和科學(xué)性。
　　 預(yù)算法中必須明確以下四點(diǎn)：一是預(yù)算編制要從預(yù)算年度前一年的年初開(kāi)始至年末結(jié)束，編制期限為12個(gè)月，在每個(gè)預(yù)算年度開(kāi)始前必須將預(yù)算草案全部編制完畢；二是中央預(yù)算和地方各級(jí)預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，復(fù)式預(yù)算包括公共預(yù)算，政府基金預(yù)算，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算，社會(huì)保障預(yù)算；
　　三是細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，政府本級(jí)公共預(yù)算收支按一級(jí)預(yù)算單位編制，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支按類(lèi)別和重大建設(shè)項(xiàng)目編制，社會(huì)保障預(yù)算收支按社會(huì)保障和補(bǔ)助的類(lèi)別編制，轉(zhuǎn)移支付收支按一般轉(zhuǎn)移、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移的類(lèi)別編制；四是應(yīng)當(dāng)逐步采用因素法的預(yù)算編制方法，按照國(guó)家預(yù)算完整性原則的要求，科學(xué)編制復(fù)式預(yù)算，復(fù)式預(yù)算應(yīng)當(dāng)包括一般公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算、政府基金預(yù)算。
　　 第二方面，規(guī)范預(yù)算超收收入的使用，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算超收收入使用的監(jiān)督。為加強(qiáng)對(duì)預(yù)算超收收入使用的監(jiān)督，必須在《預(yù)算法》中明確要求政府財(cái)政部門(mén)不斷提高預(yù)算的預(yù)見(jiàn)性和科學(xué)性，同時(shí)明確規(guī)定：如果預(yù)算超收，應(yīng)把預(yù)算超收收入主要用于彌補(bǔ)財(cái)政赤字和其他重點(diǎn)支出，來(lái)不及安排支出的可結(jié)轉(zhuǎn)下年預(yù)算支出。
　　在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，如需要?jiǎng)佑贸帐杖胱芳又С龀^(guò)原預(yù)算總支出的1％時(shí)，政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案，送交人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委初審后，報(bào)請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)；如需要?jiǎng)佑贸帐杖胱芳又С龅陀谠A(yù)算總支出的1％時(shí)，由政府財(cái)政部門(mén)及時(shí)向人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委通報(bào)情況，并向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告預(yù)計(jì)超收收入安排使用情況。
　　 第三方面，明確預(yù)算調(diào)整行為，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算調(diào)整的審查監(jiān)督。為規(guī)范政府的預(yù)算調(diào)整行為，加強(qiáng)人大常委會(huì)對(duì)政府預(yù)算調(diào)整的審查監(jiān)督，《預(yù)算法》必須進(jìn)一步明確規(guī)定預(yù)算調(diào)整的概念、界限、范圍、程序及其要求，特別是要對(duì)預(yù)算調(diào)整概念進(jìn)行嚴(yán)格的科學(xué)界定。
　　 對(duì)預(yù)算調(diào)整概念應(yīng)修改為：“預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的地方本級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或減少收入，使原批準(zhǔn)的預(yù)算總收入、總支出發(fā)生變動(dòng)超過(guò)1％，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算總支出超過(guò)總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。”
　　 對(duì)預(yù)算調(diào)整范圍應(yīng)規(guī)定為：“在預(yù)算執(zhí)行中，遇有下列預(yù)算收支變化情況之一的，政府應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)：一是使原批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算總支出超過(guò)總收入的；二是本級(jí)預(yù)算總收入變動(dòng)超過(guò)1％的，或者本級(jí)預(yù)算總支出變動(dòng)超過(guò)1％的；三是本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算決議中強(qiáng)調(diào)確保的預(yù)算重點(diǎn)支出項(xiàng)目和法定必保的支出項(xiàng)目需要調(diào)減指標(biāo)的；四是比原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的；五是其他可能引起預(yù)算收支不平衡的預(yù)算調(diào)整方案?！?br/>　　 對(duì)預(yù)算調(diào)整程序應(yīng)規(guī)定為：“因特殊情況必須調(diào)整預(yù)算時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案，并于當(dāng)年第三季度提交同級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。在常委會(huì)舉行會(huì)議審批前一個(gè)月，將預(yù)算調(diào)整的初步方案提交財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委進(jìn)行初步審查?！?br/>　　 第四方面，規(guī)范預(yù)算審查監(jiān)督，加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督。現(xiàn)行《預(yù)算法》的一個(gè)重大缺陷是，缺乏人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，直接影響人大對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督的質(zhì)量和效果。修訂預(yù)算法應(yīng)當(dāng)增設(shè)一章，專(zhuān)門(mén)規(guī)定人大及其常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督的內(nèi)容，具體建議如下：
　　 一是明確人大財(cái)經(jīng)委初審預(yù)算草案可召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)，財(cái)政部門(mén)對(duì)初審意見(jiàn)要及時(shí)反饋；二是人大常委會(huì)可責(zé)成審計(jì)部門(mén)對(duì)重點(diǎn)部門(mén)和重點(diǎn)項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，并報(bào)告審計(jì)結(jié)果；三是人大代表或常委會(huì)委員可以依照法定程序，對(duì)預(yù)算決算中的有關(guān)問(wèn)題提出詢(xún)問(wèn)與質(zhì)詢(xún)；
　　四是人大常委會(huì)可就預(yù)算、決算中的重大事項(xiàng)或特定問(wèn)題組織專(zhuān)題調(diào)查；五是人大常委會(huì)可就預(yù)算審查監(jiān)督中的重大問(wèn)題舉行聽(tīng)證會(huì)，對(duì)預(yù)算工作進(jìn)行評(píng)議，作出有關(guān)決議；六是對(duì)人代會(huì)預(yù)算決議中強(qiáng)調(diào)確保的支出項(xiàng)目和法定必保的支出項(xiàng)目需要調(diào)減指標(biāo)的，須報(bào)經(jīng)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后執(zhí)行；
　　七是人大常委會(huì)組成人員可以按照法定程序，提出有關(guān)預(yù)算的修正案；八是堅(jiān)持先有預(yù)算、后有支出的原則，編制臨時(shí)預(yù)算，規(guī)范人代會(huì)召開(kāi)前的預(yù)算支出；九是公民或組織有權(quán)對(duì)違反預(yù)算法律、法規(guī)的行為，向人大及其常委會(huì)或者其他有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉和控告；十是對(duì)違反規(guī)定負(fù)有責(zé)任的主管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任或其他法律責(zé)任等。
　　 第五方面，賦予地方省級(jí)政府適當(dāng)舉債權(quán)，將地方債務(wù)管理納入法治化軌道。按照現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府沒(méi)有舉債權(quán)。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于各種各樣的原因，各地方政府普遍都有或多或少的債務(wù)，特別是2008年以來(lái)部分地方政府債務(wù)規(guī)模及其償債壓力加大。
　　 為了將債務(wù)規(guī)模控制在安全可靠的范圍以?xún)?nèi)，從目前我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，應(yīng)當(dāng)賦予地方省級(jí)政府適當(dāng)?shù)呐e債權(quán)，并將地方債務(wù)管理納入法治化軌道。
　　《預(yù)算法》必須明確規(guī)定：一是根據(jù)本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，地方省級(jí)政府可以舉借一定規(guī)模的債務(wù)，地方省級(jí)債務(wù)占當(dāng)年本地區(qū)GDP的比重應(yīng)當(dāng)控制在3％以?xún)?nèi)，省級(jí)債務(wù)余額占本地區(qū)GDP的比重應(yīng)當(dāng)控制在20％以?xún)?nèi)；二是為了嚴(yán)格地方債務(wù)的使用方向，省級(jí)地方政府舉借的債務(wù)，主要用于彌補(bǔ)以前年度的財(cái)政赤字、歸還地方政府舊債和其他急需的財(cái)政支出；
　　三是為了強(qiáng)化債務(wù)管理，嚴(yán)格債務(wù)約束，應(yīng)當(dāng)將地方債務(wù)收入與支出納入預(yù)算管理，省級(jí)地方債務(wù)預(yù)算應(yīng)對(duì)當(dāng)年地方債務(wù)的發(fā)行額度、主要用途、使用期限、借用利率、使用方式和還本付息做出詳細(xì)說(shuō)明，并由本級(jí)人大審查批準(zhǔn)和監(jiān)督；四是為了強(qiáng)化償債責(zé)任，建立健全清償債務(wù)機(jī)制，在發(fā)行地方債券或者為地方債融資時(shí)，必須明確地方債務(wù)的發(fā)行主體、發(fā)債規(guī)模、發(fā)債程序、償還機(jī)制、發(fā)債責(zé)任、債務(wù)資金使用及其績(jī)效考核，并納入地方省級(jí)政府任期目標(biāo)責(zé)任制，與地方省級(jí)主要負(fù)責(zé)人的政績(jī)考核掛鉤。
　　 第六方面，嚴(yán)格法律責(zé)任，強(qiáng)化預(yù)算約束。目前違反預(yù)算管理的行為種類(lèi)比較繁多，違法亂紀(jì)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定的法律責(zé)任內(nèi)容少而空洞，缺乏可操作性。為了嚴(yán)格法律責(zé)任，強(qiáng)化預(yù)算約束，修訂預(yù)算法應(yīng)采取列舉法和概括法相結(jié)合的方法，將較為普遍、危害較大的違反預(yù)算管理行為有重點(diǎn)地列舉出來(lái)，制定相應(yīng)的法律責(zé)任和懲罰措施，并視違者的情節(jié)輕重，追究有關(guān)部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人員相應(yīng)的行政責(zé)任或者刑事責(zé)任。
　　 一是嚴(yán)格依法征稅，依率計(jì)征，應(yīng)收盡收，及時(shí)足額征收各項(xiàng)稅收收入，既不得按照計(jì)劃指標(biāo)或任務(wù)多征、少征、緩征稅收，也不得包稅或變相包稅，嚴(yán)禁越權(quán)減免稅；二是禁止截留、擠占財(cái)政收入，既不得混淆各級(jí)財(cái)政收入的級(jí)次，也不得擅自變更財(cái)政收入的級(jí)次；三是禁止擅自改變財(cái)政資金的用途，既不得將財(cái)政資金挪作他用，也不得在預(yù)算科目之間的流用；四是禁止部門(mén)、單位私設(shè)小金庫(kù)，既不得違規(guī)發(fā)放津貼，也不得巧立名目發(fā)放各種補(bǔ)貼；
　　五是健全地方債務(wù)管理制度，將地方債務(wù)納入預(yù)算管理，嚴(yán)格地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)管理，防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，地方舉借債務(wù)擅自超過(guò)法律規(guī)定比例的，或者地方債務(wù)到期無(wú)法清償?shù)?，追究地方主要領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人員的法律責(zé)任。
　　 《預(yù)算法》是公共預(yù)算最重要的制度保障，而公共預(yù)算又是公共財(cái)政的核心?！笆蟆币詠?lái)，中央不斷重申建設(shè)公共服務(wù)型政府的目標(biāo)，《預(yù)算法》的修訂，正是邁向這一目標(biāo)的最重要一步。