農(nóng)民工子女義務(wù)教育困局

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。據(jù)估算，2010年底我國(guó)外出6個(gè)月以上的農(nóng)民工已經(jīng)達(dá)到1.53億人，未來15年仍將有1.5億農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。隨著大量農(nóng)民進(jìn)入城市，其隨遷子女的規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。根據(jù)第六次全國(guó)人口普查的數(shù)據(jù)，2010年我國(guó)14周歲及以下農(nóng)民工隨遷子女的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到1500萬(wàn)人，其中有超過2/3處于6至14周歲之間的義務(wù)教育階段。農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育問題，已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要問題。

針對(duì)農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題，2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》明確提出了“以流入地政府管理為主，以全日制公辦學(xué)校接收為主”的原則，2006年新修訂的《義務(wù)教育法》對(duì)此作出了具體規(guī)定。經(jīng)過多年的實(shí)踐，“兩為主”政策不斷得到貫徹落實(shí)，農(nóng)民工隨遷子女在流入地接受義務(wù)教育的問題已經(jīng)初步得到解決。然而，由于體制機(jī)制以及其他方面的原因，目前農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育仍然面臨著四重困局。

財(cái)政責(zé)任

在“兩為主”的政策框架下，國(guó)家明確規(guī)定流入地政府需將農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)納入正常財(cái)政支出范圍，但是并未規(guī)定具體由哪一級(jí)財(cái)政進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。我國(guó)《義務(wù)教育法》規(guī)定，各級(jí)政府在義務(wù)教育方面實(shí)行“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的體制，縣（區(qū)）級(jí)政府具體負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)義務(wù)教育的管理工作。在這一體制下，縣（區(qū)）級(jí)政府無疑成為義務(wù)教育最為主要的投入主體，這導(dǎo)致了義務(wù)教育投入主體重心過低的問題。

在中央財(cái)政對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付力度明顯不足的情況下，由于政府之間財(cái)政責(zé)任的不明確，各級(jí)地方政府均不愿主動(dòng)承擔(dān)農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育的成本。此外，投入主體重心過低加劇了地方的財(cái)政困難，許多地方政府尤其是縣（區(qū)）級(jí)地方政府難以負(fù)擔(dān)大量農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，目前我國(guó)義務(wù)教育的投入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)78%左右，縣財(cái)政負(fù)擔(dān)約9%，省級(jí)和地市級(jí)負(fù)擔(dān)約11%，中央財(cái)政只負(fù)擔(dān)約2%。由此可見，基礎(chǔ)本來就比較薄弱的縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政在發(fā)展義務(wù)教育中承擔(dān)了主要責(zé)任，而財(cái)力較強(qiáng)的省級(jí)和中央財(cái)政卻承擔(dān)了較小的責(zé)任。

需要指出的是，現(xiàn)行的分稅制與“GDP主義”主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致地方政府缺乏對(duì)農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育投入的利益驅(qū)動(dòng)。在現(xiàn)行分稅制下，財(cái)權(quán)劃分帶有明顯的向上級(jí)政府集中的傾向，而上級(jí)政府在集中財(cái)權(quán)的同時(shí)又往往下放事權(quán)給下級(jí)政府，導(dǎo)致下級(jí)政府事權(quán)繁多而財(cái)權(quán)不足，限制了其投身義務(wù)教育等公共事業(yè)的積極性。當(dāng)今城市之間的競(jìng)爭(zhēng)主要是經(jīng)濟(jì)實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)，而地方的財(cái)政收入主要依賴于資本的引入與增值，這使得一些地方政府只注重有利于GDP增長(zhǎng)的直接性投入（比如大型工程建設(shè)等），而將短期內(nèi)難以帶來經(jīng)濟(jì)效益的城市公共事業(yè)建設(shè)擺在相對(duì)次要的位置。除此之外，農(nóng)民工聚居地多在財(cái)力較差的城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)民工工作地與居住地分離，工作貢獻(xiàn)并不一定歸居住地所有，因此其居住地的城區(qū)政府缺乏承擔(dān)農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育成本的意愿。

管理困局

當(dāng)前，我國(guó)義務(wù)教育實(shí)行國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級(jí)人民政府為主的管理體制。與“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制相對(duì)應(yīng)的是“以縣為主”的義務(wù)教育財(cái)政體制，以及“以縣為主”的教育資源配置。近年來，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸趨于弱化，限制人口流動(dòng)的戶籍制度慢慢松動(dòng)，勞動(dòng)力可以在全國(guó)范圍內(nèi)流動(dòng)。然而，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度仍然是當(dāng)前制約教育資源流動(dòng)和轉(zhuǎn)移的主要因素。在這種情況下，即便國(guó)家在農(nóng)民工隨遷子女教育政策上明確了“兩為主”的政策原則和導(dǎo)向，但是流入地政府在貫徹落實(shí)這一政策時(shí)，必須同時(shí)執(zhí)行現(xiàn)行的戶籍管理制度和由戶籍所在地負(fù)責(zé)的義務(wù)教育管理體制。在制度和體制的制約下，涉及利益調(diào)整和資源重新分配的農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策必然難以得到有效執(zhí)行。

在實(shí)踐中，義務(wù)教育管理的困局突出體現(xiàn)在農(nóng)民工隨遷子女的入學(xué)管理和學(xué)籍管理這兩個(gè)層面上。從入學(xué)層面來看，現(xiàn)行《義務(wù)教育》法規(guī)定“依戶籍地就近入學(xué)”，而戶籍優(yōu)先的原則是妨礙農(nóng)民工隨遷子女進(jìn)入城市公辦學(xué)校的直接原因，同時(shí)也是一部分公辦學(xué)校拒絕吸納農(nóng)民工隨遷子女的最主要理由。此外，目前許多城市要求農(nóng)民工隨遷子女必須憑“四證”（即勞動(dòng)用工合同、暫住證或者居住證、房屋產(chǎn)權(quán)證、戶口簿）向流入地教育部門提出入學(xué)申請(qǐng)，為農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)設(shè)置重重制度門檻。

從學(xué)籍管理層面來看，由于農(nóng)民工工作的高度流動(dòng)性，其子女的就學(xué)不可避免地要隨父母工作地點(diǎn)的變化而變化。筆者2012年9月在四川省成都市調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)孛磕暧?0%至15%的農(nóng)民工隨遷子女發(fā)生學(xué)籍變動(dòng)。農(nóng)民工隨遷子女學(xué)籍的頻繁變動(dòng)給流入地教育部門的學(xué)籍管理增添了許多困難。為了制止這一現(xiàn)象，一些城市的教育管理部門以防止擇校為由，限制農(nóng)民工隨遷子女的正常流動(dòng)，從而在一定程度上加大了農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育的阻力，進(jìn)而阻礙部分農(nóng)民工的正常流動(dòng)。

教育質(zhì)量與責(zé)任

隨著農(nóng)民工不斷涌入城市，城市的許多公立中小學(xué)不得不吸納學(xué)習(xí)基礎(chǔ)和學(xué)習(xí)能力參差不齊的農(nóng)民工隨遷子女。筆者2012年9月初在遼寧省大連市調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，隨著農(nóng)民工隨遷子女的大量涌入，大連市的許多公辦中小學(xué)，尤其是農(nóng)民工大量聚居的城區(qū)（比如甘井子區(qū)）公辦中小學(xué)，出現(xiàn)班級(jí)容量過大和師資不足的現(xiàn)象。與大連市本地的學(xué)生相比，農(nóng)民工隨遷子女的學(xué)習(xí)基礎(chǔ)普遍較差、家庭教育嚴(yán)重缺失、對(duì)學(xué)習(xí)缺乏主動(dòng)性和自覺性、比較封閉和缺乏自信。在這一情況下，吸納這一群體的學(xué)校和老師需要承擔(dān)巨大的義務(wù)教育責(zé)任，并付出相當(dāng)大的時(shí)間和精力，才能保證農(nóng)民工隨遷子女跟上教學(xué)進(jìn)度，從而有效地融入班級(jí)、學(xué)校以至于城市社會(huì)。

然而，在當(dāng)前的義務(wù)教育質(zhì)量評(píng)估體系中，學(xué)生的學(xué)習(xí)成績(jī)?nèi)匀皇亲钪匾暮饬恐笜?biāo)，同時(shí)其也是教育管理部門“評(píng)先選優(yōu)”最重要的依據(jù)。盡管吸納大量農(nóng)民工隨遷子女的城市中小學(xué)校在課程設(shè)置、學(xué)生心理干預(yù)和課外輔導(dǎo)等方面付出了巨大的努力，但是由于這些學(xué)校的學(xué)生學(xué)習(xí)成績(jī)相對(duì)較差，因此其在教育質(zhì)量評(píng)估方面往往處于劣勢(shì)，在教育管理部門主導(dǎo)的“評(píng)先選優(yōu)”活動(dòng)甚至于學(xué)校軟硬件設(shè)施改造資金的安排中均處于不利境地。

筆者在大連市西崗區(qū)建設(shè)小學(xué)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，這所學(xué)校吸納了來自全國(guó)10多個(gè)?。▍^(qū)）的農(nóng)民工隨遷子女，占全校學(xué)生總數(shù)的比例高達(dá)87%。生源地的多元化導(dǎo)致學(xué)生鄉(xiāng)土文化（包括語(yǔ)言、自我認(rèn)同和生活習(xí)慣等）的多元化，加劇了學(xué)生學(xué)習(xí)能力和學(xué)習(xí)基礎(chǔ)的差異性。針對(duì)這一情況，這所學(xué)校在課程設(shè)置、教師輔導(dǎo)、校園文化建設(shè)、學(xué)生心理干預(yù)等方面進(jìn)行了大量的創(chuàng)新，取得了非常好的成效。然而，即便如此，這所學(xué)校學(xué)生的學(xué)習(xí)成績(jī)?nèi)匀粺o法與西崗區(qū)其他學(xué)校相比，從而使學(xué)校在該區(qū)教育局進(jìn)行的義務(wù)教育質(zhì)量評(píng)估中處于不利地位，進(jìn)而對(duì)學(xué)校的生存和發(fā)展產(chǎn)生消極影響。教育質(zhì)量與教育責(zé)任之間的巨大落差對(duì)于吸納大量農(nóng)民工隨遷子女的城市中小學(xué)校而言是巨大的打擊，嚴(yán)重挫傷了這些學(xué)校及其教師獻(xiàn)身于農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育的積極性。

農(nóng)民工子弟學(xué)校存廢

當(dāng)前，在城市公辦學(xué)校存量尚無法全部吸納所有農(nóng)民工隨遷子女的情況下，民辦學(xué)校尤其是農(nóng)民工子弟學(xué)校仍然是這一群體接受義務(wù)教育的途徑之一。根據(jù)教育部發(fā)展規(guī)劃司2009年的調(diào)查，目前我國(guó)仍有近1/5的農(nóng)民工隨遷子女在包括農(nóng)民工子弟學(xué)校在內(nèi)的民辦中小學(xué)接受義務(wù)教育。然而，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，許多城市的市區(qū)面積不斷擴(kuò)大，許多位于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民工子弟學(xué)校面臨著被拆遷的命運(yùn)。

在我國(guó)部分城市的主管領(lǐng)導(dǎo)看來，必須以城市公立學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)來衡量農(nóng)民工子弟學(xué)校，對(duì)于那些不能達(dá)標(biāo)的學(xué)校必須堅(jiān)決予以取締，然后把農(nóng)民工隨遷子女分流到中心城區(qū)的公辦學(xué)校。筆者在江蘇省常州市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2011年9月常州市天寧區(qū)和鐘樓區(qū)取締了4所農(nóng)民工子弟學(xué)校，把在這4所學(xué)校就讀的近3000名農(nóng)民工隨遷子女安排到中心城區(qū)的公辦中小學(xué)。然而，這一做法導(dǎo)致的直接后果是，這些公辦中小學(xué)的班容量普遍偏大，部分學(xué)校班額超標(biāo)，但是師資配置并沒有相應(yīng)增加，從而嚴(yán)重影響了正常的教育和教學(xué)。

然而，筆者在成都市調(diào)研時(shí)卻發(fā)現(xiàn)，從2009年至2011年3年間，在成都市民辦中小學(xué)接受義務(wù)教育的農(nóng)民工隨遷子女的比例從3%增加到6%，而在該市公辦中小學(xué)接受義務(wù)教育的農(nóng)民工隨遷子女的比例卻從91%下降到87%。由此可見，對(duì)農(nóng)民工子弟學(xué)校并不能一廢了事，而應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，在不斷降低農(nóng)民工隨遷子女入讀城市公辦中小學(xué)門檻的同時(shí)，對(duì)包括農(nóng)民工子弟學(xué)校在內(nèi)的民辦學(xué)校給予必要的扶持。</