集體土地征用改革如箭在弦

11月8日下午，國務(wù)院總理溫家寶在十八大天津代表團(tuán)講話時(shí)表示，在本屆政府任期內(nèi)，要著力辦好兩件事，其中提到將制定《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》（下稱《條例》）。但制定該《條例》面臨重重困難，其中最核心的問題在于其上位法《土地管理法》內(nèi)容的滯后性限制。

為破此癥結(jié)，在溫家寶講話的20天后，11月28日，在國務(wù)院常務(wù)會議上，討論通過了《土地管理法修正案（草案）》（下稱《草案》），對集體所有土地征收補(bǔ)償制度等進(jìn)行了修改。同時(shí)，會議決定將《草案》提請全國人大常委會審議。

中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英告訴記者，他預(yù)計(jì)，今年12月份，上述《草案》將在全國人大常委會上進(jìn)行討論和審議，并有望通過。緊隨其后，2013年“兩會”之前，《條例》也很有可能落地。

但他分析認(rèn)為，該《條例》關(guān)乎幾億農(nóng)民的切身權(quán)益，應(yīng)當(dāng)慎之又慎。大幅提高集體土地征用補(bǔ)償額度，只是保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的舉措之一，要想實(shí)現(xiàn)十八大報(bào)告中“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”這一方向，還需要更多更細(xì)致的頂層設(shè)計(jì)。

修訂重點(diǎn)

根據(jù)11月28日國務(wù)院常務(wù)會議內(nèi)容，此次《土地管理法修正案（草案）》的重點(diǎn)是對農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度的修改。即主要是針對現(xiàn)行《土地管理法》第47條的修改。業(yè)內(nèi)專家預(yù)計(jì)，修訂后的《草案》中征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可能會提高到現(xiàn)在補(bǔ)償值的至少10倍。一般情況下，農(nóng)村集體土地被征用后價(jià)格平均在每畝6萬元左右，草案被通過后，價(jià)格將飆升至每畝60萬元。

按照計(jì)劃草案本應(yīng)面向社會公開征求意見，但因?yàn)樯婕安块T眾多，意見很難統(tǒng)一，所以此次“力推”草案，也彰顯了中央政府改革征地制度的決心。

從記者獲得的此前一個(gè)版本的草案分析，修改范圍十分廣泛，主要集中在征地環(huán)節(jié)。該版本的草案將“征地”環(huán)節(jié)單列一章，新增了不少條款。其中新增了五個(gè)條款，內(nèi)容包括征地范圍、征地補(bǔ)償爭議裁決、被征地農(nóng)民社會保障制度、征用土地以及農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償。修改了五個(gè)條款，包括征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征地程序、征地補(bǔ)償費(fèi)分配和監(jiān)管以及就業(yè)安置問題。上述內(nèi)容有多少進(jìn)入最后通過的草案中，目前仍不得而知。

黨國英告訴記者，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)肯定會提高，但提高多少目前還不是定數(shù)。他在參加國務(wù)院辦公廳組織的一次有關(guān)土地管理法修正的會議上，曾主張，在同一片區(qū)內(nèi)，集體土地與國有土地一樣應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“同地同價(jià)”的原則。其實(shí)，早在2008年，中共十七屆三中全會就提出了集體土地和國有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”。如何讓這一原則落地，考量著立法者的智慧。

黨國英強(qiáng)調(diào)，對農(nóng)村集體土地的征用，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分耕地與宅基地被征用的標(biāo)準(zhǔn)問題，這兩者之間價(jià)值差別大、性質(zhì)迥異，如果一律按照集體土地對待，是不公正不客觀的。

另據(jù)了解，解決失地農(nóng)民的就業(yè)安置問題，也為此次草案所重點(diǎn)考慮。知情人士表示，“將財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償和安置補(bǔ)償分離”也作為此次修訂的一項(xiàng)原則。在該原則中，財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償以貨幣化的方式支付，即現(xiàn)金補(bǔ)償；安置補(bǔ)償則通過就業(yè)安置、生活保障性安置、納入城市社會保障體系等方式實(shí)現(xiàn)，將改變此前一次性發(fā)放征地補(bǔ)償款的結(jié)構(gòu)。

試點(diǎn)落地

除了將提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，黨國英透露，未來《條例》還將涉及土地權(quán)屬、征地范圍、征地程序和糾紛解決方式等內(nèi)容。而這些內(nèi)容，很多已經(jīng)進(jìn)行了試點(diǎn)工作。

集體土地被征用后補(bǔ)償?shù)拇笄疤峋褪窃摲恋氐臋?quán)屬問題。不能證明其權(quán)屬，必然會帶來補(bǔ)償主體的巨大爭議。國土資源部門從上世紀(jì)80年代末就開始了開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作。到上世紀(jì)90年代初，國家減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)取消了登記收費(fèi)，這項(xiàng)工作因失去經(jīng)費(fèi)來源停滯下來。之后，在2001年至2008年，國土資源部門重啟了該項(xiàng)工作，2010年的中央1號文件下發(fā)后，農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作進(jìn)展迅速。

記者從國土資源部獲得的資料顯示，截至2012年一季度末，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)發(fā)證率達(dá)到73%，集體建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)證率達(dá)到84%，宅基地使用權(quán)發(fā)證率達(dá)到80%。剩余部分，也正在大力推進(jìn)之中。

這無疑為集體土地征用補(bǔ)償?shù)於嘶A(chǔ)。

來自于國土資源部的另外一份資料顯示，征地補(bǔ)償款預(yù)存制度和單列被征地農(nóng)民社會保障費(fèi)用制度在試點(diǎn)后將被正式確立，這有利于改善目前征地款被挪用被擠占的現(xiàn)象。

2008年十七屆三中全會后，國土資源部將天津、武漢等11個(gè)城市作為征地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，重點(diǎn)在縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，拓展安置途徑等方面進(jìn)行改革探索。

2010年國土資源部出臺了《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》，從用地預(yù)審時(shí)足額落實(shí)征地補(bǔ)償費(fèi)，建立征地補(bǔ)償款預(yù)存制度，將征地補(bǔ)償費(fèi)直接發(fā)放到農(nóng)民個(gè)人，鼓勵單列被征地農(nóng)民社會保障費(fèi)用，落實(shí)征地房屋拆遷補(bǔ)償安置有關(guān)政策，合理設(shè)置征地批后實(shí)施程序，落實(shí)征地批后實(shí)施反饋制度等多方面進(jìn)一步改進(jìn)和完善征地政策與制度，標(biāo)志著我國征地制度建設(shè)再次邁出重要步伐。

上述已經(jīng)進(jìn)行的基礎(chǔ)性試點(diǎn)工作，也有望在本次修法和立法中被全面推廣和落地。

爭議“公益性”

2004年修訂的《憲法》第十條和《土地管理法》第二條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡裁词枪怖妫诜芍胁⑽唇o出明確答案，由此也造成了各地實(shí)踐的混亂，并引發(fā)巨大矛盾和爭議。

黨國英認(rèn)為，限定征地范圍，以列舉的方式明確“公益性”的內(nèi)容，是未來集體土地征地補(bǔ)償制度改革中的重要步驟。他主張，不僅僅要明確“公益性”的具體所指，還要明確只有“重大公益性”項(xiàng)目才能征地，“一般公益性項(xiàng)目”，比如建設(shè)幼兒園等項(xiàng)目則無需履行征地環(huán)節(jié)，用地單位直接以購買的方式協(xié)商價(jià)格即可。

在國土資源部2012年5月的部長辦公會議上，部長徐紹史指出，從反映的情況來看，有的地方還存在以各種名義圈占農(nóng)村集體土地、征地制度有關(guān)規(guī)定落實(shí)不到位等問題。因此，要縮小征地范圍，控制征地規(guī)模，積極穩(wěn)妥推進(jìn)縮小征地范圍試點(diǎn)工作，讓明顯屬于非公益性的用地退出征地范疇。

目前各方最大的爭議也正集中在公益性的限定上。

按照傳統(tǒng)的觀念，所謂公益性是指基礎(chǔ)設(shè)施、能源、教育、政府和軍事設(shè)施用地。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，征地行為如果僅限定于此，那么城市化和工業(yè)化進(jìn)程將出現(xiàn)最大瓶頸問題。之前版本的《土地管理法》修訂草案曾規(guī)定，“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，國家實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)”可以征收集體土地。

有學(xué)者認(rèn)為，政府可以實(shí)施城市規(guī)劃，但城市規(guī)劃未必全部具備公益性。對于并不符合傳統(tǒng)公益性概念但符合工業(yè)化城市化發(fā)展需要的用地行為，應(yīng)該如何處理？知情人說，目前占上風(fēng)的觀點(diǎn)是，“城建開發(fā)”也被納入到可征地范圍中?！岸疫@一內(nèi)容極有可能會落實(shí)到此次修改的土地管理法和條例內(nèi)容中?！?/p>

除了公益性的爭議外，按原用途補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，也廣受詬病。據(jù)了解，目前比較一致的思路是，取消上述規(guī)定，轉(zhuǎn)而實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)足額補(bǔ)償?shù)脑瓌t，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋刭Y源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等綜合因素確定”，這將為逐步過渡到按國際通行的市場價(jià)值補(bǔ)償預(yù)留下改革空間。

此外，對土地管理法修訂的討論中還涉及另一項(xiàng)重要改革，即關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題。據(jù)了解，此次草案中未過多涉及該問題。這是因?yàn)閼椃ㄖ忻鞔_規(guī)定，城市土地屬于國有，這就意味著，城鎮(zhèn)擴(kuò)張過程中，集體土地只能存在被征用這單一的流轉(zhuǎn)方式。該條款嚴(yán)重妨礙了土地流轉(zhuǎn)的多樣化?！霸趹椃ㄐ抻喦?，有關(guān)集體土地流轉(zhuǎn)和交易主體的問題，很難進(jìn)行深度修訂?！秉h國英表示。

從政府財(cái)政收入的層面上，黨國英認(rèn)為，限定對集體土地征地的范圍和大幅提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)勢必會給地方政府帶來出讓金上的損失，并由此給某些地方政府帶來財(cái)政上的吃緊。包括黨國英在內(nèi)的諸多專家學(xué)者建議，用稅收的杠桿來解決地方政府的財(cái)政收入問題，是未來改革的必然配套措施。

有學(xué)者建議，在《草案》獲得通過和《條例》實(shí)施前后，應(yīng)當(dāng)盡快修訂《土地增值稅暫行條例》，將適用范圍擴(kuò)展到集體土地，設(shè)計(jì)合理的稅率，擴(kuò)大政府在農(nóng)村土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃收益上的稅源。納稅對象可以設(shè)定為，既包括嚴(yán)格限定征地范圍后非公益性項(xiàng)目用地集體非建設(shè)用地的出讓、租賃收入，也包括集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益。

加大這方面的稅收，既可防范部分地區(qū)“農(nóng)民賣地收益過高”的難題，亦有利于政府對失地農(nóng)民就業(yè)安置的調(diào)控。</