香港基本法立法經(jīng)驗(yàn)研究

鄧偉平+江平萍

摘 要 本文第一部分介紹香港基本法立法的過(guò)程；第二部分闡釋民主立法和科學(xué)立法的含義和相互間的關(guān)系，再對(duì)香港基本法立法過(guò)程進(jìn)行民主立法和科學(xué)立法的分析；第三部分對(duì)比香港基本法的立法過(guò)程，指出中國(guó)內(nèi)地立法中存在的問(wèn)題，再借鑒港澳基本法立法過(guò)程對(duì)中國(guó)內(nèi)地立法進(jìn)行完善。

關(guān)鍵詞 香港基本法 民主立法 科學(xué)立法

作者簡(jiǎn)介：鄧偉平，中山大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：法理學(xué)、比較法學(xué)和澳門(mén)法律等；江平萍，中山大學(xué)法學(xué)院法學(xué)碩士，研究方向：法學(xué)理論。

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.148

一、基本法立法的過(guò)程

1985年4月10日，第六屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于成立《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《基本法》）起草委員會(huì)的決定。起草委員會(huì)是全國(guó)人大為起草《基本法》而設(shè)立的臨時(shí)性工作委員會(huì)。在1985年7月1日，起草委員會(huì)舉行第一次全體會(huì)議，至1990年4月4日第七屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)《基本法》，期間經(jīng)歷了4年8個(gè)月的時(shí)間。

《基本法》的立法過(guò)程大致可以分為4個(gè)階段。

（一） 準(zhǔn)備階段（1985年7月-1986年4月）

這一階段的主要任務(wù)是準(zhǔn)備《基本法》的正式起草。1985年7月起草委員會(huì)第一次全體會(huì)議的舉行意味著《基本法》起草工作正式開(kāi)始。會(huì)議討論決定了《基本法》起草的計(jì)劃和步驟，還決定成立《基本法》咨詢(xún)委員會(huì)。咨詢(xún)委員會(huì)的工作主要是收集香港各界人士對(duì)起草《基本法》的意見(jiàn)和建議并向起草委員會(huì)反映。第一次全體會(huì)議后，起草委員會(huì)在北京成立了秘書(shū)處，隨即秘書(shū)處派出調(diào)查小組前往香港進(jìn)行調(diào)研。調(diào)研小組共參加了110次座談會(huì)，進(jìn)行了1100人次的會(huì)面，走訪(fǎng)了法院、大學(xué)、工廠、碼頭、商場(chǎng)、證券交易所、寺廟、馬場(chǎng)和公共屋村，非正式接觸了港英政府官員，直接征詢(xún)香港社會(huì)對(duì)起草《基本法》的意見(jiàn)和建議，尤其是關(guān)于《基本法》結(jié)構(gòu)方面的意見(jiàn)和建議。在這個(gè)基礎(chǔ)上，秘書(shū)處草擬了《基本法》結(jié)構(gòu)草案的討論稿。

（二） 草擬基本法征求意見(jiàn)稿階段（1986年5月-1988年4月）

這一階段的基本任務(wù)是起草《基本法》草案征求意見(jiàn)稿。1986年4月，起草委員會(huì)第二次全體會(huì)議通過(guò)了《基本法》的結(jié)構(gòu)草案和起草委員會(huì)的工作規(guī)則，并成立五個(gè)專(zhuān)題小組負(fù)責(zé)《基本法》的起草工作。每個(gè)專(zhuān)題小組有兩位負(fù)責(zé)人，一位為內(nèi)地委員，一位為香港委員。專(zhuān)題小組成立后著手起草條文，隨后分批到香港聽(tīng)取咨詢(xún)委員會(huì)和香港各界人士的意見(jiàn)，并在此基礎(chǔ)上修改完善。在1986年至1987年間，起草委員會(huì)召開(kāi)了第三次至第六次全體會(huì)議，對(duì)專(zhuān)題小組提交的條文進(jìn)行討論和修改。在第二年4月的起草委員會(huì)第七次全體會(huì)議審議和產(chǎn)生了《基本法》草案征求意見(jiàn)稿。

（三）形成基本法草案階段（1988年5月-1989年1月）

這一階段的任務(wù)是將《基本法》征求意見(jiàn)稿上升為草案。征求意見(jiàn)稿公布以后，用了5個(gè)月的時(shí)間在全國(guó)范圍內(nèi)征詢(xún)意見(jiàn)和建議。內(nèi)地委員分兩批到香港，與香港委員一起聽(tīng)取各界人士的意見(jiàn)和建議。與此同時(shí)，部分起草委員又在北京、上海、廣州、福州等地參加座談會(huì)，聽(tīng)取內(nèi)地各界人士的意見(jiàn)?；痉ㄆ鸩菸瘑T會(huì)將這些意見(jiàn)匯編成冊(cè)，供委員們參考。隨后專(zhuān)題小組、主任擴(kuò)大會(huì)議對(duì)征求意見(jiàn)稿進(jìn)行了修改完善。總共修改了上百處，涉及實(shí)質(zhì)內(nèi)容的修改達(dá)到八十多處，其中五十多處來(lái)自咨詢(xún)委員會(huì)收集的意見(jiàn)。1989年1月，起草委員會(huì)第八次會(huì)議對(duì)《基本法》的序言和條文進(jìn)行表決，表決采取了無(wú)記名、逐條逐件的方式。

（四）基本法草案到通過(guò)階段（1989年2月-1990年4月）

這一階段的任務(wù)是正式通過(guò)《基本法》。1989年2月，起草委員會(huì)向全國(guó)人大常委會(huì)作了關(guān)于《基本法》草案的報(bào)告，常委會(huì)審議并公布了《基本法》草案及有關(guān)文件并決定開(kāi)展第二輪公開(kāi)咨詢(xún)，咨詢(xún)?cè)谌珖?guó)范圍內(nèi)進(jìn)行。隨后，起草委員會(huì)在咨詢(xún)的基礎(chǔ)上進(jìn)行修改和完善。在1990年4月4日，第七屆全國(guó)人大第三次會(huì)議正式表決通過(guò)了《香港基本法》及其三個(gè)附件和相關(guān)的文件。

二、基本法民主立法、科學(xué)立法分析

（一）民主立法、科學(xué)立法的內(nèi)涵

民主立法和科學(xué)立法是我國(guó)制定法律的重要指導(dǎo)思想，必須貫穿在立法的整個(gè)過(guò)程當(dāng)中。黨的“十八大”報(bào)告提出：“全面推進(jìn)依法治國(guó) ，需要加強(qiáng)科學(xué)立法、民主立法?！边@是民主立法和科學(xué)立法在政策上的重要體現(xiàn)。《立法法》第五條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)?！钡诹鶙l規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任?！边@是民主立法和科學(xué)立法在法律上的重要體現(xiàn)。

民主立法和科學(xué)立法有兩重含義，一是制定法律動(dòng)態(tài)過(guò)程的民主和科學(xué)；二是這一動(dòng)態(tài)過(guò)程所產(chǎn)生結(jié)果的民主和科學(xué)。本文所指的民主立法和科學(xué)立法主要是從制定法律的動(dòng)態(tài)過(guò)程分析的，當(dāng)然，立法結(jié)果的民主和科學(xué)與立法過(guò)程的民主和科學(xué)是分不開(kāi)的，只有立法程序的民主和科學(xué)才能導(dǎo)致立法內(nèi)容的民主和科學(xué)。

民主是指少數(shù)服從多數(shù)。民主立法可以體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是民主立法的廣度，二是民主立法的深度。民主立法的廣度由社會(huì)成員參與立法的比例的高低來(lái)體現(xiàn)；民主立法的深度由立法主體參與立法的充分程度來(lái)體現(xiàn)。

科學(xué)意味著對(duì)客觀事實(shí)和規(guī)律的尊重?？茖W(xué)立法有兩個(gè)方面的要求，一是在立法的過(guò)程中要尊重客觀規(guī)律，包括立法自身的規(guī)律，二是立法要著力于解決社會(huì)生活中的實(shí)際問(wèn)題?？茖W(xué)立法的意義主要體現(xiàn)在保障立法質(zhì)量和促進(jìn)立法效率兩方面。

民主立法和科學(xué)立法各自不同的含義雖然不同，但兩者也有密切的聯(lián)系?？茖W(xué)立法雖然不能完全包含民主立法，但民主立法是體現(xiàn)了科學(xué)性的。同樣，科學(xué)立法也必然體現(xiàn)民主性。科學(xué)立法中有民主立法，民主立法中有科學(xué)立法，兩者是不可分割的，立法過(guò)程和立法結(jié)果不可能只體現(xiàn)其一，必然是兩者的綜合體現(xiàn)。

（二） 基本法民主立法、科學(xué)立法的分析

正如上面所分析的，民主立法和科學(xué)立法兩者是不可分割的，立法的民主體現(xiàn)著立法的科學(xué)；立法的科學(xué)同時(shí)也體現(xiàn)立法的民主。在對(duì)《基本法》立法程序進(jìn)行分析的時(shí)候，為了避免重復(fù)，對(duì)其民主性和科學(xué)性的分析將同時(shí)進(jìn)行而不再分別闡釋。

1. 組織架構(gòu)的健全：

《基本法》的立法過(guò)程中，組織架構(gòu)健全，先后成立起草委員會(huì)和咨詢(xún)委員會(huì)，兩個(gè)組織間相互配合。起草委員會(huì)負(fù)責(zé)《基本法》草案的起草，起草過(guò)程中積極聽(tīng)取并采納咨詢(xún)委員會(huì)收集到的各類(lèi)意見(jiàn)和建議；咨詢(xún)委員會(huì)則負(fù)責(zé)收集香港社會(huì)各界的意見(jiàn)和建議并進(jìn)行整理匯編，然后向起草委員會(huì)反映。另外，起草委員會(huì)下設(shè)五個(gè)專(zhuān)題小組。咨詢(xún)委員會(huì)對(duì)應(yīng)起草委員會(huì)，也設(shè)五個(gè)專(zhuān)題小組。專(zhuān)題小組的設(shè)立有諸多的好處：最明顯的優(yōu)勢(shì)是發(fā)揮委員各自的專(zhuān)長(zhǎng)。在信息爆炸的社會(huì)，社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)，面對(duì)巨量的知識(shí)，有限的時(shí)間精力意味著每個(gè)人只能是有限領(lǐng)域的專(zhuān)家。起草委員會(huì)的委員很多正是各自領(lǐng)域的專(zhuān)家，他們?cè)谧约核鶎俚念I(lǐng)域上更能發(fā)揮所長(zhǎng)。這樣的安排一方面能提高立法的科學(xué)性；另一方面也能提高工作的效率。當(dāng)然，各個(gè)專(zhuān)題小組也并非是各自為政、互不干涉，而是在立法規(guī)劃的基礎(chǔ)上分工合作。

2. 起草委員會(huì)的結(jié)構(gòu)：

起草委員會(huì)的成員共59人。內(nèi)地委員中，包含各界知名人士10人，法律界人士11人；香港委員則吸收了來(lái)自工業(yè)、商業(yè)、金融、地產(chǎn)、航運(yùn)、文教、法律、工會(huì)、宗教及傳播媒介等各界人士。 起草委員中內(nèi)地和香港委員的數(shù)量基本均等，這是因?yàn)椤痘痉ā芳仁且徊恳谌珖?guó)范圍內(nèi)實(shí)施的法律同時(shí)也是對(duì)香港地區(qū)影響深刻的“小憲法”，起草委員數(shù)量上的基本均等同時(shí)照顧到了這兩方面的因素，體現(xiàn)了民主的精神。在內(nèi)地委員和香港委員大致均等的基礎(chǔ)上，內(nèi)地委員略多于香港委員又微妙地體現(xiàn)了內(nèi)地與香港地位的關(guān)系。起草委員人員數(shù)量比例的這種設(shè)計(jì)是經(jīng)過(guò)審慎的思考而決定并有其深刻寓意的，體現(xiàn)了一定的科學(xué)性。此外，參與起草的各界知名人士是各自領(lǐng)域的利益代表和權(quán)利維護(hù)者，不同領(lǐng)域均有表達(dá)各自利益的機(jī)會(huì)，這是立法民主的反映；另一方面，他們又是各自領(lǐng)域的專(zhuān)家，在起草中能提供不同領(lǐng)域?qū)I(yè)的意見(jiàn)和建議，則是立法科學(xué)的體現(xiàn)。

3. 咨詢(xún)委員會(huì)的組成和功能：

咨詢(xún)委員會(huì)由起草委員會(huì)香港委員發(fā)起籌組，由香港各階層人士組成，是民間性的咨詢(xún)組織。其成員全部由香港居民組成，一方面香港居民對(duì)香港事務(wù)比較熟悉，另一方面香港居民更能代表自身，從而更能維護(hù)自身的利益。咨詢(xún)委員會(huì)從成立到《基本法》頒布，收集香港社會(huì)各界的意見(jiàn)和建議并進(jìn)行整理匯編，向起草委員會(huì)反映，實(shí)際上起到了橋梁和紐帶的作用，一方面為香港各界向起草委員會(huì)反映要求，另一方面為起草委員會(huì)提供來(lái)自香港各界的意見(jiàn)和建議。咨詢(xún)委員會(huì)在《基本法》的宣傳推廣以及在內(nèi)地委員與香港各界人士交流方面，均扮演了重要的角色。立法民主要求所提的意見(jiàn)和建議能被聽(tīng)取和采納。在《基本法》征求意見(jiàn)稿公布后，用了幾個(gè)月的時(shí)間在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展征詢(xún)工作，廣泛聽(tīng)取各界人士的意見(jiàn)和建議。之后各專(zhuān)題小組、主任委員會(huì)擴(kuò)大會(huì)議先后對(duì)《基本法》征求意見(jiàn)稿修改了百余處，涉及實(shí)質(zhì)內(nèi)容的修改有八十多處，其中有五十多處來(lái)自咨詢(xún)委員會(huì)收集的意見(jiàn)。 《基本法》的立法過(guò)程對(duì)意見(jiàn)和建議的重視程度充分反映了對(duì)科學(xué)立法和民主立法的踐行。

4. 基本法草案的宣傳：

在《基本法》制定過(guò)程中，香港開(kāi)展了《基本法》征求意見(jiàn)稿的推廣活動(dòng)，印刷征求意見(jiàn)稿150多萬(wàn)冊(cè)；舉辦各種講座；舉辦“基本法與你”的巡回展覽；制作宣傳意見(jiàn)稿的錄像帶；印發(fā)《基本法ABC》小冊(cè)子及在報(bào)刊開(kāi)辟《教你如何讀基本法》的專(zhuān)欄；還通過(guò)研討會(huì)、集會(huì)宣講等形式進(jìn)行宣傳。 對(duì)《基本法》的宣傳是為了使大家認(rèn)識(shí)《基本法》、了解《基本法》，加深認(rèn)同感并增強(qiáng)用法和守法的意識(shí)；更是為了促使人們參與到立法的過(guò)程中來(lái)，建言獻(xiàn)策，提供寶貴的意見(jiàn)和建議。

5. 基本法的表決方式：

起草委員會(huì)第八次會(huì)議上對(duì)《基本法》的序言和條文的表決采取了無(wú)記名、逐條逐件的表決方式。這種表決方式在世界各國(guó)立法中是比較罕見(jiàn)的，其民主性非常強(qiáng)。表決方式可以分為整體表決和單項(xiàng)表決。單項(xiàng)表決是指把含有多項(xiàng)內(nèi)容的動(dòng)議案逐項(xiàng)表決，或針對(duì)整體表決項(xiàng)中的爭(zhēng)議內(nèi)容單獨(dú)表決。單項(xiàng)表決的優(yōu)勢(shì)，正是整體表決的劣勢(shì)。整體表決意味著對(duì)法律只能采取全盤(pán)肯定或全盤(pán)否定的態(tài)度。但是在實(shí)踐中，投票人很少會(huì)對(duì)一部法律持完全肯定或完全否定的態(tài)度，往往是只對(duì)部分條款有意見(jiàn)。采取整體表決的方式，無(wú)論是肯定票、否定票或棄權(quán)票都很難反映投票人的完整而準(zhǔn)確的意見(jiàn)，同時(shí)也不能從根本上解決問(wèn)題。相反，如果采取逐條逐件的方式表決，能很好地體現(xiàn)出投票人的真實(shí)意見(jiàn)，找出爭(zhēng)議的焦點(diǎn)和難點(diǎn)，針對(duì)具體的條文進(jìn)行探討和完善。內(nèi)地也出現(xiàn)過(guò)單獨(dú)表決，但只是對(duì)于重要條款進(jìn)行單獨(dú)表決，像《基本法》在起草過(guò)程中采用逐條表決的方式在國(guó)內(nèi)只此一例。

6. 基本法制定的時(shí)間：

從1985年7月起草委員會(huì)第一次全體會(huì)議，到1990年4月第七屆全國(guó)人大第三次會(huì)議表決通過(guò)，《基本法》立法歷時(shí)4年8個(gè)月。 從這些數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)《基本法》的立法時(shí)間是相對(duì)持久的。實(shí)際上，充足的立法時(shí)間跟立法質(zhì)量是掛鉤的?！痘痉ā愤@種模式的立法在全球范圍內(nèi)還是首次，它受到其他國(guó)家尤其是西方國(guó)家的強(qiáng)烈關(guān)注，將“一國(guó)兩制”的構(gòu)想落實(shí)到《基本法》也沒(méi)有先例可循，《基本法》必須在香港主權(quán)回歸前較長(zhǎng)一段時(shí)間頒布這種超前性，大大增加了立法上的困難。《基本法》的制定，關(guān)系到國(guó)內(nèi)國(guó)外的和平和穩(wěn)定，關(guān)系到中國(guó)內(nèi)地和香港的方方面面。只有做好立法規(guī)劃、保證時(shí)間的充裕，才談得上進(jìn)行充足的立法準(zhǔn)備，才能廣泛征詢(xún)民意，才能對(duì)法律條文字句斟酌認(rèn)真推敲。

三、中國(guó)內(nèi)地立法程序存在的問(wèn)題及其完善

（一） 中國(guó)內(nèi)地立法程序存在的問(wèn)題

無(wú)論是全國(guó)性立法還是地方立法，基本上都是將提出法律案、審議法律案、表決法律案、公布法律這四個(gè)環(huán)節(jié)作為立法的一般程序?！读⒎ǚā穼?duì)全國(guó)人大及其常委的立法程序以專(zhuān)門(mén)章節(jié)的形式對(duì)這四個(gè)階段分別做了具體規(guī)定。這是狹義的立法程序。廣義的立法程序還包括立法規(guī)劃、立法調(diào)研、法律起草等階段。本文是從廣義的層面對(duì)立法程序進(jìn)行探討研究。中國(guó)內(nèi)地在立法的過(guò)程中存在著的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面：

1. 部門(mén)利益影響立法的公正性：

中國(guó)實(shí)行先決策后起草模式，這是因?yàn)橹袊?guó)人大代表是兼職的，難于同時(shí)承擔(dān)提起議案和起草法律案工作。代表的議案往往作為立法建議處理，很少直接進(jìn)入立法機(jī)關(guān)的議事日程。這種模式賦予了立法機(jī)關(guān)很大的選擇權(quán)力，立法機(jī)關(guān)完全可以采取更為民主和科學(xué)的委托立法形式。但實(shí)踐中，除了部分由人大機(jī)構(gòu)起草和專(zhuān)家起草外，大部分采取“歸口起草”的形式，即哪個(gè)部門(mén)提出立法議案，就由哪個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)起草法律案。政府部門(mén)起草法律法規(guī)草案的優(yōu)點(diǎn)在于，能充分利用它們對(duì)工作的熟悉和豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，準(zhǔn)確把握主要問(wèn)題及其要害，而且立法與部門(mén)未來(lái)工作密切相關(guān)，因此具有較高積極性。弊端是為不當(dāng)保護(hù)部門(mén)利益提供了便利的條件，很容易導(dǎo)致誰(shuí)起草誰(shuí)受益的結(jié)果。

2. 起草人員素質(zhì)不高：

目前，我國(guó)法案起草人員的素質(zhì)不高。不重視選擇專(zhuān)家、學(xué)者加入起草班子，偏向于選擇熟悉法案所要解決問(wèn)題的人員和法案所涉及的業(yè)務(wù)方面的專(zhuān)家，以為只要熟悉有關(guān)情況，法案便可以起草好，便會(huì)有質(zhì)量。事實(shí)上，這些專(zhuān)家往往只重視解決眼前的實(shí)際問(wèn)題，往往容易忽視法律之間的協(xié)調(diào)。法案起草人員的素質(zhì)不高的問(wèn)題，在基層尤其嚴(yán)重。全國(guó)人大代表、甘肅省平?jīng)鍪形瘯?shū)記陳偉接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪(fǎng)時(shí)提到：設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)存在的主要瓶頸是立法人才的短缺。 實(shí)際上，要制定一部體現(xiàn)民主性和科學(xué)性的法律， 特別是對(duì)于那些復(fù)雜程度高、規(guī)模大、地位重要的法律離不開(kāi)高素質(zhì)的立法人才，尤其離不開(kāi)專(zhuān)家學(xué)者的參與。

3. 立法的公眾參與不足：

民主立法意味著立法的參與主體必須盡可能多地囊括更多的民眾。然而中國(guó)立法的整個(gè)程序都出現(xiàn)民眾參與不足的問(wèn)題。立法需要公眾積極的參與，只有這樣才能發(fā)揮民智，使制定的法律更為符合實(shí)際，更為科學(xué)；也只有參與進(jìn)來(lái)，才能使民眾行使權(quán)利表達(dá)訴求，使制定出的法律更為民主。立法的公眾參與不足是由諸多原因造成的：一是立法的公眾參與的制度化支持不足。在立法實(shí)踐中，關(guān)于立法的公眾參與沒(méi)有形成連貫系統(tǒng)的制度，具有很大的個(gè)人色彩和主觀隨意性。二是民眾的參與意識(shí)、權(quán)利意識(shí)還有待加強(qiáng)。中國(guó)幾千年的文化傳統(tǒng)對(duì)權(quán)利的漠視和由公權(quán)力主導(dǎo)的立法模式而形成的習(xí)慣仍有一定的影響。公眾參與缺乏制度化支持則強(qiáng)化了民眾對(duì)立法參與的被動(dòng)性。

4. 表決方式的不完善：

我國(guó)歷史上存在對(duì)特殊條款進(jìn)行單獨(dú)表決的先例，一是在1980年第五屆全國(guó)人大第三次會(huì)議表決婚姻法時(shí)對(duì)結(jié)婚年齡進(jìn)行單獨(dú)表決，二是在1989年第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議表決居委會(huì)組織法時(shí)對(duì)居民是否可以搞生產(chǎn)進(jìn)行單獨(dú)表決。 而部分省市人大常委會(huì)也對(duì)單項(xiàng)表決制度作了規(guī)定，比如安徽省。在國(guó)家立法層面，實(shí)踐中的做法是采用一次性的表決方式。2015年《立法法》修改后，第四十一條明確規(guī)定了單獨(dú)表決的表決方式。雖然《立法法》對(duì)表決方式進(jìn)行了一些改善，但是仍舊存在一些問(wèn)題。一是關(guān)于單獨(dú)表決未明確規(guī)定是否過(guò)半數(shù)通過(guò)。二是單獨(dú)表決的提起主體不夠?qū)挿海瑥臈l文看，提起主體僅限于委員長(zhǎng)會(huì)議。三是仍未規(guī)定對(duì)意見(jiàn)分歧較大的重要條款的闡釋程序。意見(jiàn)分歧往往是在征求意見(jiàn)或是在分組審議時(shí)產(chǎn)生的，如果直接提到常委會(huì)會(huì)議表決，很多委員難于了解雙方意見(jiàn)的分歧點(diǎn)。

5. 立法速度的問(wèn)題：

一方面是立法過(guò)快，處于快速發(fā)展時(shí)期的中國(guó)，法制還不夠健全，為了應(yīng)對(duì)社會(huì)生活中層出不窮的問(wèn)題，往往追求快速立法。在所謂“有法比沒(méi)法好”、立法“宜粗不宜細(xì)”指導(dǎo)思想下，我國(guó)在短短二十多年的時(shí)間里，就初步建立起了自己的法律體系。但只追求效率導(dǎo)致部分法律法規(guī)形成的時(shí)間過(guò)于短暫，也容易出現(xiàn)質(zhì)量不高的問(wèn)題。另一方面是立法過(guò)于緩慢和滯后，有些社會(huì)問(wèn)題已經(jīng)暴露的非常充分，但還缺乏相關(guān)的立法進(jìn)行規(guī)制。例如物流行業(yè)的快遞發(fā)展和校園信貸的出現(xiàn)，卻沒(méi)有對(duì)應(yīng)的法律加以規(guī)范。不及時(shí)針對(duì)現(xiàn)實(shí)需要制定相應(yīng)的法律，正常的社會(huì)秩序就會(huì)遭到破壞。立法過(guò)快過(guò)慢都是不科學(xué)的，時(shí)間充足才能制定出高水平的法律，而及時(shí)應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題才能更好發(fā)揮立法的作用。

（二） 中國(guó)內(nèi)地立法對(duì)基本法立法的借鑒

1. 起草主體多元化：

起草主體的多元化，以及起草班子的組成人員具有廣泛的代表性是立法民主的前提和基礎(chǔ)，“歸口立法” 反其道而行之，容易導(dǎo)致部門(mén)利益立法。為規(guī)避部門(mén)利益立法，立法機(jī)關(guān)在組成起草班子時(shí)，可以參考起草《基本法》的做法，盡量吸收來(lái)自不同領(lǐng)域并具有代表性的專(zhuān)家作為起草委員，必要時(shí)可以實(shí)行部門(mén)聯(lián)合立法。部門(mén)聯(lián)合立法是由人大主導(dǎo)、部門(mén)配合、專(zhuān)家參與的多元主體聯(lián)合起草模式，它可以將立法工作者熟悉立法業(yè)務(wù)、政府部門(mén)了解實(shí)際情況、專(zhuān)家中立理性專(zhuān)業(yè)的優(yōu)勢(shì)緊密結(jié)合起來(lái)。此種安排能廣泛地表達(dá)民意，平衡各方利益，真正實(shí)現(xiàn)立法的民主。廣東省人大為充分發(fā)揮專(zhuān)家學(xué)者的作用，采取“雙軌制”的做法，即由人大與政府共同起草一份法律案，同時(shí)人大委托專(zhuān)家起草一份法律案，然后再進(jìn)行綜合。這種“雙軌制”起草模式在廣東已經(jīng)實(shí)行一段時(shí)間，取得了良好的效果。 當(dāng)然，這種模式需要耗費(fèi)較多的時(shí)間精力，適宜在制定比較重要的法律法規(guī)時(shí)采用。但總體而言，由不同主體組合起草法律案比單一主體起草要更科學(xué)些。

2. 提高起草人員的素質(zhì)：

解決立法人員素質(zhì)不高的問(wèn)題，同樣可以借鑒香港基本法立法經(jīng)驗(yàn)，從兩個(gè)方面進(jìn)行完善。一是起草委員背景多元化。背景多元化指的是代表、委員的來(lái)源的職業(yè)和專(zhuān)業(yè)的多元化?！痘痉ā返钠鸩萑藛T大部分是不同領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人士，從而能夠更容易處理所面對(duì)的多樣化的社會(huì)事務(wù)。二是專(zhuān)家參與立法。高質(zhì)量的立法必然對(duì)立法人員的素質(zhì)提出較高的要求，尤其是要求專(zhuān)家參與立法，才能使制定出來(lái)的法律漏洞少，操作性強(qiáng)，易于執(zhí)行。上面提到的部門(mén)聯(lián)合立法的模式可以發(fā)揮不同主體的立法優(yōu)勢(shì)，其中就發(fā)揮了專(zhuān)家學(xué)者的作用。專(zhuān)家參與立法可以有多種形式，如召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)，委托專(zhuān)家開(kāi)展立法調(diào)研，委托專(zhuān)家起草建議稿，立法顧問(wèn)或咨詢(xún)團(tuán)隊(duì)，聘請(qǐng)立法助理等形式。專(zhuān)家參與立法不但形式上要求專(zhuān)家參與，還要求專(zhuān)家在實(shí)質(zhì)上真正發(fā)揮作用，專(zhuān)家的意見(jiàn)能被實(shí)質(zhì)采納。立法專(zhuān)業(yè)化還要求立法人員的分工合作，可以參考《基本法》立法中設(shè)置專(zhuān)題小組的做法?，F(xiàn)代社會(huì)面臨的問(wèn)題非常復(fù)雜和專(zhuān)業(yè)，立法的發(fā)展趨勢(shì)是趨于專(zhuān)業(yè)化。立法過(guò)程中設(shè)置專(zhuān)題小組，分工合作，有利于發(fā)揮立法專(zhuān)家的專(zhuān)長(zhǎng)，提高整體的效率，增加立法科學(xué)性。

3. 建立民意征詢(xún)制度：

中國(guó)內(nèi)地公眾參與不足的其中一個(gè)重要原因是缺乏有力的制度支持。針對(duì)這一點(diǎn)，結(jié)合香港基本法的做法，可以采取以下措施：一是建立類(lèi)似于咨詢(xún)委員會(huì)的立法咨詢(xún)工作小組。咨詢(xún)委員會(huì)在《基本法》立法中發(fā)揮了重要的作用，咨詢(xún)委員會(huì)獨(dú)立于起草委員會(huì)，有利于減輕起草委員會(huì)的工作，更好地收集民意。二是信息公開(kāi)?！痘痉ā妨⒎ㄖ泻苤匾曅麄鞴ぷ?，及時(shí)張貼海報(bào)、免費(fèi)派發(fā)《基本法》草案征求意見(jiàn)稿和圖文并茂生動(dòng)形象的小冊(cè)子。這種做法滿(mǎn)足信息公開(kāi)所要求的獲取信息的便捷性、免費(fèi)性和實(shí)效性特點(diǎn)。隨著科技的發(fā)展和生活方式的改變，可以借助微博、微信等社交平臺(tái)進(jìn)行宣傳。三是多種立法參與形式?！痘痉ā妨⒎ㄖ邪l(fā)揮不同形式的優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)寬交流的渠道，采用座談會(huì)、研討會(huì)、論證會(huì)、書(shū)面征詢(xún)等多種形式結(jié)合的方式征詢(xún)民意。四是主動(dòng)挖掘。立法機(jī)構(gòu)、起草委員會(huì)不能被動(dòng)地等待民眾反映意見(jiàn)建議，而應(yīng)該采取主動(dòng)積極的態(tài)度去挖掘民意。內(nèi)地立法應(yīng)該學(xué)習(xí)在基本法立法中體現(xiàn)的主動(dòng)精神。五是實(shí)質(zhì)性采納民意。民主不能僅僅體現(xiàn)在形式上，而應(yīng)該充分地體現(xiàn)在實(shí)質(zhì)上?！痘痉ā穼?duì)民意做到了真正重視，基于民意對(duì)征求意見(jiàn)稿進(jìn)行大量實(shí)質(zhì)性的修改。

4. 表決的方式的完善：

2015年《立法法》修改后，在國(guó)家立法層面也采取整體表決和針對(duì)特殊條文進(jìn)行逐條表決的表決模式。這種表決方式在先前《基本法》立法中已有很好的實(shí)踐。一方面對(duì)爭(zhēng)議不大的法律法規(guī)采取整體表決，可以發(fā)揮效率的優(yōu)勢(shì)；另一方面對(duì)那些爭(zhēng)議較大較為復(fù)雜的特殊條文采取逐條表決的方式，可以減少不必要的爭(zhēng)議，集中精力發(fā)現(xiàn)并解決焦點(diǎn)問(wèn)題，避免因個(gè)別條文的爭(zhēng)議而導(dǎo)致整部法案被否定。這種設(shè)計(jì)能更好地反映民意、尊重民意，發(fā)揮立法的民主精神；同時(shí)解決了實(shí)際爭(zhēng)議的問(wèn)題，體現(xiàn)了科學(xué)的立法精神。不過(guò)，雖然我國(guó)內(nèi)地立法對(duì)單項(xiàng)表決制度已有規(guī)定，但過(guò)于簡(jiǎn)單，有待改進(jìn)。建議通過(guò)以下措施進(jìn)行完善：一是在《立法法》中明確規(guī)定單獨(dú)表決過(guò)半數(shù)通過(guò)；二是適當(dāng)拓寬單獨(dú)表決提出主體，除委員長(zhǎng)會(huì)議外，還可以規(guī)定達(dá)到一定數(shù)量的委員也有權(quán)提議進(jìn)行單獨(dú)表決。三是在常委會(huì)會(huì)議表決前，應(yīng)安排相關(guān)人員對(duì)意見(jiàn)分歧較大的重要條款進(jìn)行充分的闡釋說(shuō)明，從而有利于委員們了解情況并進(jìn)行表決。

5. 立法速度的控制：

一部真正體現(xiàn)民主立法和科學(xué)立法的法律法規(guī)是不可能在短時(shí)間內(nèi)完成的。充足的時(shí)間保證是高質(zhì)量法律的前提條件。對(duì)比基本法的立法過(guò)程，從立法起草到法律通過(guò)超過(guò)了四年的時(shí)間。如果沒(méi)有充分的立法時(shí)間，就不可能召開(kāi)多次起草委員會(huì)全體會(huì)議并對(duì)法案進(jìn)行反復(fù)修改完善，就不可能廣泛地征詢(xún)民意和仔細(xì)地推敲條文。當(dāng)然，充足的時(shí)間并不意味著過(guò)分延長(zhǎng)立法期限，過(guò)長(zhǎng)的立法期間又會(huì)導(dǎo)致資源的浪費(fèi)和失去實(shí)效性等問(wèn)題。試想，如果等到香港回歸之際仍未完成《基本法》的制定，社會(huì)將陷入怎樣的無(wú)序和混亂。這就要求事先要做好立法前評(píng)估和立法規(guī)劃，控制好立法速度。立法前評(píng)估目的在于確定一個(gè)立法項(xiàng)目是否可以進(jìn)入立法程序。立法規(guī)劃是根據(jù)立法需要、輕重緩急的要求以及立法能力對(duì)一定時(shí)間內(nèi)立法項(xiàng)目及相關(guān)工作的安排。

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基本法立法過(guò)程資料主要參考：焦洪昌.港澳基本法（第1版）.北京大學(xué)出版社.2007.

委員會(huì)中一切實(shí)質(zhì)性和程序性的問(wèn)題都由全體會(huì)議決定.

冉景蓉.推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法.貴州社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào).2015（3）.

澳門(mén)基本法起草委員會(huì)的成員共計(jì)48人，其中包括24名內(nèi)地委員，22名澳門(mén)委員和2名土生葡人。跟香港類(lèi)似的同樣也包括了工商界、法律界、新聞界、教育界、宗教界等各界的知名人士，不同的是還包括了兩名土生葡人。

焦洪昌.港澳基本法（第1版）.北京大學(xué)出版社.2007.16.

云冠平、鐘葉坤主編.中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法概論（第1版）.暨南大學(xué)出版社.1992.66.

緊隨香港基本法的澳門(mén)基本法從1988年10月舉行基本法起草委員會(huì)第一次全體會(huì)議，到1993年1月歷時(shí)共4年4個(gè)月。

http：//www.legaldaily.com.cn/zt/content/2016-03/11/content_6521574.htm？node= 807 71.重視立法人才培養(yǎng)確保地方立法質(zhì)量.2016年5月1日瀏覽.

吳勤民.地方立法單項(xiàng)表決問(wèn)題探析.上海人大月刊.2011（5）.

2014年通過(guò)的《廣東省信訪(fǎng)條例》、2015年通過(guò)的《廣東省電梯使用安全條例》即采用“雙軌制”起草模式。