略論行政區(qū)劃調(diào)整對于完善大都市區(qū)管治體系的推動作用

　　內(nèi)容提要　完善大都市區(qū)管治體系的關(guān)鍵之一，就在于通過統(tǒng)籌跨區(qū)域公共產(chǎn)品和服務(wù)，來發(fā)揮服務(wù)供給的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。通過對西方國家相關(guān)研究和實踐的歸納可以發(fā)現(xiàn)，大都市區(qū)內(nèi)的地方政府設(shè)置狀況，特別是轄域和人口規(guī)模，與公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的效率、質(zhì)量和均等化程度，都存在緊密的聯(lián)系。中國目前已進(jìn)入城市化的加速階段，大都市區(qū)化的趨勢已經(jīng)展露無疑，各種“大都市區(qū)病”隨之紛紛出現(xiàn)。在此背景下，如果能夠適時、適度運用行政區(qū)劃手段改造地方政府體系，將會對構(gòu)建完善的大都市區(qū)管治體系發(fā)揮積極的推動作用?；静呗苑矫?，應(yīng)繼續(xù)堅持和完善“單中心廣域市制”，避免陷入“巴爾干化”的泥潭。
　　關(guān)鍵詞　大都市區(qū)　行政區(qū)劃　管治　公共服務(wù)
　　[中圖分類號]C912.81　[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A　[文章編號]0447-662X(2012)02-0154-05
　　一、大都市區(qū)化是城市化的高級階段
　　城市化是人類進(jìn)入現(xiàn)代社會后的必然過程和結(jié)果，也是衡量一個國家進(jìn)步程度的重要標(biāo)志。而大都市區(qū)的產(chǎn)生和成長，則是20世紀(jì)以來城市化的主導(dǎo)趨勢。“大都市區(qū)通常是指一個大型的人口中心(中心城市)以及與之有著較高的經(jīng)濟(jì)社會整合程度的臨近社區(qū)所組成的整體。”“而所謂大都市區(qū)化則是指在城市化和郊區(qū)化交錯發(fā)展的過程中，人口和資源逐步向中心城市及其周邊集中，從而推動大都市區(qū)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，新的大都市區(qū)不斷形成，進(jìn)而使大都市區(qū)在城市發(fā)展中居于主導(dǎo)地位的歷史過程?！蔽鞣絿业陌l(fā)展歷程已經(jīng)證明，在城市化過程中，與大城市的優(yōu)先增長相伴隨的另一個趨勢，就是大都市區(qū)的快速增長。具體來看，隨著大城市整體經(jīng)濟(jì)實力的增強，空間和人口規(guī)模通常都會隨之全面擴(kuò)張。當(dāng)城市的集聚發(fā)展到一定水準(zhǔn)的時候，就為大都市區(qū)的形成奠定了堅實的基礎(chǔ)。
　　作為城市化邁入高級階段的基本標(biāo)志，大都市區(qū)的發(fā)育狀況在區(qū)域、國家、乃至全球范圍的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，都具有重要的戰(zhàn)略意義。以當(dāng)今大都市區(qū)最為發(fā)達(dá)的美國為例，從1920年到2000年的80年里，大都市區(qū)的數(shù)量由58個增加到317個，人口由3593.6萬增長至22598.1萬，占總?cè)丝诘谋戎貏t由33.9％上升至80.3％。這其中，“僅紐約、洛杉磯、芝加哥、舊金山、費城五大都市區(qū)就擁有全美1／5以上的人口?！?br/>　　在中國城市化過程中，隨著大城市的持續(xù)擴(kuò)張，也將步人大都市區(qū)化的階段，從而迎來城市化發(fā)展的跨越階段。目前，“東部沿海地區(qū)的長三角、珠三角和京津冀三大都市圈已經(jīng)邁人了多個大都市區(qū)的空間聯(lián)合階段，成為經(jīng)濟(jì)階梯式發(fā)展的主要動力源區(qū)。同時，中部、東北、西南和西北各地區(qū)的大都市區(qū)也紛紛興起，并對于整體提升發(fā)展水平，發(fā)揮著越來越重要的作用?！遍L期來看，隨著交通、通訊技術(shù)的持續(xù)進(jìn)步，特別是軌道交通在大城市的普及，未來20年中國大城市的機動化程度將會得到全面的提升。這將極大地擴(kuò)展城市的功能范圍，促進(jìn)在通勤范圍內(nèi)形成城鎮(zhèn)群體組合的城市。而城市功能地域的交融，又會極大地改變傳統(tǒng)的城市之間以及城市與周邊地區(qū)的關(guān)系。
　　二、合理的地方政府結(jié)構(gòu)是完善大都市區(qū)管治體系的基本保障
　　大都市區(qū)治理歷來是一個世界性難題。伴隨著快速推進(jìn)的大都市區(qū)化過程，以功能區(qū)為基本導(dǎo)向的大都市區(qū)，其范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了核心城市的行政邊界，城市的規(guī)模與空間形態(tài)隨之開始出現(xiàn)變化與重組的態(tài)勢，與之相伴而來的則是大都市區(qū)范圍內(nèi)各個地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域整體規(guī)劃、環(huán)境治理等方面的惡性競爭與糾紛扯皮，進(jìn)而造成了大量的公共資源浪費。
　　就西方國家的普遍情況而言，長期以來大都市區(qū)管治體系存在的主要癥結(jié)，是由于地方政府的“巴爾干化”導(dǎo)致無法有效實現(xiàn)公共服務(wù)的區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)而引發(fā)公共服務(wù)和施政效益低下、服務(wù)供給不公等問題。面對上述問題，從大都市區(qū)化展露雛形伊始，為了構(gòu)建一個有效率、有回應(yīng)的區(qū)域治理機制，學(xué)術(shù)界就不斷地提出各類完善大都市區(qū)治理體制的政策主張，并逐漸形成了傳統(tǒng)區(qū)域主義派、公共選擇學(xué)派和新區(qū)域主義三個主要的理論學(xué)派。
　　傳統(tǒng)區(qū)域主義的核心觀點可以被概括為“一個社區(qū)、一個政府”，基本政策主張是通過對地方政府的合并重組，構(gòu)建單一和全功能的統(tǒng)一大都市區(qū)政府。與傳統(tǒng)區(qū)域主義倡導(dǎo)單中心體制截然不同，公共選擇學(xué)派則始終推崇“多中心治理”模式。他們認(rèn)為，大都市區(qū)范圍內(nèi)疊床架屋式的地方政府結(jié)構(gòu)，并不存在體制性的缺陷，相反有利于促進(jìn)地方政府之間的良性競爭，從而促使它們?yōu)榫用裉峁└挥行屎突貞?yīng)性地多樣化公共產(chǎn)品和服務(wù)。⑥本質(zhì)上看，新區(qū)域主義是傳統(tǒng)區(qū)域主義與公共選擇學(xué)派對話的產(chǎn)物，這使得其基本觀點和政策主張都較為溫和和折中。新區(qū)域主義者認(rèn)為要達(dá)到完善大都市區(qū)治理體制的基本目的，需要兼顧合作與競爭兩方面的因素：既要承認(rèn)現(xiàn)存地方政府結(jié)構(gòu)有利于促進(jìn)競爭的一面，但也強調(diào)通過必要的改革和協(xié)調(diào)，克服其弊病。
　　不難看出，在理論依據(jù)和政策主張，甚至改革的必要性等方面，傳統(tǒng)區(qū)域主義、公共選擇學(xué)派和新區(qū)域主義都存在顯而易見的差異。然而進(jìn)一步仔細(xì)梳理的話，就可以發(fā)現(xiàn)它們之間也存在著一個重要的相通之處：即改革對于公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率、成本及公平性的影響，構(gòu)成了三者共同關(guān)心的核心命題。事實上，不僅是理論研究工作中，在二戰(zhàn)以來西方各國具體的改革實踐中，上述基本理念也得到了十分明顯且自然的反映。例如在加拿大安大略省對大都市區(qū)地方政府的結(jié)構(gòu)性整合中，就反復(fù)的宣傳“通過對地方政府的調(diào)整重組，安大略省的各個城市正在逐步消除浪費和重疊，以更低的成本提供更好的公共服務(wù)?！本唧w而言，地方政府的結(jié)構(gòu)體系安排對于大都市區(qū)范圍內(nèi)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的影響可以概括為兩個主要層面：
　　第一，城市政府合理的人口和轄域規(guī)模，有利于發(fā)揮公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，節(jié)約成本。已有的大量研究成果已經(jīng)表明，對于特定的城市而言，要想為居民提供較為全面和經(jīng)濟(jì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，其人口規(guī)模須在10萬人左右。因為只有邁過這一人口規(guī)模的門檻時，政府才有可能有能力承擔(dān)各種公共產(chǎn)品和服務(wù)支出，并在較大范圍內(nèi)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。②因此在城市化過程中，伴隨著人口的聚集，使得城市政府的公共服務(wù)職能日趨繁重。面對愈發(fā)復(fù)雜和多樣化的公共服務(wù)需求，期待有效發(fā)揮服務(wù)供給的規(guī)模效益，就必須以整體性的方式來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。相反，如果在社會經(jīng)濟(jì)已經(jīng)高度一體化的大都市區(qū)范圍內(nèi)，各地方政府在公共服務(wù)體系的構(gòu)建和運行中各自為政，缺乏必要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，就會對規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮產(chǎn)生實質(zhì)性的損害，從而大幅度增加政府施政和服務(wù)的成本。
　　第二，大都市區(qū)內(nèi)合理的地方政府體系設(shè)置是保障社會公平、推動公共服務(wù)均等化的基本體制保障。關(guān)于這一問題，西方國家普遍存在的、由于大都市區(qū)地方政府機構(gòu)的“巴爾干化”所引發(fā)的公共服務(wù)供給失衡問題，是典型的反面例證。在西方國家，尤其是美國地方政府設(shè)置的零碎化局面，往往使得同一大都市區(qū)范圍內(nèi)的各地方政府在稅率、財力等方面都存在明顯的差距，使得公共服務(wù)水平亦隨之出現(xiàn)了明顯的失衡，并出現(xiàn)惡性循環(huán)的局面：“往往一個地方轄區(qū)越貧困，稅率反而越高，企業(yè)越是不愿在那里投資，富裕和中產(chǎn)階層唯恐避之不及，于是該地區(qū)的稅基越是薄弱，財政越是捉襟見肘，市政服務(wù)設(shè)施越是破舊落后。”
　　具體改革措施方面，與學(xué)術(shù)界的研究傾向基本相對應(yīng)，西方各國調(diào)整大都市區(qū)地方政府體系的具體途徑大致包括在大都市區(qū)合并組建單中心市、組建雙層體制的大都市區(qū)聯(lián)合政府、建立都市聯(lián)盟(城市間委員會)等三種最常見的形式。對于上述三種形式，前兩者是比較典型的行政區(qū)劃手段，都市聯(lián)盟只能被歸入政府間協(xié)調(diào)管理模式的改革，還并未涉及到行政區(qū)劃調(diào)整的層面。目前比較普遍的觀點認(rèn)為：近年來加拿大以合并組建單中心市為主導(dǎo)的改革模式最為成功，典型代表如多倫多大都市區(qū)政府和大溫哥華都市區(qū)政府的成立；美國受制于強烈的地方自治傳統(tǒng)以及地方政府體制的內(nèi)在缺陷，只能退而求其次，選擇大量成立“專區(qū)”的次優(yōu)選擇，因此被認(rèn)為是負(fù)面典型。
　　三、中國初現(xiàn)端倪的大都市區(qū)治理困境
　　雖然國內(nèi)學(xué)術(shù)界目前對于大都市區(qū)的概念及界定上仍然存在一定的爭議，但中國的城市化正在邁向大都市區(qū)化的趨勢卻是得到普遍認(rèn)可的。目前，中國的城市化邁人大都市區(qū)化階段的一個重要證明，就是各種“大都市區(qū)病”的紛紛出現(xiàn)。
　　第一，交通擁堵。交通擁擠是現(xiàn)代城市的“常見病”，普遍性地存在于各國的城市。改革開放以來，“攤大餅式”的交通布局模式一直在國內(nèi)大中城市占據(jù)著主導(dǎo)地位。再加上道路不足、城市功能調(diào)整不及時、管理不力、對機動車的增長速度估計不足等原因，使得國內(nèi)大中城市目前普遍存在著程度不等、定時或陣發(fā)性的交通擁堵現(xiàn)象。
　　第二，住房擁擠。作為人類生存所必需的物質(zhì)資料，住宅幾乎與每個人的生活都是息息相關(guān)的。通常來看，無論一個國家處于什么樣的發(fā)展階段，只要當(dāng)中、低收入群體普遍無力從市場上購買房屋時，住宅問題就不再僅僅是經(jīng)濟(jì)問題，而是演變?yōu)榱松鐣栴}。在當(dāng)前的中國各個大中城市，不僅低收入者群體，而且很多中等收入者，甚至是部分高收入者，住房問題都已成為了頭等難題。高漲的房價使住房問題已經(jīng)演變?yōu)閲?yán)重的社會問題，引起了全社會的強烈關(guān)注。
　　第三，環(huán)境持續(xù)惡化。由于工商業(yè)發(fā)達(dá)，人口密集，大都市區(qū)在消耗和利用了大量能源和資源的同時，必然會隨之產(chǎn)生大量的污染物?！案母镩_放以來，經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展伴隨著高強度的人類活動，中國相當(dāng)一部分城市先后走上了‘先污染、后治理’之路，部分城市相繼進(jìn)入世界重污染城市的行列?！毙枰鹱⒁獾氖?，城市環(huán)境一旦遭到破壞，恢復(fù)起來難度很大，不僅需要投人大量資金，還需要漫長的時間。雖然近年來中國城市的整體環(huán)境狀況普遍有所好轉(zhuǎn)，但由于我國目前仍處于工業(yè)化的中后期階段，且近幾年來工業(yè)結(jié)構(gòu)偏向于重工業(yè)，因此污染的總規(guī)模仍然很大。
　　第四，城市空間“越攤越大”。與西方典型國家的城市空間拓展相比，發(fā)展中國家的城市蔓延過程通常更加劇烈。就中國而言，由于改革開放以來部分城市盲目追求空間規(guī)模的擴(kuò)張，使得城市呈“攤大餅”式地迅速向外攤展，并由此而引發(fā)了一系列問題。近幾年來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長，尤其是對“土地財政”程度的增強，很多城市開始爭先恐后地加入“大拆大建”的行列，掀起了城市建設(shè)的全面“大躍進(jìn)”。反映在數(shù)字上，“2000年，中國城市建成區(qū)面積為22439平方公里，但到2006年就已經(jīng)迅速增至33660平方公里，年均增長7.0％。但在同期，城市人口卻只由45906萬人增加到57706萬人，年均增長3.9％，呈現(xiàn)出人口城市化嚴(yán)重滯后于土地城市化的態(tài)勢?！?br/>　　第五，“城中村”問題凸顯。改革開放、特別是20世紀(jì)90年代以來，伴隨著快速推進(jìn)的城市化進(jìn)程，大批依然保留著集體所有制的農(nóng)村社區(qū)開始被城市用地包圍，“城中村”至此開始出現(xiàn)并大規(guī)模蔓延。當(dāng)前，中國的大中城市中除了少數(shù)城市由于城市化水平較低，建成區(qū)范圍有限而尚未出現(xiàn)“城中村”外，其余幾乎都出現(xiàn)了“城中村”現(xiàn)象。事物通常都具有兩面性，“城中村”在吸納大量外來務(wù)工人員，減輕城市安置壓力的同時，其負(fù)面作用也是不容忽視的：一是造成了城市土地利用的不經(jīng)濟(jì)；二是惡化了城市的公共衛(wèi)生、交通和治安狀況；三是有礙城市景觀，使得國內(nèi)城市普遍性地出現(xiàn)殘破的土院落同現(xiàn)代城市社區(qū)分庭抗禮的局面，與周邊環(huán)境形成鮮明反差。
　　第六，開發(fā)區(qū)過度蔓延。開發(fā)區(qū)的設(shè)置始于改革開放以后設(shè)立的各類經(jīng)濟(jì)特區(qū)。在設(shè)置之初，開發(fā)區(qū)在吸收外資、擴(kuò)大出口、產(chǎn)業(yè)培育、土地集約開發(fā)、創(chuàng)造就業(yè)等方面，確實較好地發(fā)揮了示范帶動作用。但是隨著其后設(shè)置浪潮的掀起，開發(fā)區(qū)開始普遍性地出現(xiàn)大量占用和浪費農(nóng)田的現(xiàn)象?！霸诓糠珠_發(fā)區(qū)，真正用于生產(chǎn)的土地還不到總用地的40％，而主要是用于房地產(chǎn)開發(fā)?！苯?jīng)過近幾年來的全面整頓，全國的開發(fā)區(qū)數(shù)量已經(jīng)有了較大幅度的下降。然而一些地方為了實現(xiàn)擴(kuò)充城市商業(yè)用地、招商引資、增加稅收等方面的利益，利用現(xiàn)行政策的漏洞，通過“一區(qū)多園”等形式，繼續(xù)保留和隱瞞，甚至增設(shè)各類名目繁多的開發(fā)區(qū)。
　　第七，公共安全危機凸顯。隨著城市在國家政治經(jīng)濟(jì)生活中地位的提升，城市災(zāi)害的規(guī)模和危害程度也在不斷擴(kuò)大。這一點突出表現(xiàn)為“城市公共安全事件數(shù)量持續(xù)攀升，多發(fā)與突發(fā)并存；多領(lǐng)域多元化、次生與衍生連鎖；非傳統(tǒng)安全問題突起，威脅日益加重；個體偶發(fā)事故極易轉(zhuǎn)化成群體性公共危機事件?！?br/>　　四、適時的行政區(qū)劃調(diào)整是完善大都市區(qū)管制體系的重要突破口
　　聯(lián)系前文的分析可以發(fā)現(xiàn)，目前中國在大都市區(qū)治理中所凸顯的問題與西方國家存在明顯的差異：雖然面臨“膨脹病”等問題的困擾，但相比西方國家，現(xiàn)階段中國的大都市區(qū)地方政府結(jié)構(gòu)總體上是比較合理的。特別是長期困擾西方國家的大都市區(qū)地方政府的“巴爾干化”現(xiàn)象，在現(xiàn)階段還沒有太過明顯的表現(xiàn)。這主要是因為中國能夠始終堅持“單中心廣域市制”，因而有效避免了地方政府的零碎化趨勢。從近年的情況來看，國內(nèi)大中城市則紛紛通過“撤縣(市)設(shè)區(qū)”等形式的行政區(qū)劃調(diào)整和整合，比較有效地擴(kuò)展了城市的發(fā)展空間，而且也在一定程度上緩解了城郊或城鄉(xiāng)矛盾。從制度根源上看，上述狀況的出現(xiàn)，與中、西方在行政體制以及大都市區(qū)發(fā)展的階段等因素，存在直接的聯(lián)系。
　　首先，從體制背景來看，與西方國家普遍崇尚地方自治不同，中國的行政體制總體上仍屬于典型的集權(quán)制，各級政府之間存在層層隸屬關(guān)系。在中國目前這樣一種自上而下的“壓力型”體制下，某一層級的地方建制和機構(gòu)改革方案能否得以順利實施，基本上取決于能否得到上級或特定層級權(quán)力機關(guān)或政府的批準(zhǔn)。反映在行政區(qū)劃調(diào)整方面，某一改革方案能否得以實行，同樣只需要得到相應(yīng)層級人民代表大會或政府的批準(zhǔn)即可，而并不需要像很多西方國家那樣，須經(jīng)過改革所涉及政區(qū)內(nèi)全民公決通過?？偠灾?，相比較西方國家，較低的批準(zhǔn)難度使得行政區(qū)劃調(diào)整方案經(jīng)常能夠被順利實施。
　　再者，從中國大都市區(qū)化的發(fā)展階段來看，行政區(qū)劃手段的廣泛使用也具有一定的必然性。從西方國家的發(fā)展歷程來看，在中心城市膨脹階段，包括兼并和合并在內(nèi)的行政區(qū)劃調(diào)整一直是推進(jìn)大都市區(qū)化的主要途徑?，F(xiàn)階段，中國的大都市區(qū)化整體上還處于中心城市集聚階段，中心城市普遍存在的空間擴(kuò)張的現(xiàn)實需要和沖動，構(gòu)成了行政區(qū)劃手段得以廣泛應(yīng)用的主要推力。當(dāng)然也不能否認(rèn)，城市地方政府之所以熱衷于行政區(qū)劃調(diào)整，也是其他“權(quán)”、“利”因素共同作用的結(jié)果。這其中的道理比較簡單：行政區(qū)劃的調(diào)整，特別是通過兼并等途徑擴(kuò)大行政轄域，通常意味著更大的管轄范圍和資源，以至于行政級別的相應(yīng)提升。
　　總而言之，短期來看，在中國大都市區(qū)發(fā)展的初期階段，適當(dāng)?shù)男姓^(qū)劃調(diào)整可以減少農(nóng)村包圍城市的趨勢，有效統(tǒng)籌區(qū)域范圍內(nèi)的公共服務(wù)，發(fā)揮服務(wù)供給的規(guī)模效益，提高服務(wù)效益、保障公平，進(jìn)而促進(jìn)大都市區(qū)管治體制的完善。但也不宜夸大行政區(qū)劃的作用，特別是在市場經(jīng)濟(jì)體制仍然不夠成熟、政府職能轉(zhuǎn)變不到位的情況下，大都市區(qū)的地方政府建制不宜進(jìn)行頻繁的調(diào)整，而是應(yīng)該注重與政治體制與經(jīng)濟(jì)體制改革相呼應(yīng)和匹配，通過政府體制、機制和過程的創(chuàng)新聯(lián)動，致力于構(gòu)建相互開放、交流與合作的“伙伴型”府際關(guān)系。
　　從長期來看，中國的大都市區(qū)則有必要通過行政區(qū)劃調(diào)整，為省直管縣體制的推廣做必要的準(zhǔn)備。當(dāng)前，省直管縣的全面推廣已經(jīng)成為今后一段時間內(nèi)行政體制改革的基本趨勢。不可否認(rèn)，省直管縣體制更加符合“扁平化”的現(xiàn)代行政組織原則，對于提高施政效率、節(jié)約施政成本、消除市縣矛盾等，都有積極的意義。但是需要引起注意的是，如果不做因地適宜的區(qū)分，急劇且全面推廣省直管縣體制，在釋放縣級政府發(fā)展活力的同時，也會消解地級市原有的區(qū)域統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)功能，從而引發(fā)區(qū)域、特別是大都市區(qū)的無序發(fā)展問題。尤其是那些對周邊縣市輻射能力巨大，且發(fā)展空間需求強烈的大中城市，如果驟然推行省直管縣體制，將會很有可能加劇各地在區(qū)域統(tǒng)籌與規(guī)劃、資源集約利用、環(huán)保等方面的矛盾，進(jìn)而制約大都市區(qū)的健康有序發(fā)展。因此，在推廣省直管縣體制的過程中，在個別大都市區(qū)化程度較高的地區(qū)，可以考慮通過撤縣(市)設(shè)區(qū)的形式，增加中心城市的行政轄域，從而為大都市區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展預(yù)留必要的空間，避免陷入“巴爾干化”的泥潭。
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