生存權(quán)保障與我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重構(gòu)

　　內(nèi)容提要《社會保險(xiǎn)法》所確立的生存權(quán)保障目的及保障基準(zhǔn)是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要基石，決定著養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展方向和具體制度的建構(gòu)。本文在歐洲養(yǎng)老保險(xiǎn)改革浪潮興起的背景下，通過對比我國傳統(tǒng)生存權(quán)保障意涵與福利國家理念下現(xiàn)代生存權(quán)保障意涵的差異，以及我國養(yǎng)老保險(xiǎn)保障基準(zhǔn)的合目的性分析，尋找我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展和改革的應(yīng)然定位和發(fā)展方向，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)樹立和貫徹福利國家理念下的現(xiàn)代生存權(quán)保障意涵，以維持具有人格尊嚴(yán)的一定水平的生活為保障基準(zhǔn)，以期落實(shí)“讓大多數(shù)人分享改革發(fā)展成果、構(gòu)建和諧社會”的社會發(fā)展目標(biāo)。
　　關(guān)鍵詞　養(yǎng)老保險(xiǎn)　生存權(quán)保障　輔助性原則
　　[中圖分類號]F840.61　[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A　[文章編號]0447-662X{2012)02-0140-05
　　一、問題的緣起
　　2010年無疑在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展史上留下了濃墨重彩的一筆：世界矚目的法國《2010－1330號養(yǎng)老金改革法案》于2010年11月9日在憲法委員會通過、總統(tǒng)薩科奇連夜簽署，表面上化解了法國養(yǎng)老保險(xiǎn)瀕于破產(chǎn)的困局，源于法國的歐洲養(yǎng)老保險(xiǎn)改革浪潮似乎塵埃落定，然而參議院表決中177票對153票的“慘勝”過程和隨之而來的幾乎席卷整個(gè)歐洲的民眾抗議浪潮卻顯示著爭議還遠(yuǎn)未結(jié)束；與歐洲形成鮮明對比的是，大洋彼岸的加拿大舉國上下正在熱議的議題卻是養(yǎng)老金翻倍還是溫和增加；在西方各國對于養(yǎng)老保險(xiǎn)改革爭議不斷之際，我國在養(yǎng)老保險(xiǎn)法制領(lǐng)域也邁出了具有里程碑意義的一步——于2010年10月28日第十一屆全國人大常委會第十七次會議通過了《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法》，并于2011年7月1日起施行。
　　作為我國首部社會保險(xiǎn)基本法，該法專設(shè)一章(第二章)十三個(gè)條文對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的目的、收支模式以及權(quán)利保障等重大、核心問題進(jìn)行了規(guī)定。這部法律在我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展歷史上的重要地位、意義和積極作用是毋庸置疑的，對此其他論文已多有論及。在這里筆者所關(guān)注和討論的是：在歐洲各國的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革法案引發(fā)巨大社會動(dòng)蕩的時(shí)代背景下，如何正確解讀我國《社會保障法》所規(guī)定的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目的這個(gè)核心問題的實(shí)質(zhì)意涵，以及在新的歷史時(shí)期下我國養(yǎng)老保險(xiǎn)究竟應(yīng)如何定位、向何處去才符合有利于有效保障公民權(quán)利的現(xiàn)代法治發(fā)展趨勢，符合讓大多數(shù)人分享改革發(fā)展成果、構(gòu)建和諧社會的社會發(fā)展總目標(biāo)。
　　二、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目的之解讀與分析
　　仔細(xì)審視我國《社會保險(xiǎn)法》第二章“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”的十三個(gè)條文后發(fā)現(xiàn)，其并未對建構(gòu)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的目的做出明確具體的規(guī)定。而立法目的是整個(gè)法律制度體系的基石，是不可不查的重大問題。鑒于在立法技術(shù)方面我國所具有的簡潔化和原則化傳統(tǒng)，我們需要借助法律解釋的方法來對這一問題予以探究和澄清。
　　(一)基于文理解釋的視角：在我國《社會保險(xiǎn)法》第二章“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”中與立法目的最緊密相關(guān)的文字即在于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的“基本”一詞，那么何謂“基本”呢?根據(jù)“現(xiàn)代漢語詞典”的解釋，“基本”的首要含義就是根本，那么基本養(yǎng)老保險(xiǎn)就可以理解為以保障符合養(yǎng)老保險(xiǎn)要件的給付受領(lǐng)人的根本生活為目的的社會保險(xiǎn)。而在我國的諸多政府文件和法規(guī)中，當(dāng)基本或根本一詞與人民的生活水平或生活保障相聯(lián)系時(shí)，其意涵一般是指生存權(quán)，例如我國政府于1991年發(fā)布的《中國的人權(quán)狀況》白皮書中所做的如下表述：“使人民享有基本的生活保障，才能真正解決生存權(quán)問題?！币虼?，通過文理解釋我們可以認(rèn)為，在與生活保障相聯(lián)系的語境下，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可以解釋為：以保障符合條件的給付受領(lǐng)人的生存權(quán)為目的的社會保險(xiǎn)。
　　(二)基于邏輯解釋的視角：雖然我國《社會保險(xiǎn)法》在第二章中沒有明定養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法目的，但是如果我們回溯至總則部分就會發(fā)現(xiàn)該法第1條和第2條規(guī)定了整個(gè)社會保險(xiǎn)法的立法目的，作為社會保險(xiǎn)中“最重要一種”的養(yǎng)老保險(xiǎn)毫無疑問也受上述立法目的的約束。也就是說“國家建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)……等社會保險(xiǎn)制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”同樣也是養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法目的。對照我國憲法第45條“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”的規(guī)定，《社會保險(xiǎn)法》第2條所述立法目的與其存在明顯的對應(yīng)關(guān)系，應(yīng)是其在法律層面的體現(xiàn)和具體化。而主流觀點(diǎn)認(rèn)為我國憲法第45條是對生存權(quán)的規(guī)定，也就是說，作為養(yǎng)老保險(xiǎn)立法目的的《社會保險(xiǎn)法》第2條所體現(xiàn)的是對公民生存權(quán)的法律保障。
　　綜上，無論是通過文理解釋還是邏輯解釋的方法，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法目的均在于保障符合要件的公民的生存權(quán)。
　　三、生存權(quán)保障意涵的厘清
　　(一)我國傳統(tǒng)生存權(quán)保障的意涵
　　出于對抗外部壓力等諸多考慮，生存權(quán)在我國被賦予了多重的意義，在我國生存權(quán)主要在兩種意義上使用，一種是在自1991年以來先后九次以國務(wù)院新聞辦公室名義發(fā)表的中國人權(quán)狀況系列白皮書中反復(fù)闡述、論證和強(qiáng)調(diào)的“人民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)”中的生存權(quán)，正如《中國的人權(quán)狀況》在總結(jié)我國人權(quán)特點(diǎn)的廣泛性時(shí)指出的“中國公民所享受的人權(quán)范圍是廣泛的，不僅包括生存權(quán)……”“享受人權(quán)的主體不是……，而是全體中國公民”，這種意義上的生存權(quán)的權(quán)利主體是與“國家和民族”相結(jié)合而使用的作為集體名詞的(全體)人民。該白皮書在進(jìn)一步論證中國人權(quán)不同于西方人權(quán)的國情時(shí)明確宣稱我國“不僅十分注重保障個(gè)人人權(quán)，而且注重維護(hù)集體人權(quán)”，由此可以確定這種意義上的生存權(quán)應(yīng)該是作為第三代人權(quán)的集體人權(quán)。第二種生存權(quán)是我國憲法第44條、第45條所規(guī)定和保障的生存權(quán)，屬于前文所引的我國人權(quán)情況白皮書中所說的與集體人權(quán)相對應(yīng)的個(gè)人人權(quán)，這種意義上的生存權(quán)其權(quán)利主體是存在于現(xiàn)實(shí)中的個(gè)別的具體的人即帶有具體性、個(gè)別性這樣屬性的個(gè)人。對于這兩種意義、類型大異其趣的生存權(quán)進(jìn)行區(qū)分是極具必要性和重要性的。
　　在注意到這兩種生存權(quán)在權(quán)利主體的面向上存在根本性差異的同時(shí)，我們還需要進(jìn)一步看到在我國同時(shí)存在的這兩種生存權(quán)在保障內(nèi)容或保障基準(zhǔn)上具有同質(zhì)性的另一個(gè)面向：歷次人權(quán)狀況白皮書系統(tǒng)而明確的對外表述了，在我國，作為集體人權(quán)的生存權(quán)的保障內(nèi)容和基準(zhǔn)是“人民的生命”，是“吃飽穿暖”這一最低要求；而作為個(gè)人人權(quán)的生存權(quán)即“公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”的保障內(nèi)容和基準(zhǔn)被普遍理解為，是應(yīng)當(dāng)與“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)”的，結(jié)合憲法中關(guān)于“我國將長期處于社會主義初級階段”的論斷，將其界定為維持自己的生命的最起碼的條件就不難理解了。也就是說，在我國無論是作為集體人權(quán)的生存權(quán)還是作為個(gè)人人權(quán)的生存權(quán)，其保障內(nèi)容和基準(zhǔn)是趨同的，都是維持人的生理存活意義上的基礎(chǔ)保障。
　　(二)福利國家理念下的生存權(quán)保障意涵
　　現(xiàn)代憲法視野下的生存權(quán)是福利國家觀念的產(chǎn)物，濫觴于1919年的德國《魏瑪憲法》中第二編“國民的基本權(quán)利與義務(wù)”的第五章“經(jīng)濟(jì)生活”：“……保障所有人作為人的生存權(quán)為目的……”。二戰(zhàn)后世界各國或通過生存權(quán)入憲或通過制定社會法典、社會保障法的方式承認(rèn)生存權(quán)并予以保障，比較典型的代表就是日本憲法第25條“所有國民均享有維持健康且文化性的最低限度生活的權(quán)利”的規(guī)定。福利國家理念下的生存權(quán)保障雖然也與“最低限度的生活水準(zhǔn)”緊密聯(lián)系，但其保障意涵卻與我國傳統(tǒng)生存權(quán)保障意涵有著明顯的差別，已經(jīng)超越了維系人的生理意義上的存活，而在于實(shí)現(xiàn)像人那樣有人的尊嚴(yán)的生存。由此，其保障基準(zhǔn)也就不僅在于滿足人的生理存活的基礎(chǔ)保障，而且在于保障享有具有人的尊嚴(yán)的一定水準(zhǔn)的生活。在此基礎(chǔ)之上，有學(xué)者將生存權(quán)的保障基準(zhǔn)進(jìn)行了進(jìn)一步的層次性劃分，認(rèn)為生存權(quán)的保障可分為緊急生存權(quán)和生活權(quán)兩個(gè)層次，前者以憲法為依據(jù)即得發(fā)生給付請求權(quán)，其保障基準(zhǔn)為最低生活水準(zhǔn)的維持；而生活權(quán)則有待立法加以具體化，其保障基準(zhǔn)為較高水準(zhǔn)之生活。
　　四、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)保障基準(zhǔn)的合目的性分析
　　(一)基礎(chǔ)保障抑或生活水平保障
　　通過上文的分析我們可以看出，我國《社會保險(xiǎn)法》所確立的養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法目的在于生存權(quán)保障，而我國普遍認(rèn)為生存權(quán)保障的基準(zhǔn)在于基礎(chǔ)保障。這種觀點(diǎn)得以在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)盛行，其主要原因是存在兩個(gè)看上去頗具說服力的理由：一是輔助性原則；二是財(cái)政狀況原則。我國《社會保險(xiǎn)法》就深刻烙下了這種觀點(diǎn)的印跡，該法第3條規(guī)定“社會保險(xiǎn)制度堅(jiān)持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針，社會保險(xiǎn)水平應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)”，其中所謂“?；尽奔礊檩o助性原則的體現(xiàn)，而所謂“可持續(xù)、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適”則可認(rèn)為是財(cái)政狀況原則的體現(xiàn)。輔助性原則主張個(gè)人應(yīng)該為自己的生活負(fù)責(zé)并承擔(dān)主要責(zé)任，只有那些個(gè)人無法獨(dú)立承擔(dān)的事務(wù)才由政府提供輔助，必須是“在社會的個(gè)人，憑自己的努力，都無法獲得利益，也因此使公益無法獲得時(shí)，方得為之，故而是一種次要性的補(bǔ)助性質(zhì)的輔助行為”。財(cái)政狀況原則認(rèn)為，生存權(quán)的保障不能無視國家的財(cái)政狀況，必須以國家預(yù)算、財(cái)力為基礎(chǔ)，量力而為。脫離預(yù)算上的財(cái)源基礎(chǔ)將會使生存權(quán)保障無以為繼，最終不能永續(xù)進(jìn)行，從而更不利于生存權(quán)的保障。
　　然而值得注意的是，近年來，上述在我國頗具影響力的觀點(diǎn)在實(shí)踐中導(dǎo)致了諸多困惑和問題，在理論方面也受到越來越多的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，究其原因在于：因應(yīng)不同時(shí)代的社會現(xiàn)實(shí)形成的對于輔助性原則和財(cái)政狀況原則的理解性差異所導(dǎo)致的誤讀和混淆，即將形成于自由法治國家時(shí)代的舊觀點(diǎn)一成不變的應(yīng)用于社會法治國家時(shí)代，而這種見解并不符合已然發(fā)生深刻變化的社會現(xiàn)實(shí)。具體來說，那種將輔助性原則理解為是解決國家與個(gè)人責(zé)任分擔(dān)關(guān)系(個(gè)人承擔(dān)主要責(zé)任而國家僅承擔(dān)輔助責(zé)任)的傳統(tǒng)觀點(diǎn)形成于自由法治國家時(shí)代，植根于“自助自立、自負(fù)其責(zé)”可以獨(dú)立面對和解決諸多風(fēng)險(xiǎn)、維持個(gè)人生存的私領(lǐng)域與公領(lǐng)域邊界清晰而確定的社會現(xiàn)實(shí)和立論基礎(chǔ)；進(jìn)入社會法治國家時(shí)代后，由于工業(yè)化、城市化和風(fēng)險(xiǎn)社會的出現(xiàn)與發(fā)展，前述立論基礎(chǔ)已不復(fù)存在，為維持個(gè)人生存，政府開始成為財(cái)富的主要源泉，在個(gè)人財(cái)產(chǎn)中政府分配的財(cái)產(chǎn)已然超過傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)，這些財(cái)產(chǎn)不只是對其它財(cái)富形式的補(bǔ)充，而是對它的替代，公與私的邊界不再清晰、確定而是前所未有的模糊、交融，傳統(tǒng)觀點(diǎn)已然無法與全新的現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)、契合。根據(jù)“鏡映理論”，在社會法治國家時(shí)代，對在福利國家原則下的輔助性原則的解讀，應(yīng)當(dāng)對變化了的社會現(xiàn)實(shí)和社會需求予以有效回應(yīng)，此時(shí)的輔助性原則應(yīng)被理解為是指手段和方法的輔助性，而絕非指責(zé)任的輔助性，否則就與福利國家產(chǎn)生根本性矛盾。由于在社會法治國家時(shí)代社會任務(wù)與法治國家相結(jié)合，各國憲法紛紛對生存權(quán)予以明確規(guī)定并加以保障，對于財(cái)政狀況原則解讀的重心，也從任何時(shí)間和任何情況下對于國家財(cái)政預(yù)算、財(cái)源基礎(chǔ)問題的單純關(guān)注，轉(zhuǎn)移到同時(shí)關(guān)注國家預(yù)算和生存權(quán)保障相互關(guān)系的衡量，生存權(quán)保障不再像在自由法治國家時(shí)代總是處于“被動(dòng)的服從者的地位”，而是處于“主導(dǎo)者、支配者的地位”，在編列國家預(yù)算時(shí)生存權(quán)保障相對于其他支出應(yīng)享有當(dāng)然的優(yōu)越地位，必須優(yōu)先予以滿足。
　　在破解了輔助性原則和財(cái)政狀況原則傳統(tǒng)觀點(diǎn)誤用的迷思之后，再重新審視我國目前的生存權(quán)保障理論和規(guī)定無疑是具有解構(gòu)性的。而鑒于福利國家理念下生存權(quán)保障意涵較好地回應(yīng)了社會現(xiàn)實(shí)的變化和需求，其生命力日益彰顯、影響逐步擴(kuò)大并且得到了西方許多國家在社會福利立法上的支持，從而漸趨成為這一領(lǐng)域的主流。
　　(二)比例原則的檢驗(yàn)
　　比例原則是憲法和行政法的基本原則，其作用主要在于手段與目的之間的均衡與協(xié)調(diào)，要求為達(dá)到目的而采取的措施應(yīng)當(dāng)合目的、損害最小、禁止過度。因其重要地位與作用，任何法律或行政措施均不得與其相違背，或者說必須要通過比例原則的檢驗(yàn)。在適用比例原則進(jìn)行檢驗(yàn)時(shí)有所謂的審查密度理論，即根據(jù)對個(gè)人基本權(quán)利造成的損害程度大小的不同，對被檢驗(yàn)對象采取嚴(yán)格程度不同的審查標(biāo)準(zhǔn)：對給個(gè)人基本權(quán)利造成嚴(yán)重?fù)p害的，適用最嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)，要求所采取之手段非常適合達(dá)成目的，即與目的的關(guān)聯(lián)程度非常高，同時(shí)手段所造成的損害又必須是所有手段中最小的；對個(gè)人基本權(quán)利造成的損害程度輕微的，則適用最低標(biāo)準(zhǔn)來審查，要求所采取之手段只要不是完全不適合所要實(shí)現(xiàn)之目的，同時(shí)手段所造成的損害只要不是顯然不是最小即可；而介于兩者中間者則適用中間程度的審查標(biāo)準(zhǔn)。
　　通過前文的分析我們可知，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法目的在于生存權(quán)保障，生存權(quán)對于風(fēng)險(xiǎn)社會的個(gè)人其重要性日益顯現(xiàn)，是重要的基本權(quán)利，尤其對于因?yàn)槟昀匣虿垷o法獲得必要收入的人來說，生存權(quán)得不到有效保障無疑是一種非常嚴(yán)重的損害。因此，在審查密度方面應(yīng)適用最嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2009]32號)“從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，低水平起步”、“基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元”的內(nèi)容來看，我國《社會保險(xiǎn)法》第3條“社會保險(xiǎn)制度堅(jiān)持廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)的方針，社會保險(xiǎn)水平應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)”的規(guī)定對于生存基本保障尚難說可以實(shí)現(xiàn)，對于保障個(gè)人的一定的生活水平就更難以達(dá)成了，應(yīng)該說不能認(rèn)為是“非常適合”生存權(quán)保障的目的。因此，該規(guī)定并不符合比例原則，不能通過比例原則的檢驗(yàn)。
　　五、結(jié)語：我國養(yǎng)老保險(xiǎn)向何處去
　　我國《社會保險(xiǎn)法》第2條“國家建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)……等社會保險(xiǎn)制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”所確立的我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法目的在于保障生存權(quán)，使憲法第45條所保障的生存權(quán)在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域得以具體化，具有非常重要的積極意義。但是，這一極為重要、養(yǎng)老保險(xiǎn)法制不可或缺的立法目的在《社會保障法》中并未明示，這種“猶抱琵琶半遮面”的情形不利于生存權(quán)保障立法目的的理解和貫徹，相關(guān)制度的建構(gòu)因此有可能會出現(xiàn)不應(yīng)有的偏差和問題，也不利于生存權(quán)保障相關(guān)法律意識在我國的形成。因此，生存權(quán)保障作為養(yǎng)老保險(xiǎn)法制的立法目的應(yīng)在我國《社會保險(xiǎn)法》中予以明確規(guī)定。
　　尤其需要關(guān)注的是，該法第3條“社會保險(xiǎn)制度堅(jiān)持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針，社會保險(xiǎn)水平應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)”所確定的我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的生存權(quán)保障基準(zhǔn)是維持人的生理存活意義上的基礎(chǔ)保障，這既不符合社會法治國時(shí)代福利國家理念下的生存權(quán)保障意涵，也不符合養(yǎng)老保險(xiǎn)保障維持被保險(xiǎn)人特別事故發(fā)生前生活水準(zhǔn)的目的，不能通過比例原則的檢驗(yàn)，因而這一規(guī)定明顯不妥。在以法國為代表的歐洲養(yǎng)老保險(xiǎn)改革一波三折的當(dāng)下，要警惕因?qū)@一事件的誤讀而對我國養(yǎng)老保險(xiǎn)法制發(fā)展進(jìn)程的誤導(dǎo)和消極影響，應(yīng)當(dāng)看到，法國即使在養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況如此艱難的情況下并沒有降低養(yǎng)老金給付水準(zhǔn)，而是在堅(jiān)持保障一定水準(zhǔn)的生活的基礎(chǔ)上，采取增加老年勞動(dòng)參與的方法來應(yīng)對財(cái)務(wù)困局，這一做法是有著深刻的現(xiàn)代憲法生存權(quán)保障考慮的，對于其中深意尤其值得我們注意和思考。應(yīng)當(dāng)看到，在我國快速進(jìn)入工業(yè)化社會、努力建設(shè)和諧社會的大背景下，福利國家理念符合我國的社會現(xiàn)實(shí)，在我國這樣一個(gè)社會主義國家還具有特殊的意義。因而，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)法制應(yīng)當(dāng)牢固樹立和貫徹福利國家理念下的現(xiàn)代生存權(quán)保障意涵，在保障基準(zhǔn)方面改弦更張以維持具有人格尊嚴(yán)的一定水平的生活為保障基準(zhǔn)。
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