我國(guó)“十二五”期間節(jié)能減排的多元困境及應(yīng)對(duì)策略

　　內(nèi)容提要“十二五”作為我國(guó)推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)與發(fā)展的關(guān)鍵戰(zhàn)略機(jī)遇期，伴隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷加快，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日趨尖銳，有效推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式已迫在眉捷。本文通過(guò)我國(guó)節(jié)能減排的現(xiàn)狀描述，分析“十二五”時(shí)期推行節(jié)能減排的重大意義；從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源資源稟賦、科技發(fā)展水平等方面闡述了我國(guó)“十二五”期間節(jié)能減排面臨的多元困境；并結(jié)合節(jié)能減排的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，提出了優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、完善財(cái)稅體制等節(jié)能減排的對(duì)策建議。
　　關(guān)鍵詞　“十二五”　節(jié)能減排　多元困境　應(yīng)對(duì)策略
　　[中圖分類號(hào)]F206　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A　[文章編號(hào)]0447-662X(2012)02-0049-07
　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)成功實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)也付出了巨大的資源和生態(tài)環(huán)境代價(jià)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源生態(tài)環(huán)境的矛盾日趨尖銳。
　　“十二五”是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵機(jī)遇期，也是在切實(shí)完成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期。自上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，同時(shí)也帶動(dòng)了能源消費(fèi)的快速增長(zhǎng)。1990－2009年，我國(guó)能源消費(fèi)總量由9.87億噸標(biāo)準(zhǔn)煤增加到31億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，是第二大能源生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)。能源大量消耗的同時(shí)也帶來(lái)了嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題。目前，我國(guó)二氧化碳排放總量已超過(guò)美國(guó)，居世界第一位，國(guó)際上要求我國(guó)減排的呼聲越來(lái)越高，能源和環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為影響我國(guó)發(fā)展和安全的重要因素。國(guó)內(nèi)的能源壓力、環(huán)境壓力以及國(guó)際社會(huì)的減排壓力，要求我國(guó)“十二五”期間必須繼續(xù)推動(dòng)節(jié)能減排工作。節(jié)能減排、走低碳發(fā)展道路，是順應(yīng)國(guó)際潮流，樹(shù)立我國(guó)大國(guó)形象的必然選擇；是保護(hù)我國(guó)的生存環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的必然選擇；也對(duì)構(gòu)建我國(guó)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”的和諧社會(huì)具有重大的戰(zhàn)略意義。
　　一、“十二五”節(jié)能減排的多元困境
　　1　經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)與節(jié)能減排相悖
　　能源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要重要物質(zhì)基礎(chǔ)。人類的發(fā)展歷史和趨勢(shì)表明，能源消費(fèi)量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有顯著正相關(guān)關(guān)系。投資、消費(fèi)和出口是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三駕馬車。自改革以來(lái)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更多地依靠投資和出口，消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的刺激作用始終沒(méi)有得到充分發(fā)揮。對(duì)于投資而言，我國(guó)的投資更多地集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是我國(guó)正處于城市化的快速進(jìn)程中，越來(lái)越多的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，城市住房、道路等基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)，將伴隨著鋼鐵、水泥等相關(guān)行業(yè)對(duì)資源的大量消耗與環(huán)保問(wèn)題加劇。對(duì)出口而言，我國(guó)在國(guó)際貿(mào)易分工中的“世界工廠”地位，產(chǎn)業(yè)仍處于低端位置，我國(guó)出口的商品相當(dāng)一部分為高能耗的勞動(dòng)和資源密集型商品，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高排放實(shí)際上相當(dāng)程度上是為發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)了責(zé)任，并為之付出了巨大的生態(tài)環(huán)境代價(jià)。另外，隨著生活水平的提高，越來(lái)越多的電器及汽車進(jìn)入家庭，將導(dǎo)致生活能源消費(fèi)量的增加。因此，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式依然較為粗放，面臨資源供應(yīng)和環(huán)境保護(hù)的巨大壓力。所以，作為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)鍵的戰(zhàn)略機(jī)遇期，“十二五”期間仍要保持年均10％左右的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，這個(gè)期間的節(jié)能減排壓力是可想而知的。
　　2　產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)趨勢(shì)與節(jié)能減排相悖
　　產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)與單位GDP能耗的關(guān)系是：結(jié)構(gòu)重型化單位GDP能耗增高，結(jié)構(gòu)輕型化單位GDP能耗降低。當(dāng)前，我國(guó)正處于工業(yè)化快速進(jìn)程中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)自改革以來(lái)沒(méi)有朝有利于節(jié)能減排的方向變動(dòng)：第一產(chǎn)業(yè)比重呈下降趨勢(shì)，對(duì)GDP的貢獻(xiàn)不到10％，第二、第三產(chǎn)業(yè)比重逐年上升，但始終以第二產(chǎn)業(yè)為主，第三產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用還相對(duì)有限；第二產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)在60％左右，有些年份接近70％。我國(guó)自2001年起表現(xiàn)出了重化工業(yè)加速發(fā)展的特征，機(jī)械設(shè)備、鋼鐵、汽車、造船等重化工業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?，而重化工業(yè)具有資源消耗高、污染排放強(qiáng)度大的基本特征。我國(guó)工業(yè)能源消費(fèi)占能源消費(fèi)總量的70％以上，而重化工業(yè)的能源消費(fèi)又占工業(yè)能源消費(fèi)的70％。工業(yè)化過(guò)程通常表現(xiàn)為高能耗、高排放、高污染的“高碳經(jīng)濟(jì)”特征，這對(duì)我國(guó)“十二五”期間推進(jìn)節(jié)能減排無(wú)疑是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。
　　3　我國(guó)的能源資源稟賦結(jié)構(gòu)特性與節(jié)能減排目標(biāo)相悖
　　我國(guó)能源資源稟賦總量較為豐富，但人均占有量只有世界平均水平的一半，能源供需總量失衡，能源分布不均衡、開(kāi)發(fā)難度較大。在我國(guó)能源探明儲(chǔ)量中，煤炭占90％以上，以煤為主的能源供給和消費(fèi)結(jié)構(gòu)給我國(guó)節(jié)能減排帶來(lái)了很大困難。一方面在煤炭開(kāi)采過(guò)程中，引起廢水污染加劇、固體廢棄物排放快速增長(zhǎng)、礦難事故頻發(fā)，給我國(guó)的生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了巨大危害；另一方面，煤炭作為資源加工和消耗時(shí)，會(huì)排放出大量的二氧化碳，造成我國(guó)溫室氣體排放總量難以控制。據(jù)測(cè)算，每燃燒1噸煤炭會(huì)產(chǎn)生4噸的二氧化碳?xì)怏w，比石油和天然氣每噸多35％和75％。同時(shí)，因?yàn)檫^(guò)度開(kāi)采，我國(guó)能源可供開(kāi)采量已經(jīng)很少。據(jù)專家估計(jì)，現(xiàn)有煤炭可供開(kāi)采不足40年，石油可供開(kāi)采不足14年，天然氣可供開(kāi)采不足60年，逐漸縮小的可供開(kāi)采量和日益擴(kuò)大的能源需求量，兩者形成了一個(gè)巨大的缺口。如果我國(guó)不改變高耗能的粗放式發(fā)展模式，我國(guó)的能源危機(jī)時(shí)代將會(huì)很快到來(lái)。而以煤炭為主的能源資源稟賦和能源供需結(jié)構(gòu)，在短期內(nèi)難以發(fā)生根本性改變，二者的矛盾凸顯，將進(jìn)一步加劇我國(guó)“十二五”期間的節(jié)能減排壓力。
　　4　我國(guó)能源資源賦區(qū)域分布特性與開(kāi)發(fā)利用機(jī)制的矛盾沖突
　　我國(guó)能源資源分布廣泛但區(qū)域不平衡。煤炭資源主要分布在華北、西北地區(qū)，石油、天然氣主要賦存在東、中、西部地區(qū)和海域，水力資源主要分布在西南地區(qū)。而能源消費(fèi)主要集中在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)。由于南水北調(diào)、西氣東輸、西電東送因路途遙遠(yuǎn)而成本較高，造成我國(guó)東部沿海地區(qū)出現(xiàn)能源短缺，能源供需矛盾日趨尖銳。但同時(shí)，由于我國(guó)能源資源稟賦的區(qū)域性與中央政府歸屬性矛盾，沒(méi)有形成中央與地方共同協(xié)商構(gòu)建的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用機(jī)制，導(dǎo)致我國(guó)能源開(kāi)發(fā)過(guò)度，央企與地方爭(zhēng)利卻給地方留下生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，地區(qū)在地方利益的驅(qū)動(dòng)下，也隨意劃分分割資源，如一些整裝煤田在沒(méi)有完成詳細(xì)的地質(zhì)勘查、總體開(kāi)發(fā)規(guī)劃及合理分割之前，就被盲目開(kāi)發(fā)，同一礦區(qū)往往有多個(gè)企業(yè)進(jìn)行無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和掠奪性開(kāi)采，資源遭到嚴(yán)重破壞。另外，我國(guó)能源利用效率低下。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)總體能源利用效率為33％左右，比發(fā)達(dá)國(guó)家低約10個(gè)百分點(diǎn)。電力、鋼鐵、有色、石化、建材、化工、輕工、紡織8個(gè)行業(yè)主要產(chǎn)品單位能耗平均比國(guó)際先進(jìn)水平高40％。按我國(guó)《煤炭工業(yè)技術(shù)規(guī)范》要求，礦井采區(qū)回采率最低不應(yīng)小于75％，但很多煤炭企業(yè)回采率只有30％左右，造成資源的極大浪費(fèi)，這與我國(guó)能源供應(yīng)緊張、供需失衡的局面是極不適應(yīng)的，所有這些問(wèn)題，也需要在“十二五”期間妥善解決。
　　5　中央政府節(jié)能減排與地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)沖突
　　我國(guó)推進(jìn)節(jié)能減排工作的方式是由中央政府主導(dǎo)，自上而下地將節(jié)能減排的各項(xiàng)工作目標(biāo)和任務(wù)逐級(jí)分解到各級(jí)地方政府。雖然中央對(duì)節(jié)能減排工作高度重視，但地方政府在節(jié)能減排上普遍存在的動(dòng)力不足問(wèn)題。這些問(wèn)題主要表現(xiàn)在：當(dāng)前在以GDP導(dǎo)向的政績(jī)考核體系下，有些地方仍然存在單純追逐GDP增長(zhǎng)并相互攀比的現(xiàn)象，把GDP增長(zhǎng)作為硬任務(wù)和主要考核指標(biāo)，而把節(jié)能減排作為軟指標(biāo)。追求跨越式政績(jī)的面子工程、形象工程，大拆大建，商用住宅壽命短，民用住宅拆除率高，低水平的重復(fù)建設(shè)、重復(fù)生產(chǎn)愈演愈烈。只顧眼前利益而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，缺乏對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的中長(zhǎng)期規(guī)劃，該淘汰的落后產(chǎn)能不淘汰，甚至換個(gè)包裝重新增加一批高耗能、高污染項(xiàng)目，對(duì)中央節(jié)能減排政策陽(yáng)奉陰違或消極抵制，與中央政府節(jié)能減排目標(biāo)相沖突。由于轉(zhuǎn)移支付制度不健全，一些地方政府特別是基層政府沒(méi)有動(dòng)力也沒(méi)有能力推動(dòng)節(jié)能減排，國(guó)家又沒(méi)有建立相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和中央節(jié)能減排的目標(biāo)很難相容，所有這些也進(jìn)一步影響“十二五”期間的節(jié)能減排效果。
　　6　我國(guó)節(jié)能減排的財(cái)稅體制不完善
　　公共財(cái)政和稅收政策是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與調(diào)控的重要手段，是促進(jìn)節(jié)能減排的主要政策工具。目前鼓勵(lì)研發(fā)、生產(chǎn)和使用節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品以及抑制高耗能、高排放產(chǎn)品的財(cái)政稅收政策還不完善，獎(jiǎng)懲力度小，效果不明顯，地方政府、企業(yè)缺乏節(jié)能減排的內(nèi)在動(dòng)力。主要表現(xiàn)在：用于節(jié)能減排的專項(xiàng)資金有限、資金的針對(duì)性較差、企業(yè)的融資受到限制，一些好的節(jié)能技術(shù)與產(chǎn)品難以得到推廣和普及。中央節(jié)能減排的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不夠，落后地方財(cái)力不足，依靠高耗能項(xiàng)目的稅收，產(chǎn)生了重復(fù)建設(shè)和環(huán)境污染問(wèn)題。政府節(jié)能產(chǎn)品采購(gòu)導(dǎo)向弱，對(duì)社會(huì)沒(méi)有起到引導(dǎo)功能。促進(jìn)節(jié)能減排的稅收手段單一，缺乏對(duì)企業(yè)和消費(fèi)者的節(jié)能優(yōu)惠措施，激勵(lì)作用不明顯，稅制不健全，對(duì)一些環(huán)境污染的處罰力度弱，企業(yè)環(huán)境違法成本低下，導(dǎo)致企業(yè)違法開(kāi)工、環(huán)境污染事故頻發(fā)，很大程度上影響我國(guó)“十二五”期間節(jié)能減排的開(kāi)展和落實(shí)。
　　7　我國(guó)節(jié)能減排的市場(chǎng)機(jī)制不足
　　我國(guó)節(jié)能減排主要依靠行政手段推動(dòng)，市場(chǎng)機(jī)制不足。主要表現(xiàn)在兩方面：一是節(jié)能減排主要表現(xiàn)為政府單方面的行為和責(zé)任，缺乏相關(guān)企業(yè)的主動(dòng)參與。我國(guó)政府是節(jié)能減排政策的主要制定者和執(zhí)行者，面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下靈活的企業(yè)行為與機(jī)制，變得力不從心，效率低下，容易造成企業(yè)節(jié)能減排的內(nèi)在動(dòng)力不足，并付出了巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本。二是資源價(jià)格形成機(jī)制不健全。一些資源性產(chǎn)品價(jià)格被人為地控制在低于市場(chǎng)價(jià)格的水平，不能反映資源的稀缺程度，導(dǎo)致能源的過(guò)度消費(fèi)和低效使用。同時(shí)，我國(guó)能源金融市場(chǎng)發(fā)展緩慢，盡管我國(guó)已形成了上海環(huán)境能源交易所、北京環(huán)境交易所和天津排放權(quán)交易所為主體的能源交易中心，但尚未開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化的合約交易和金融服務(wù)，沒(méi)有形成真正意義上的能源金融交易市場(chǎng)，導(dǎo)致我國(guó)在能源領(lǐng)域不具備定價(jià)話語(yǔ)權(quán)，只能被動(dòng)地接受國(guó)際價(jià)格。我國(guó)能源衍生品交易品種太少，主要體現(xiàn)為綠色信貸對(duì)低碳產(chǎn)業(yè)的支持和對(duì)高碳產(chǎn)業(yè)的限制，但綠色信貸在銀行信貸總規(guī)模中的比重仍然比較小，我國(guó)節(jié)能減排時(shí)常遭遇融資難的困境，這也影響“十二五”期間的節(jié)能減排效果。
　　8　落后的科技水平制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)由“高碳”向“低碳”轉(zhuǎn)變
　　科技創(chuàng)新是提高我國(guó)能源利用效率、推進(jìn)節(jié)能減排問(wèn)題的關(guān)鍵，科技水平落后是實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)由“高碳”向“低碳”轉(zhuǎn)變的最大制約。面對(duì)艱巨的節(jié)能減排任務(wù)，必須大力依靠科技進(jìn)步。目前我國(guó)的科技創(chuàng)新薄弱，技術(shù)水平落后，技術(shù)開(kāi)發(fā)能力差，技術(shù)進(jìn)步對(duì)節(jié)能的貢獻(xiàn)只有大約10％。雖然一些高耗能行業(yè)的先進(jìn)技術(shù)已經(jīng)在我國(guó)出現(xiàn)。例如，我國(guó)寶鋼的能耗、水耗屬于國(guó)際領(lǐng)先水平。但我國(guó)整體技術(shù)水平與發(fā)達(dá)國(guó)家還是有很大差距。盡管《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》規(guī)定，發(fā)達(dá)國(guó)家有義務(wù)向發(fā)展中國(guó)家提供技術(shù)轉(zhuǎn)讓，但發(fā)達(dá)國(guó)家卻一直沒(méi)有認(rèn)真履行。在通常情況下，我國(guó)只能通過(guò)國(guó)際技術(shù)市場(chǎng)購(gòu)買引進(jìn)，對(duì)于我國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)。另外，在現(xiàn)有技術(shù)水平下，基礎(chǔ)設(shè)施、機(jī)器設(shè)備、個(gè)人大件耐用消費(fèi)品等，一旦投入，其使用年限均在15年乃至50年以上，其間不大可能輕易廢棄，就可能被這些高碳產(chǎn)業(yè)設(shè)施所“鎖定”，產(chǎn)生“鎖定效應(yīng)”，這是我國(guó)“十二五”期間實(shí)施節(jié)能減排的又一困境。
　　二、節(jié)能減排的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)
　　伴隨著人類社會(huì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工業(yè)化，人類社會(huì)面對(duì)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也隨之而來(lái)，而直到20世紀(jì)70年代爆發(fā)的石油危機(jī)等才使得人類社會(huì)開(kāi)始關(guān)注能源與生態(tài)環(huán)境問(wèn)題；特別是面對(duì)溫室氣體排放引起的氣候變化，人類社會(huì)更加確信需要世界各國(guó)協(xié)調(diào)行動(dòng)，控制能源消耗、減少二氧化碳排放。在這方面尤其是一些發(fā)達(dá)國(guó)家(甚至某些發(fā)展中國(guó)家)推行的相關(guān)政策及其舉措，無(wú)疑對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)“十二五”期間的節(jié)能減排有深刻的借鑒意義。
　　1　以優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)提高能源利用效率
　　這方面舉措主要包括降低煤炭和石油的消費(fèi)比例、擴(kuò)大可再生能源比例與提高能源利用效率三個(gè)方面。如丹麥政府發(fā)展綠色能源模式，著眼于提高能源利用效率，用可再生能源和天然氣替代煤和石油消費(fèi)，鼓勵(lì)最終消費(fèi)者節(jié)約能源；建立一個(gè)兼顧能源供給、環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和二氧化碳排放趨向減少的能源體系。德國(guó)政府規(guī)定新能源占全國(guó)能源消耗的比例最終要超過(guò)50％，制定各行業(yè)能源有效利用戰(zhàn)略、擴(kuò)大可再生能源使用范圍、可持續(xù)利用生物質(zhì)能等措施，鼓勵(lì)私人投資新能源產(chǎn)業(yè)，對(duì)新能源項(xiàng)目進(jìn)行政府資金補(bǔ)貼、提供優(yōu)惠貸款等，使德國(guó)風(fēng)能發(fā)電和太陽(yáng)能利用水平均處于世界領(lǐng)先水平。印度努力降低能源使用的碳強(qiáng)度，促進(jìn)可再生能源發(fā)電、提高電廠發(fā)電效率等。法國(guó)大力發(fā)展核電項(xiàng)目，現(xiàn)階段法國(guó)電力供應(yīng)85％來(lái)自核電，是世界上核能利用最高的國(guó)家。
　　2　利用經(jīng)濟(jì)手段開(kāi)展節(jié)能減排
　　經(jīng)濟(jì)手段是政府宏觀調(diào)控的政策措施，指政府通過(guò)財(cái)稅、價(jià)格、金融等經(jīng)濟(jì)手段，來(lái)調(diào)節(jié)、組織和管理節(jié)能減排活動(dòng)。如英國(guó)采取了一系列強(qiáng)制性手段進(jìn)行節(jié)能減排，包括停止高能耗高污染企業(yè)的生產(chǎn)，確定“污染者支付原則”，規(guī)定防治和治理污染的費(fèi)用由造成污染的企業(yè)承擔(dān)；英國(guó)還綜合運(yùn)用財(cái)稅政策的調(diào)節(jié)作用，鼓勵(lì)企業(yè)節(jié)能減排，規(guī)定房產(chǎn)交易須提供房屋的節(jié)能等級(jí)證書，并實(shí)施退稅計(jì)劃鼓勵(lì)家居節(jié)能。美國(guó)對(duì)違反法規(guī)的企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)厲經(jīng)濟(jì)處罰，違法企業(yè)將常年承擔(dān)清理污染的責(zé)任甚至倒閉垮臺(tái)；同時(shí)通過(guò)財(cái)稅優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)家及家庭、個(gè)人更多的使用節(jié)能、潔能產(chǎn)品，以達(dá)到減排目標(biāo)。法國(guó)政府在財(cái)政補(bǔ)貼、生態(tài)稅收、貸款政策等方面鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)展節(jié)能減排工作，利用政策增加企業(yè)及個(gè)人用能成本、獎(jiǎng)勵(lì)節(jié)能型的生產(chǎn)和消費(fèi)行為，以獎(jiǎng)罰并舉的措施實(shí)現(xiàn)其節(jié)能減排的目的。
　　3　充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在節(jié)能減排中的作用
　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟的國(guó)家，在解決資源環(huán)境問(wèn)題上往往采用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段和政策，典型的如合同能源管理、可再生能源配額政策、碳排放交易市場(chǎng)等。合同能源管理是一種基于市場(chǎng)上的、全新的節(jié)能新機(jī)制，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中逐步發(fā)展起來(lái)；專業(yè)節(jié)能服務(wù)公司通過(guò)與客戶簽訂能源服務(wù)合同，采用先進(jìn)的節(jié)能技術(shù)及全新的服務(wù)機(jī)制來(lái)為客戶實(shí)施節(jié)能項(xiàng)目。美國(guó)能源管理產(chǎn)業(yè)的年增長(zhǎng)率大約在10％～15％之間?？稍偕茉磁漕~政策是對(duì)可再生能源發(fā)電的市場(chǎng)份額做出的強(qiáng)制性規(guī)定，可再生能源電量可以通過(guò)綠色證書在各個(gè)地區(qū)間進(jìn)行交易。如意大利、瑞典等國(guó)規(guī)定發(fā)電商保證一定比例的電力必須來(lái)源于可再生能源發(fā)電，而發(fā)電價(jià)格則由競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)決定。碳排放交易市場(chǎng)以二氧化碳來(lái)計(jì)算其最終的排放量，由以配額為基礎(chǔ)的交易和以項(xiàng)目為基礎(chǔ)的減排量交易兩個(gè)交易系統(tǒng)組成。利用碳市場(chǎng)，實(shí)行節(jié)能減排資金的有效配置，并有效控制二氧化碳排放量。
　　4　通過(guò)加快技術(shù)創(chuàng)新降低能耗強(qiáng)度
　　節(jié)能減排重在技術(shù)創(chuàng)新。1980至2005年期間，美國(guó)每美元GDP能耗投入降低40％，卻幾乎沒(méi)有阻礙其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，關(guān)鍵在于技術(shù)創(chuàng)新。重視技術(shù)創(chuàng)新，如節(jié)能降耗技術(shù)、開(kāi)發(fā)新能源技術(shù)、碳排放與碳存儲(chǔ)技術(shù)等，以此降低能耗強(qiáng)度，提高能源利用效率。利用先進(jìn)技術(shù)，大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，淘汰落后產(chǎn)能，同時(shí)完善節(jié)能技術(shù)成果轉(zhuǎn)化體系。日本積極推進(jìn)企業(yè)設(shè)備更新于技術(shù)改造，大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，大力加強(qiáng)具有戰(zhàn)略性的技術(shù)開(kāi)發(fā)和普及。美國(guó)于2000年開(kāi)展二氧化碳封存研究和開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。目前，二氧化碳捕獲與封存(CCS)技術(shù)已經(jīng)成為美國(guó)氣候變化項(xiàng)目戰(zhàn)略計(jì)劃框架下的優(yōu)先領(lǐng)域。丹麥擁有一批綠色能源技術(shù)，建立了適合本國(guó)國(guó)情的綠色能源產(chǎn)業(yè)，并構(gòu)建有利于技術(shù)發(fā)展的社會(huì)支撐體系。政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)等關(guān)聯(lián)和互動(dòng)的格局已經(jīng)形成。大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)保持對(duì)能源技術(shù)研究開(kāi)發(fā)的投入，企業(yè)則對(duì)技術(shù)開(kāi)發(fā)提供財(cái)務(wù)支持，而政府的稅收激勵(lì)和價(jià)格補(bǔ)貼措施，則確保新技術(shù)被消費(fèi)者接受。
　　5　實(shí)現(xiàn)全民參與節(jié)能減排
　　遵循“中央、地方政府、企業(yè)和個(gè)人共同參與”的基本方針，對(duì)全體公民進(jìn)行能源憂患意識(shí)教育，重視家庭的節(jié)能減排工作，使人們逐步轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，提高全民節(jié)約意識(shí)，促進(jìn)全民節(jié)能減排。很多國(guó)家采用節(jié)能自愿協(xié)議以增強(qiáng)企業(yè)節(jié)能減排的內(nèi)在動(dòng)力。自愿協(xié)議是指政府與企業(yè)間達(dá)成的一種節(jié)能減排協(xié)議。在協(xié)議中，企業(yè)主動(dòng)承諾達(dá)到一定的節(jié)能目標(biāo)，政府則提供相應(yīng)的支持和激勵(lì)措施。自愿協(xié)議是一種非強(qiáng)制性節(jié)能措施，可以有效彌補(bǔ)強(qiáng)制性節(jié)能措施的不足。在1992年，荷蘭政府與工業(yè)部門簽訂了自愿協(xié)議，到2000年，最終的能效提高到了22.3％。如日本政府推行“全民節(jié)能運(yùn)動(dòng)”，鼓勵(lì)國(guó)民參與資源回收及垃圾減量等活動(dòng)。為控制家庭溫室氣體排放量，東京開(kāi)展了以“一人一日一公斤”為目標(biāo)的家庭減排任務(wù)。美國(guó)市民在紐約嘗試共用自行車系統(tǒng)，以削減城市溫室氣體和緩解交通堵塞。
　　三、我國(guó)“十二五”切實(shí)推進(jìn)節(jié)能減排的應(yīng)對(duì)策略
　　面對(duì)未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的低碳化發(fā)展趨勢(shì)以及國(guó)際國(guó)內(nèi)的節(jié)能減排壓力，我國(guó)“十二五”期間的節(jié)能減排工作只有迎難而上，借鑒國(guó)外節(jié)能減排的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)節(jié)能減排的困境及實(shí)際情況，采取有效的、最小成本的節(jié)能減排措施，著重在戰(zhàn)略和政策方面有所突破和創(chuàng)新，建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推動(dòng)、技術(shù)保證、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、手段多樣、多方參與的節(jié)能減排長(zhǎng)效機(jī)制。
　　1　積極推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變
　　低碳經(jīng)濟(jì)通過(guò)更少的自然資源消耗和更少的環(huán)境污染，獲得更多的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，是解決現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與節(jié)能減排矛盾的根本途徑。低碳經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與溫室氣體排放之間關(guān)系的不斷脫鉤。脫鉤分為絕對(duì)脫鉤和相對(duì)脫鉤，如果經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，而溫室氣體排放量反而減少，稱為絕對(duì)脫鉤，是絕對(duì)的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展；如果經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，溫室氣體的排放量也增長(zhǎng)，但是經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)率高于溫室氣體排放的增長(zhǎng)率，就稱為相對(duì)脫鉤，即相對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。絕對(duì)脫鉤狀態(tài)只有少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家達(dá)到了。我們國(guó)家發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，短期目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)相對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中長(zhǎng)期目標(biāo)達(dá)到絕對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式的重要措施，對(duì)節(jié)能減排有重大意義。應(yīng)把發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)列入我國(guó)中長(zhǎng)期規(guī)劃，全社會(huì)行動(dòng)起來(lái)，以低碳理念為指導(dǎo)，提升自主創(chuàng)新能力，發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)；重視低碳技術(shù)研發(fā)，提供技術(shù)支持；開(kāi)展低碳金融，為低碳經(jīng)濟(jì)提供資金保障；進(jìn)行低碳生產(chǎn)，供給低碳產(chǎn)品；樹(shù)立低碳消費(fèi)理念，培養(yǎng)低碳生活方式。
　　2　優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)
　　為了避免重化工業(yè)帶來(lái)的能耗高、污染高、排放高的問(wèn)題，突破我國(guó)以煤炭為主的資源稟賦的束縛，應(yīng)優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。從短期看，應(yīng)減少煤炭在一次能源中的比例，擴(kuò)大石油和天然氣的供應(yīng)，優(yōu)化一次能源結(jié)構(gòu)，提高能源利用效率；在中長(zhǎng)期，大力發(fā)展水能、風(fēng)能、太陽(yáng)能、核能等可再生能源和新能源，促進(jìn)能源供應(yīng)多元化，逐步降低對(duì)化石能源的依賴。按照技術(shù)密集度高、產(chǎn)品附加值高和能耗少、污染少的原則，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，控制第二產(chǎn)業(yè)的比重，加快淘汰高耗能產(chǎn)業(yè)，提高鋼鐵、有色、化工、建材、電力等“高碳”產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，避免重化工業(yè)的盲目擴(kuò)張，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，擴(kuò)大第三產(chǎn)業(yè)比重。并調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，改變投資、出口為主導(dǎo)而消費(fèi)不足的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)，將投資方向由大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向節(jié)能工程和惠民工程。限制高耗能產(chǎn)品的出口，提高我國(guó)出口產(chǎn)品的附加值，逐步實(shí)現(xiàn)以國(guó)內(nèi)消費(fèi)為主導(dǎo)，投資、出口共同拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)構(gòu)。
　　3　根據(jù)能源資源稟賦結(jié)構(gòu)與區(qū)域特性建立能源資源合理開(kāi)發(fā)利用機(jī)制
　　我國(guó)能源資源區(qū)域分布不均及其供應(yīng)緊張和利用效率低下同時(shí)存在。應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變能源開(kāi)發(fā)方式，在對(duì)我國(guó)能源總體、結(jié)構(gòu)與區(qū)域需求做出合理預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)能源資源的稟賦區(qū)域與結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，結(jié)合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和能源開(kāi)發(fā)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)自然環(huán)境，建立中央與地方利益協(xié)調(diào)一致的能源資源開(kāi)發(fā)利用機(jī)制，對(duì)能源開(kāi)發(fā)與供應(yīng)的規(guī)模、開(kāi)發(fā)方式做出合理規(guī)劃與調(diào)控，堅(jiān)決打擊濫伐、濫采、濫挖等破壞資源環(huán)境的行為，逐步提高煤炭、石油等資源回采率。不僅如此，還要在能源供應(yīng)緊張的東部沿海地區(qū)加快建設(shè)分布式能源站，利用電纜和管網(wǎng)系統(tǒng)向一定范圍的區(qū)域內(nèi)同時(shí)提供電力、蒸汽、熱水和空調(diào)用冷水等，以緩解我國(guó)能源供應(yīng)在品種、時(shí)段、地區(qū)上的供需矛盾。分布式能源由于貼近用戶進(jìn)行能量轉(zhuǎn)換，不需要遠(yuǎn)距離輸送，避免了遠(yuǎn)距離送電帶來(lái)的輸變電損失以及供熱損失，同時(shí)節(jié)省了大量的輸配線路的投資成本和相關(guān)的前期、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，大大提高了能源利用效率。因此，應(yīng)充分利用科學(xué)技術(shù)，建立可持續(xù)的能源資源開(kāi)發(fā)利用機(jī)制，保障我國(guó)能源資源的有效供給和高效利用。
　　4　充分發(fā)揮地方政府在節(jié)能減排中的作用
　　我國(guó)節(jié)能減排執(zhí)行的最大障礙在于GDP至上下的地方政府節(jié)能減排的內(nèi)在動(dòng)力不足及其作為不充分?！笆濉睍r(shí)期應(yīng)通過(guò)優(yōu)化官員考核體系，采取激勵(lì)手段解決中央節(jié)能減排目標(biāo)與地方短期利益的矛盾，充分發(fā)揮地方政府在節(jié)能減排中的作用。明確地方各級(jí)政府作為節(jié)能減排的責(zé)任主體，將各項(xiàng)約束性指標(biāo)層層分解落實(shí)，與各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)相統(tǒng)一。規(guī)范地方政府競(jìng)爭(zhēng)和官員考核體系，將節(jié)能減排作為硬指標(biāo)和硬任務(wù)，與官員的政績(jī)掛鉤，并適當(dāng)提高權(quán)重，或施行“一票否決制”，將資源消耗和環(huán)境效益納入GDP的評(píng)價(jià)體系，避免單純追求GDP的增長(zhǎng)，對(duì)各級(jí)政府的考核結(jié)果向社會(huì)公告。健全節(jié)能減排工作責(zé)任制和問(wèn)責(zé)制，對(duì)陽(yáng)奉陰違、拖延懈怠、未完成節(jié)能目標(biāo)任務(wù)的地區(qū)，追究主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。另外，加大中央對(duì)地方政府節(jié)能減排的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，在各級(jí)政府設(shè)立節(jié)能減排專項(xiàng)基金，改變地方政府所得稅和營(yíng)業(yè)稅為主的財(cái)稅結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)向以不動(dòng)產(chǎn)稅為主。對(duì)以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取GDP的做法堅(jiān)決予以取締，加大處罰力度，并增加民意來(lái)考核基層政府的績(jī)效，使得地方政府與中央節(jié)能減排的利益相一致，增強(qiáng)地方政府節(jié)能減排的內(nèi)在動(dòng)力。
　　5　完善節(jié)能減排的財(cái)稅體制
　　能源過(guò)度消耗引起的環(huán)境污染具有典型的外部性特征，是市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)。因此，節(jié)能減排應(yīng)立足于市場(chǎng)但不能單純依靠市場(chǎng)這只“無(wú)形之手”，必須充分發(fā)揮政府這只“有形之手”的作用。財(cái)稅政策要從激勵(lì)和懲罰兩個(gè)方面同時(shí)進(jìn)行，以有效促進(jìn)節(jié)能減排。激勵(lì)性政策包括各級(jí)政府設(shè)置節(jié)能減排專項(xiàng)資金，用以支持節(jié)能減排重點(diǎn)工程、節(jié)能技術(shù)的開(kāi)發(fā)和應(yīng)用、節(jié)能減排監(jiān)管支出以及節(jié)能減排宣傳與培訓(xùn)支出等。加大中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)于節(jié)能減排項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼和財(cái)政貼息。實(shí)行稅率與節(jié)能減排的生產(chǎn)消費(fèi)行為掛鉤，在所得稅、消費(fèi)稅、資源稅等方面，對(duì)節(jié)約資源能源和減少環(huán)境污染的生產(chǎn)消費(fèi)行為給予稅收優(yōu)惠。懲罰性的措施包括加大環(huán)境污染收費(fèi)及處罰力度，增加企業(yè)的違法成本，推行生態(tài)環(huán)境的有償使用。對(duì)高耗能、高污染的生產(chǎn)消費(fèi)行為增設(shè)稅種、提高稅率等。激勵(lì)和懲罰措施相結(jié)合，增強(qiáng)政府、企業(yè)和公眾節(jié)能減排的內(nèi)在動(dòng)力和外在壓力，推動(dòng)切實(shí)進(jìn)行節(jié)能減排。
　　6　完善節(jié)能減排的市場(chǎng)機(jī)制
　　價(jià)格是市場(chǎng)機(jī)制的核心，優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)是形成合理的價(jià)格機(jī)制。碳交易市場(chǎng)是一種減少碳排放的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)設(shè)置企業(yè)的排放限額，使得碳排放權(quán)具有價(jià)值，并且在交易當(dāng)中準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)價(jià)格，使投資資源配置發(fā)生變化，能有效地降低碳排放成本并解決碳減排的投融資問(wèn)題。因?yàn)槲覈?guó)統(tǒng)一的碳交易市場(chǎng)在短期內(nèi)難以建立，可以先以省級(jí)為單位，建立具有我國(guó)特色的區(qū)域碳排放交易市場(chǎng)，推行“碳源一碳匯”制度，規(guī)定生態(tài)收益區(qū)對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)實(shí)施補(bǔ)償，補(bǔ)償原則是碳源大于碳匯的省份按照一定的價(jià)格向碳源小于碳匯的省份購(gòu)買碳排放額。中央及地方政府可以采用公開(kāi)競(jìng)價(jià)拍賣、定價(jià)出售或無(wú)償分配等方式統(tǒng)一分配碳排放額。我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地區(qū)承擔(dān)強(qiáng)制性但是有區(qū)別的減排責(zé)任。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)但污染嚴(yán)重的地區(qū)，明確設(shè)定碳排放額。對(duì)于資源豐富、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)，可以暫時(shí)不承擔(dān)減排責(zé)任。通過(guò)碳交易市場(chǎng)，我國(guó)各地區(qū)能充分發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)，在交易中達(dá)到共贏并能有效防止高耗能產(chǎn)業(yè)的無(wú)效率轉(zhuǎn)移，更好地推進(jìn)節(jié)能減排工作。
　　7　大力推進(jìn)節(jié)能技術(shù)的開(kāi)發(fā)和利用
　　技術(shù)創(chuàng)新是節(jié)能減排的關(guān)鍵。目前，我國(guó)約有70％的減排核心技術(shù)需要進(jìn)口，減排成本巨大。應(yīng)加大節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)的投入力度，從資金、技術(shù)與市場(chǎng)等多方面給予支持，大力開(kāi)發(fā)能效高、污染物排放少、減排成本低廉的新技術(shù)。重點(diǎn)開(kāi)發(fā)冶金、化工、建筑等高耗能領(lǐng)域的節(jié)能和提高能效技術(shù)，推進(jìn)太陽(yáng)能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等可再生能源和新能源技術(shù)的開(kāi)發(fā)利用，加大碳捕捉與儲(chǔ)存(CCS)技術(shù)的研究。加強(qiáng)與科研院校合作，在高校中設(shè)置節(jié)能減排專業(yè)，培養(yǎng)創(chuàng)新型人才，構(gòu)建技術(shù)研發(fā)服務(wù)平臺(tái)，建設(shè)節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)基地，加強(qiáng)節(jié)能減排技術(shù)的應(yīng)用轉(zhuǎn)化。關(guān)注發(fā)達(dá)國(guó)家所引領(lǐng)的先進(jìn)節(jié)能技術(shù)的發(fā)展方向，避免閉門造車式的開(kāi)發(fā)，積極開(kāi)展國(guó)際技術(shù)交流與合作，消除技術(shù)合作中存在的體制、資金與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面的障礙，建立國(guó)際技術(shù)合作基金，促進(jìn)國(guó)際技術(shù)轉(zhuǎn)讓。
　　8　號(hào)召全民參與節(jié)能減排
　　加大節(jié)能減排的宣傳力度，調(diào)動(dòng)民眾參與積極性。利用報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)、書刊等各種宣傳工具和手段，定期組織開(kāi)展節(jié)能減排的社會(huì)公益活動(dòng)，讓公眾了解應(yīng)對(duì)氣候變化、開(kāi)展節(jié)能減排的重要性和緊迫性。政府率先垂范，使用節(jié)能減排型設(shè)備和辦公用品，減少財(cái)政在政府能源消費(fèi)方面的開(kāi)支，推動(dòng)全社會(huì)節(jié)能減排工作的深入開(kāi)展，并設(shè)置能源節(jié)約的管理部分，負(fù)責(zé)節(jié)能工作；嘗試在企業(yè)中開(kāi)展自愿節(jié)能協(xié)議，調(diào)動(dòng)企業(yè)節(jié)能減排的積極性，為社會(huì)提供節(jié)能環(huán)保的消費(fèi)品；在學(xué)校設(shè)立節(jié)能減排專題課堂，培養(yǎng)和提高青少年節(jié)約環(huán)保意識(shí)；每個(gè)公民都行動(dòng)起來(lái)，從我做起、從點(diǎn)滴做起，在衣、食、住、行各個(gè)方面都節(jié)能減排，培養(yǎng)低碳生活方式。表彰節(jié)能減排先進(jìn)單位和個(gè)人，對(duì)浪費(fèi)能源資源、嚴(yán)重污染環(huán)境的反面典型進(jìn)行曝光警示等。通過(guò)多渠道、多角度、多層次的廣泛宣傳，充分調(diào)動(dòng)各方面參與節(jié)能減排工作的積極性，在全社會(huì)形成低碳消費(fèi)氛圍，為節(jié)能減排做出貢獻(xiàn)。
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