美國外交決策的政治與西藏政策

　　摘要　美國的西藏政策決策是總統(tǒng)及行政部門、國會和社會文化等多種因素博弈互動的政治過程，總統(tǒng)和國會直接參與決策，社會文化等因素影響著決策。首先，美國的西藏政策是政治現(xiàn)實主義和道德理想主義交織的產(chǎn)物。在決策中，總統(tǒng)及行政部門傾向于從戰(zhàn)略角度、中關關系大局、經(jīng)貿利益等現(xiàn)實主義視角出發(fā)看待和制定西藏政策，國會則傾向于從人權保護、宗教自由和民族自決等理想主義價值理念出發(fā)設置西藏議題。其次，它是總統(tǒng)與國會在憲政框架下相互制衡與妥協(xié)的結果，國會的制度架構也對涉藏立法起到制約作用。最后，它還受到國內黨派政治的影響。總體上看，在多元主體的塑造下，美國的西藏政策具有多面性、波動性和長期性。
　　關鍵詞　外交決策　西藏政策　總統(tǒng)　美國國會　美國外交
　　觀察美國的西藏政策決策過程，會發(fā)現(xiàn)一些看似難以理解的地方。按照美國憲法，總統(tǒng)和國會實質上分享著外交決策權。然而，總統(tǒng)和國會在外交政策取向上并不總是一致，在對西藏的政策中兩者就呈現(xiàn)出幾種關系形態(tài)：有時候兩者政策迥異，各說各話；有時候兩者相互制衡，相互妥協(xié)；有時候兩者政策趨同，同聲相應。那么，究竟是誰在推動或主導著美國西藏政策的制定呢?也就是說，這一政策的形成機制是什么?這是本文所要解決的問題。
　　影響美國西藏政策決策的變量
　　美國的外交決策是一個多元博弈的過程，各個部門和機構都在其中發(fā)揮著獨特作用。影響美國外交政策的因素有：總統(tǒng)、官僚機構、軍方機構、智庫、對外經(jīng)貿關系、決策模式、國會及跨部門政治、公眾輿論、政治參與、選舉政治、利益集團和媒體等。在美國的西藏政策形成過程中，可以把影響變量簡化地分為：總統(tǒng)及行政部門、國UbTird85EgackpytZDompA==會和社會文化因素等。
　　1、總統(tǒng)及行政部門
　　美國的憲法規(guī)定，行政權力屬于總統(tǒng)。因此，在西藏事務上，美國總統(tǒng)可以運用行政權來影響、制定和執(zhí)行西藏政策。首先，總統(tǒng)可以否決或簽署并執(zhí)行涉藏法案。其次，總統(tǒng)可以制定并執(zhí)行西藏政策。如1993年克林頓政府發(fā)布總統(tǒng)行政命令，宣布延長對中國的最惠國待遇一年，而下一年是否繼續(xù)延長，取決于中國是否在涉藏人權上取得重大進展。第三，總統(tǒng)可以在對外關系中推行西藏政策。如美國總統(tǒng)小布什在與中國國家主席江澤民和胡錦濤的首腦會談中，多次談及西藏問題，呼吁中國政府與達賴集團對話。
　　行政部門是法案和政策的執(zhí)行部門，負責信息收集、政策建議和政策執(zhí)行等工作。一般說來，美國總統(tǒng)主要依靠國務院來制定和執(zhí)行外交政策，而實際上中央情報局、國家安全委員會、國防部、總統(tǒng)國家安全事務助理等在外交決策中也發(fā)揮著重要的作用。在總統(tǒng)與行政部門之間實際上形成了以總統(tǒng)為核心的外交決策網(wǎng)絡?？偨y(tǒng)在總體上統(tǒng)轄西藏政策，各個行政部門向總統(tǒng)負責。
　　2、國會
　　美國國會主要以立法的形式來影響外交決策，此外還可以通過撥款權、通過決議案、對行政部門的監(jiān)督、直接參與外交活動和教育公眾、影響公眾輿論等方式影響外交決策。
　　國會提出的議案分為四種：一是經(jīng)參眾兩院表決通過并經(jīng)總統(tǒng)簽署能夠成為正式法律(Law)的法案(Bill)；二是參眾兩院聯(lián)合決議案(Joint Resolution)；三是參眾兩院共同決議案(Concurrent Resolution)；四是表達參議院或眾議院立場和態(tài)度的無法律效力的普通決議案(Simple Resolution)。通過在美國國會圖書館網(wǎng)站的“法案和決議案”部分查詢“西藏”(Tibet)，獲取了從首次提出涉藏議案的第100屆國會(1987－1988年)至第111屆國會(2009－2010年)的所有涉藏議案，并制出統(tǒng)計表(見表1)。
　　
　　如表1所示，從1987年至2010年美國國會共提出涉藏議案224件(包括以西藏問題為核心議題的議案82件和附加談及西藏問題的議案142件)，其中法案152件，占總議案的68％；普通決議案40件，占總議案的18％；共同決議案25件，占11％；聯(lián)合決議案7件，占3％。因此，國會主要通過提出并表決通過法案來參與西藏政策的決策。這樣一方面可以向美國政府施壓，另一方面通過立法的方式直接制定涉藏政策并監(jiān)督政府執(zhí)行。其次，國會提出無法律效力的決議案，表明對西藏事務的立場，制造輿論，向美國政府和中國政府施壓。國會還可以通過財政撥款法案來援助達賴集團和所謂的西藏人權事業(yè)。此外國會還舉行關于西藏問題的各種聽證會。這是國會獲取信息、制造輿論和向公眾表明姿態(tài)的重要渠道。
　　此外，1983年由眾議員湯姆?蘭托斯(Tom Lantos)和約翰?波特(John Poter)發(fā)起成立的國會人權聯(lián)線(Congressional Human Rights Caucus)糾集了一批跨越黨派、跨越參眾兩院的議員，在提出涉藏議案、邀請達賴訪美、召開涉藏聽證會上發(fā)揮了重要作用；而2008年9月，眾議院更是一致通過決議案將這一松散的非正式組織改制為正式的“湯姆?蘭托斯人權小組”(Tom Lantos Human Rights Commission)，目前66名議員是該小組成員，在西藏事務上頻頻發(fā)聲。
　　3、社會文化因素及其他
　　社會文化因素同樣在美國西藏政策的形成中發(fā)揮著重要影響。汪暉就認為西方對西藏問題的認知具有深厚的社會文化背景，這種認知最初來源于東方主義語境下西方人對東方形象的自主建構，繼而受新神秘主義的影響，西方神智論創(chuàng)造出一個西藏幻象：“一個理想的、超現(xiàn)實的西藏形象，一片未受文明污染的，帶有精神性的、神秘主義的，沒有饑餓、犯罪和濫飲的，與世隔絕的國度，一群仍然擁有古老的智慧的人群?！边@成了中西之間對西藏認知差異的文化根源，而隨著現(xiàn)代政治話語的勃興，這一認知差異放大演化為民族國家間的博弈對抗，并毫不費力地取得了民眾的政策認同。
　　此外，院外游說集團、人權組織、公眾輿論和媒體等也在美國西藏政策的形成中起到一定的作用。像大赦國際(Amnesty International)和人權觀察(Human Rights Watch)等人權非政府組織和“國際聲援西藏運動”(The Intemational Campaign for Tibet)，一方面通過發(fā)布涉藏人權報告來制造輿論，影響美國的對藏政策；另一方面直接游說國會議員和政府官員，通過向他們提供中國人權狀況信息和出席國會聽證會等方式來影響他們的判斷和決策。美國社會的主導話語體系中一直宣揚自由、人權和民主價值觀，而西藏問題往往能夠激起不少美國公眾的救世主情結，為西藏所謂的自由和人權事業(yè)搖旗吶喊，這對決策者產(chǎn)生不可忽視的壓力。此外，媒體是公眾和國會議員獲取西藏信息的主要渠道，被稱為“政府的第四部門”，往往能夠挑起議題，引領輿論導向。同時媒體也是國會議員借以提升影響力的重要平臺，在西藏議題上，媒體和議員往往是“天然的盟友”。因此，媒體關于西藏問題的報道是否客觀真實對于議員的政策取向具有重要影響。
　　不過這些因素并不能直接參與或主導決策，而是通過影響國會議員或行政官員等政策制定者來對決策施加作用。因此，在下文的分析中，直接將這些因素的影響融入到總統(tǒng)和國會這兩個變量中去，不再作為獨立的變量來看待。
　　美國西藏政策決策的政治：分析框架的提出
　　1964年羅杰?赫爾斯曼(Roger Hilsman)在其《運轉國家》(Move a Nation)一書中提出一個重要命題——“決策就是政治”(Policy-Making Is Politics)，他認為美國政策的決策涉及到總統(tǒng)、行政部門、國會、公眾、媒體、利益集團等不同動機的個人和集團，關系到政府和社會之間權力和象征關系的流動，是一個復雜的政治過程，而不是一個目標清晰、具有普遍共識的理性選擇過程。在對于西藏的政策中，上文已經(jīng)分析，行政部門由總統(tǒng)主導，其他影響變量通過總統(tǒng)和國會來發(fā)揮作用，因此核心影響變量就是總統(tǒng)和國會。那么，總統(tǒng)和國會究竟遵循著怎樣的政治邏輯，并最終形成美國的西藏政策的呢?
　　1、總統(tǒng)與國會的決策邏輯：現(xiàn)實主義與理想主義的交織
　　美國的外交政策一直具有現(xiàn)實主義與理想主義交織的傳統(tǒng)?，F(xiàn)實主義大師漢斯?摩根索(Hans J.Morgenthau)提出“國際政治像一切政治一樣，是追逐權力的斗爭。無論國際政治的終極目標是什么，權力總是它的直接目標”。而權力斗爭的核心是國家的自我利益。冷戰(zhàn)前期，美國的西藏政策就具有鮮明的現(xiàn)實主義色彩。1950年中蘇同盟關系建立和朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)之后，西藏的戰(zhàn)略地位重要起來，在白宮看來，西藏“可以成為在亞洲抵御共產(chǎn)主義擴散的堡壘”和“打擊共產(chǎn)主義威脅的有力工具”。1954年艾森豪威爾政府出臺了遏制國際共產(chǎn)主義行動的秘密軍事行動計劃——NSC5412計劃，依據(jù)此計劃，美國中央情報局在印度靠近西藏邊境地區(qū)設立了諜報網(wǎng)，向西藏分裂分子提供物質援助和軍事訓練，試圖通過這些方式支持藏獨活動而達到削弱中國的目的。
　　冷戰(zhàn)后期和冷戰(zhàn)結束后，美國對西藏政策的現(xiàn)實主義考量主要是基于與中國的關系。冷戰(zhàn)后期，出于聯(lián)中抗蘇的戰(zhàn)略需要，西藏問題在中美關系中居于次要地位，西藏一度成為“冷戰(zhàn)棄兒”。冷戰(zhàn)結束后，一方面，美國府院之間和兩黨之間的“冷戰(zhàn)共識”消失了；另一方面，中美之間的政治、經(jīng)貿和安全關系日益緊密，這造成總統(tǒng)和國會在西藏議題上產(chǎn)生一定程度的認知差異。美國總統(tǒng)及行政部門受到龐大的商業(yè)利益集團的壓力，在制定西藏政策時，往往更多地考慮與中國的現(xiàn)實利益，如出臺的西藏政策對中美關系的影響，尤其是對美國商業(yè)利益的影響；而國會在決策中則更多了一些理想主義的成分。
　　理想主義在美國外交中同樣具有深厚的淵源，從早期的杰弗遜主義，到一戰(zhàn)后的威爾遜主義，再到后來卡特的人權外交，都是理想主義在美國外交中的典型顯現(xiàn)。理想主義外交政策在國際舞臺上強調國際規(guī)范和國際法的作用，主張民族自決和宗教自由，在世界范圍內積極推行自由、民主和人權等價值觀。這種固化的價值訴求，在錯綜復雜的國際關系中，一旦轉化為外交政策議題，必然造成理想主義和現(xiàn)實主義之間的持久張力。
　　在美國文化傳統(tǒng)的話語建構下，西藏問題被預設為人權問題、宗教自由問題、民族自決問題和文化保護問題等，由此激發(fā)了美國社會的理想主義情結。國會議員為了爭取連任，提升自己的影響力，往往在西藏議題上順應輿論甚至掀起輿論。1987年至2010年國會以西藏問題為核心議題的議案一共是82件，其中法案31件(22件眾議院法案、9件參議院法案)，能夠檢索到法案全文的是25件(自第101屆國會開始皆可檢索到全文)，通過對這些法案進行詞頻統(tǒng)計制出表2。
　　
　　從表2看到，在這25件法案中，人權(human right)、自由(freedom)和民主(democracy)出現(xiàn)的頻率較高，平均每一件法案里面都會出現(xiàn)至少一次。
　　由表1可知，1987年至2010年國會兩院的共同決議案和聯(lián)合決議案共計32件，經(jīng)檢視內容發(fā)現(xiàn)，其中以西藏問題為核心議題的決議案23件，能夠檢索到全文的17件，通過對其進行詞頻統(tǒng)計制得表3。
　　
　　表3的結果和表2的結果大致相仿，“人權”和“自由”在決議案中出現(xiàn)的頻率非常高。表3中參眾兩院同時參與的決議案中，“人權”一詞出現(xiàn)的頻率將近是表2的兩倍，這說明“人權問題”是兩院在西藏問題上的共識。這些都足以說明人權、自由和民主等這些理想主義的價值理念在國會制定對西藏政策時處于極其重要的地位。
　　在對西藏的政策中，無論是美國總統(tǒng)還是國會，都既具有政治現(xiàn)實主義的一面，又具有道德理想主義的一面。但總體而言，美國總統(tǒng)及行政部門更多地是從戰(zhàn)略角度、中美關系大局、經(jīng)貿利益等現(xiàn)實主義的角度出發(fā)來看待和制定西藏政策，而國會則更多地是從人權保護、宗教自由和民族自決等理想主義價值理念出發(fā)設置西藏議題。
　　2、總統(tǒng)與國會的游戲規(guī)則：制衡與妥協(xié)的政治
　　美國的憲法架構決定了總統(tǒng)與國會在外交決策中既有制衡的一面，又有妥協(xié)的一面。一方面憲法賦予國會立法權，另一方面又賦予總統(tǒng)否決權，但是還賦予國會以2／3多數(shù)推翻總統(tǒng)否決的權力。這就意味著，既不可能出現(xiàn)絕對的“帝王式總統(tǒng)”，也不可能出現(xiàn)絕對的“帝王式國會”。為了達成政策共識，雙方都必須學會妥協(xié)和退讓。這一點鮮明地表現(xiàn)在西藏問題決策中。
　　國會的理想主義沖動，往往使他們提出讓總統(tǒng)無法接受的涉藏議案，而他們之間的相互制衡，使他們有時在西藏政策上各說各話。1991年5月7日眾議員本杰明?杰爾曼(Benjamin A.Gilman)聯(lián)合其他52名議員提出眾議院145號共同決議案，“表明國會的態(tài)度是，按照現(xiàn)有國際法原則，西藏(包括并人中國四川、云南、甘肅和青海的地區(qū))是一個被占領的國家，它的真正代表是達賴喇嘛和被西藏人民承認的流亡政府”。5月21日參議員克萊鮑恩?佩爾(Claiborne Pell)聯(lián)合其他16名議員提出內容幾乎如出一轍的共同決議案。雖然兩案在提交給人權和國際組織小組委員會之后被擱置了，但是國會為了使此觀點成為正式法律，將該決議案的核心內容附加到H.R.1415號《1992－1993財政年度對外授權法案》中。布什總統(tǒng)于10月28日最終簽署了該法案，但是行政部門并不同意國會的看法，而是一直承認西藏是中華人民共和國領土的一部分，不久布什簽署的國務院授權法中稱：“關于西藏是一個被占領的國家、它的真正代表應當是西藏人民所承認的達賴喇嘛及其‘流亡政府’的說法，僅僅是國會的看法?！?br/>　　總統(tǒng)和國會在西藏事務決策中的博弈，一般以妥協(xié)的方式收場：要么總統(tǒng)妥協(xié)，要么國會妥協(xié)，要么兩者相互妥協(xié)。自1991年布什總統(tǒng)以“私人身份”會見達賴開始，歷屆總統(tǒng)皆以不同方式會見過達賴，在很大程度上這是對國會和公眾輿論的妥協(xié)。在給予中國最惠國待遇和西藏問題掛鉤問題上則是國會最終做了妥協(xié)。而更多的時候是雙方的相互妥協(xié)，如國會曾多次提出法案要求政府設立“西藏特使”，1997年國務院妥協(xié)，同意在其職權范圍內任命“西藏事務特別協(xié)調員”，負責協(xié)調政府有關西藏的行動和計劃，國會最終也接受了這一妥協(xié)方案。
　　制衡與妥協(xié)的政治同樣存在于國會內部，國會的兩院建制決定了兩者之間存在著合作與紛爭。另外參議院有100名議員，眾議院有435名議員，他們來自不同的州，代表不同的選區(qū)和群體，因此他們的利益訴求、價值趨向必然存在著差異，這決定了國會意見不可能完全一致，而是存在著博弈與妥協(xié)。同樣對議員行為起到重要制衡作用的還有國會的委員會制度，議員提出的每一件議案都會被交到特定的委員會，如很多涉藏議案都被交到眾議院外事委員會(Committee on Foreign Affairs)和參議院外交關系委員會(Committee on Foreign Relations)，只有在委員會(committee)或小組委員會(subcommittee)審核并給出意見報告的前提下，議案才能送至眾議院或參議院進行全體討論和表決，否則議案就會被擱置在委員會而不了了之；即便議案在某一院表決通過，也可能被擱置在另一院的委員會。因此，委員會對于議案的命運至關重要。但實際上，真正通過委員會審核并進入全體討論環(huán)節(jié)的議案所占比例很小。
　　
　　由表4可以看出，擱置于最初委員會的議案是45件，擱置于另一院委員會的是5件，一共50件，占總議案數(shù)的61％，這說明委員會制度和兩院建制對涉藏議案起到了巨大的篩選淘汰作用，對議員的理想主義行為起到重要的制約作用。而進入全體討論和表決的普通決議案，即使在某一院通過了，該議案也就止步了，并不具有法律效力。最終成為法律的議案只有2件，約占2％，一件是第101屆國會提出的所謂聲援西藏自由人權的參議院275號聯(lián)合決議案，一件是第109屆國會提出的授予達賴喇嘛國會金質獎章的參議院2784號法案，這表明以西藏問題為核心的議案最后成為法律的很少見。但實際上，在涉藏的所有224件議案中，最終成為法律的是27件，占12％。在實際操作中，為了減小阻力，使國會的涉藏政策能夠成為法律，國會更傾向于把相關條款附加在一些重要法案當中，如財政年度對外關系授權法案和綜合撥款法案等，而不是提出專門針對西藏政策的議案，這樣國會內部、總統(tǒng)和國會間更易于達成妥協(xié)。
　　3、總統(tǒng)與國會的關系形態(tài)：黨派政治的投射
　　美國是個兩黨制國家，民主黨和共和黨競爭執(zhí)政，它們的權力爭奪不僅體現(xiàn)在總統(tǒng)大選和國會選舉中，也體現(xiàn)在平時的政策決策中。為了打擊競爭對手和贏得下一次競選，反對黨往往在行政部門和國會的政策制定過程中給執(zhí)政黨制造障礙和麻煩，而執(zhí)政黨成員則一般持合作的態(tài)度。這種黨派政治投射到外交決策中，必然也會對西藏政策的形成產(chǎn)生一定的影響。
　　在總統(tǒng)與國會制衡關系的制度架構下，黨派政治對決策的影響力更加突出。美國總統(tǒng)一般都會任用本黨成員擔任行政部門核心要職，以利于政策的制定和推行。而國會中的多數(shù)黨則控制著絕大多數(shù)對議案有生殺大權的委員會主席職位，左右著委員會規(guī)則的制定，并且一般情況下，“兩黨都是團結起來按照黨派畫線來投票”。黨派政治在國會的外交決策中具體表現(xiàn)為：“首先，意識形態(tài)和黨派認同是議員在諸多議題上的基本決定因素。其次，國會議員利用外交姿態(tài)達到加強本黨選舉機會的目的。同樣表現(xiàn)出來的是，有些國會外交活動旨在給反對黨總統(tǒng)制造麻煩?！?br/>　　
　　如此一來，總統(tǒng)與國會多數(shù)黨的關系形態(tài)，是“一致政府”，還是“分立政府”，則對對方的政策認同產(chǎn)生直接影響。一致政府中，國會應傾向于與總統(tǒng)合作；分立政府中，國會傾向于給總統(tǒng)制造麻煩。在西藏問題上，國會的理想主義政策趨向往往使總統(tǒng)面臨艱難抉擇(因為需要考慮中美關系的大局)。從總統(tǒng)的角度看，國會的涉藏議案無疑是在“制造麻煩”。那么按照這種分析，分立政府時國會的涉藏議案數(shù)理應多于一致政府時國會的涉藏議案數(shù)。
　　這一點得到了事實的印證，如表5所示，1987年至2010年有七屆國會處于強分立政府，涉藏議案分別為：14件、37件、34件、13件、30件、19件、13件，平均為23件；有一屆國會處于弱分立政府，涉藏議案為14件；有四屆國會處于一致政府，涉藏議案為：14件、16件、7件、12件，平均為12件。分立政府下國會的涉藏議案數(shù)明顯多于一致政府下國會的涉藏議案數(shù)。由此可以說明，黨派政治在美國涉藏政策形成中確實起到重要的作用。
　　美國的西藏政策是多種因素博弈互動下的產(chǎn)物，既受外交傳統(tǒng)的塑造，又受憲政架構的左右，還受國內政黨政治的影響。政治現(xiàn)實主義和道德理想主義的無休止爭論塑造了美國西藏政策的多面性，分權制衡的憲政架構注定了決策主體的多元性，黨派斗爭的長期性決定了美國西藏政策的波動性。
　　對華最惠國待遇與西藏問題：分析框架的運用
　　20世界80年代末90年代初，美國的行政部門和立法部門圍繞著給予中國最惠國待遇(most favored nation treatment，簡記為MFN)和西藏問題掛鉤問題，展開了長期的爭論。這一進程充分展現(xiàn)了美國西藏政策形成過程中各種力量的博弈互動，下文即運用上文的分析框架來對這一個案進行研究。
　　中美建交后，中國根據(jù)相關協(xié)定對美國提供無條件、無歧視的MFN，但是美國對華MFN卻要遵循美國國內法《1974年貿易法》的“杰克遜－瓦尼克修正案”的規(guī)定，每年對華MFN到期前總統(tǒng)須向國會提出是否繼續(xù)延長一年的報告，國會若是通過了總統(tǒng)的延長決定，則不必討論；若國會兩院通過了反對延長的法案，總統(tǒng)可以對法案行使否決權，而國會也可以以2／3的多數(shù)推翻總統(tǒng)的否決。由于1989年西藏地區(qū)出現(xiàn)了騷亂，這引起了國會議員對西藏問題的強烈關注。于是有了最初的將西藏問題與對華MFN掛鉤的眾議院208號共同決議案，雖然這一議案并沒有被人權和國際組織小組委員會審核通過，但是從此之后，將兩者掛鉤的議案蜂擁出現(xiàn)。僅在布什總統(tǒng)任內的第101和第102屆國會就有16件議案直接要求將兩者掛鉤，克林頓任內的103兩國會也有5件相關議案被提出。
　　這些議案充分展現(xiàn)了國會的理想主義情結。國會所設置的給予中國MFN的條件龐雜而苛刻，從最初要求移民自由、釋放政治犯、允許國際人權組織前往西藏視察、保障信息自由，到后來提出了幾乎無所不包的一攬子條件：要求中國在人權、貿易、武器擴散等方面取得“全面重大的進展”，防止發(fā)生大規(guī)模侵犯人權的行為，杜絕宗教迫害，放棄新聞封鎖，允許和平游行和進行人權對話等。甚至有些議員以西藏的人權狀況為由提出議案拒絕給予中國最惠國待遇。1991年5月2日眾議員南希?佩洛西(Nancy Pelosi)提出了眾議院第2212號《1991年美中關系法案》，其中為對華MFN開列了包括人權、貿易和武器擴散在內的16款苛刻條件。該議案7月10日在眾議院以313票對112票獲得了通過，之后參議院也以59票對39票通過了該案，并移交總統(tǒng)。
　　但是，布什政府在考慮對華MFN問題時更加謹慎和務實，1992年3月2日他運用憲法賦予的制衡權力，直接否決了該法案。而民主黨控制的國會對這位共和黨總統(tǒng)的否決很不滿，眾議院又以357票對61票，以超過2／3的多數(shù)推翻了總統(tǒng)的否決。但是在參議院的投票中，參議院中的共和黨人絕大多數(shù)都支持了本黨總統(tǒng)的否決，最終以60票對38票未能以2／3多數(shù)推翻總統(tǒng)的否決。
　　1993年民主黨的克林頓就任美國總統(tǒng)，改變了布什時期分立政府的局面，形成了一致政府，總統(tǒng)和參眾兩院多數(shù)黨皆屬民主黨，兩者在對華MFN和西藏問題上更傾向于合作?？肆诸D政府經(jīng)過與國會磋商，最終雙方達成一致意見，決定由克林頓政府以行政命令的方式為對華MFN設定包括涉藏問題在內的七項條件，宣布延長中國最惠國待遇一年，但下一年是否繼續(xù)延長取決于中國是否在人權狀況上取得重大進展。但是這一“掛鉤”政策不但沒有取得預想效果，還遭到了商業(yè)利益集團的強大壓力，加之國會內部和政府內部在這一問題上的分歧，1994年5月克林頓最終宣布將人權問題和最惠國待遇“脫鉤”。國會也看到由于中美經(jīng)貿關系的緊密聯(lián)系，繼續(xù)在MFN與西藏問題掛鉤上制造爭端，將嚴重損害美國的現(xiàn)實利益，之后也不再有議員提出將兩者直接掛鉤的議案。
　　在對華最惠國待遇和西藏問題掛鉤問題上，美國總統(tǒng)和國會按照各自的決策邏輯和偏好，相互制衡或妥協(xié)，其中又夾雜著黨派斗爭，充分展現(xiàn)了美國西藏政策決策的復雜性和多元性。
　　總結
　　美國的西藏政策是總統(tǒng)及行政部門、國會和社會文化等因素共同作用下的產(chǎn)物。既展現(xiàn)了政治現(xiàn)實主義的一面，又展現(xiàn)了道德理想主義的一面。在決策中，美國總統(tǒng)及行政部門更多地是從戰(zhàn)略角度、中美關系大局、經(jīng)貿利益等現(xiàn)實主義的角度出發(fā)來看待和制定西藏政策，而國會則更多地是從人權保護、宗教自由和民族自決等理想主義價值理念出發(fā)設置西藏議題。美國西藏政策的形成也是總統(tǒng)與國會在憲政框架下相互制衡與妥協(xié)的產(chǎn)物，國會的兩院制架構和委員會制度則對國會的涉藏立法起到一定的制約作用。此外，美國的西藏政策還受到國內黨派政治的影響?？傮w看來，美國外交決策主體的多元性決定了美國西藏政策的多面性，美國國內政治生態(tài)的周期性變動又決定了美國西藏政策的波動性，而美國外交傳統(tǒng)和社會主流價值觀在可預見時期內的穩(wěn)定性又決定了美國西藏政策的長期性。
　　(責任編輯：張業(yè)