公租房發(fā)展的全局意義與成本競爭優(yōu)勢

　　摘要：目前，我國公租房的發(fā)展還存在著諸多問題。特別是最近上海等地推出的公租房項目，其租金并不低于市場租金的情況，更是引起社會各界的熱議。對此，筆者認為，應(yīng)對中國公租房給予耐心，其租金優(yōu)勢將會隨時間推移而逐漸顯現(xiàn)；更重要的是，公租房的發(fā)展，將有助于理順住房領(lǐng)域中政府與市場的關(guān)系，并將由此有效推進經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型。
　　關(guān)鍵詞：公共住房；公租房；住房政策；經(jīng)濟轉(zhuǎn)型
　　中圖分類號：F293.3
　　當(dāng)前，保障房建設(shè)日益成為社會各界關(guān)注的焦點。而按照國家的規(guī)劃，“十二五”時期的保障性住房將重點發(fā)展公共租賃住房。這似乎意味著公共租賃住房在我國公共住房體系的發(fā)展戰(zhàn)略中開始占據(jù)中心地位。
　　所謂“公共租賃房”，是解決新就業(yè)職工等夾心層群體住房困難的一個產(chǎn)品。其住房并不是歸個人所有，而是由政府或公共機構(gòu)所有，用低于市場價或者承擔(dān)者承受得起的價格，向新就業(yè)職工出租出售，包括一些新的大學(xué)畢業(yè)生，還有一些從外地遷移到城市工作的群體等。
　　
　　一、住房領(lǐng)域亟待理順政府與市場的關(guān)系
　　2012年1月是鄧小平南巡講話20周年。如果說20年前，在中國改革發(fā)展處于生死攸關(guān)之際，鄧小平一舉破除的是“姓社姓資”爭論對中國發(fā)展之路何去何從的困擾，讓中國改革發(fā)展從糾纏意識形態(tài)的困局中破繭而出，那么當(dāng)市場經(jīng)濟已經(jīng)被確立為經(jīng)濟基本體制的今天，我國社會經(jīng)濟領(lǐng)域進一步改革和發(fā)展所面臨的諸多困惑中，最關(guān)鍵的或許就是如何處理好政府和市場之間的邊界。然而理順政府和市場的關(guān)系，不可能一步到位、一蹴而就，只能從局部到整體、逐步化冰。那么，具體而言，在社會經(jīng)濟哪個領(lǐng)域可以率先出現(xiàn)政府和市場的有機融合、并為其他領(lǐng)域做出示范？
　　在筆者看來，住房領(lǐng)域有很大的可能將成為當(dāng)下中國經(jīng)濟與社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的一個關(guān)鍵突破口，并為其他領(lǐng)域做出示范。而突破方式就是重塑政府與市場在住房供應(yīng)方面的責(zé)任劃分，構(gòu)造一個全新的政府與市場合作機制。
　　之所以如此強調(diào)住房領(lǐng)域改革的重要性，是因為當(dāng)前住房成為社會民生事業(yè)中最為聚焦的焦點問題，住宅房地產(chǎn)市場的調(diào)控對國民經(jīng)濟牽一發(fā)而動全身，住房關(guān)系到所有人；同時，也是因為住房領(lǐng)域政府與市場的關(guān)系最為復(fù)雜、邊界最為模糊，曾經(jīng)有一段時間住房部門是市場化程度最高的一個領(lǐng)域，但當(dāng)前從中央到地方的政府對住房領(lǐng)域的關(guān)注度和干預(yù)力度都高于任何一個其他社會經(jīng)濟領(lǐng)域。而且，在歷史上住房制度改革就曾經(jīng)撬動過中國經(jīng)濟社會發(fā)展。此外，從國際上看，“社會市場模式”的代表德國和北歐，其住房領(lǐng)域也曾被認為是政府與市場融合最獲成功的地方。
　　回顧歷史，可以看到，我國改革開放前的福利公房制度，雖然其產(chǎn)生初衷是作為低生產(chǎn)能力下計劃經(jīng)濟“低工資、高積累”生產(chǎn)模式的配套制度，帶有強烈的意識形態(tài)，但一旦住房被公認為是福利品，就有相當(dāng)?shù)闹贫日{(diào)整剛性，也就由此對經(jīng)濟發(fā)展、金融深化等產(chǎn)生嚴重的制約作用。因此，1978-1998年的城鎮(zhèn)住房制度的商品化、貨幣化和市場化改革，絕不僅僅是“財政丟包袱”，更是我國1978年后經(jīng)濟社會領(lǐng)域各項改革事業(yè)中具有基礎(chǔ)地位的一項極其重要的改革。
　　而1998-2007年期間，政府在住房供應(yīng)領(lǐng)域的 “超脫”，其后果是帶來了房價的持續(xù)狂飆和房地產(chǎn)市場幾近畸形的極度繁榮，導(dǎo)致社會民怨鼎沸，同時也帶來城市化后續(xù)乏力、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型受阻以及快速積累的金融系統(tǒng)風(fēng)險。國內(nèi)外大量研究文獻和實踐經(jīng)驗都表明，住房部門的發(fā)展不僅是一國和地區(qū)的城市化、信貸政策、宏觀經(jīng)濟政策和社會制度性結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，其自身對城市化、信貸膨脹、經(jīng)濟增長和社會制度發(fā)展具有強烈的正反饋作用。
　　各界人士在指責(zé)住房市場各種亂象之余，紛紛認為這些亂象代表著“市場失靈”，背后的根源是政府缺位。于是，有了2007年的國務(wù)院24號文，也有了“十二五”規(guī)劃的3600萬套保障房。更具體的目標是到2015年實現(xiàn)保障房覆蓋城市居民20%的人口。政府角色在住房領(lǐng)域的回歸，無論速度還是力度都超過所有人的預(yù)期。然而，在筆者看來，住房領(lǐng)域內(nèi)政府與市場的邊界關(guān)系遠還沒有理順。
　　
　　二、中國 “保障房”應(yīng)該正名為“公共住房”
　　到底什么是“保障房”，至今沒有清晰的定論。在中國官方文件和媒體中都默認“保障房”是那些由提供和分配上由政府主導(dǎo)、目標是解決特定人群——一般認為中低收入家庭——住房困難的特殊住房。更重要的是，保障房的概念其實是以預(yù)期目標來定義過程。但問題是，公共工程的預(yù)期目標與實際效果往往并不統(tǒng)一，甚至偏離很大。即使目標本身，誰是保障房的供應(yīng)對象、以何形式保障（租賃還是產(chǎn)權(quán)）、保障房什么（基本住房消費權(quán)還是資產(chǎn)增值權(quán)）、要保障到何種程度，這些基本問題一直是模糊的。
　　如果仔細分析，當(dāng)前各類帶有保障房名號的非市場住房中，只有廉租房JAh7deaw8GQFGntJ2CMlcw==真正在起對中低收入家庭的住房保障作用，達到名稱與實際效果的統(tǒng)一，但這類住房的數(shù)量卻十分有限。
　　可以說，“保障房”一詞只是字面上體現(xiàn)了中國政府的目標（而且還只是一部分目標），雖然具有政治宣傳作用，但既不反映這類住房在現(xiàn)實運作中的本質(zhì)特征，也不體現(xiàn)其真正內(nèi)涵和實際效果。如李克強副總理對保障房的多次論述中都強調(diào)到，民生保障只是保障房的一個子目標，保障房還有促進城市化、收入再分配、增加投資、帶動消費、擴大內(nèi)需、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等多重目標和功效。① 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障房建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2011〕45號）也強調(diào)，保障房不僅僅是民生，更要從“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的要求”的角度來看待。
　　其實，目前國內(nèi)所說的保障房與市場住房最大的區(qū)別在于是由政府分配還是市場分配。資源分配方式的不同，才是政府和市場的最大區(qū)別；資源分配機制的內(nèi)在機理，正是劃分政府和市場的邊界依據(jù)。完全相信個體理性和個體追求自身利益最大化的過程就可以自動帶來整體利益最大化的，就會排斥政府干預(yù)的需要；認為基于個體的自由競價機制不足以維護社會整體福利，必須要有市場之外補充性的資源分配機制，或至少為市場上失意者找到最后的避難所，并且預(yù)防市場周期性崩塌的破壞性，那就需要政府或公共組織的干預(yù)。
　　住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)理論（SHP，Structure of Housing Provision）認為，住房的提供形式并不重要，歸誰所有也不重要，更重要的是住房的權(quán)利與義務(wù)是如何被規(guī)定，這種規(guī)定的權(quán)力歸誰所有。每一種住房供應(yīng)模式都對應(yīng)具體的權(quán)力架構(gòu)，核心架構(gòu)就是分配的權(quán)力如何在政府與市場之間分享。
　　如果從分配權(quán)力的視角來定義，目前我國現(xiàn)有的保障房應(yīng)該用“公共住房”一詞更為妥當(dāng)，強調(diào)這類住房的最大本質(zhì)特征是由政府-公共機構(gòu)來代替市場進行分配。這樣，棚戶區(qū)改造房/動遷房、經(jīng)適房、限價房、公租房和廉價房，都能納入這個范疇并且達到名詞與內(nèi)涵的統(tǒng)一。中國的“保障房”，一直與國際住房文獻中耳熟能詳?shù)摹肮沧》俊保╬ublic housing）的內(nèi)涵與外延都一致。國際上“公共住房”典型代表包括：美國和澳大利亞的公共住房、英國的市政公房（council housing）、法國的HLM住房、新西蘭的公房（state housing）、新加坡的組屋和香港的公屋等。這類住房的共同特點是：建成的房屋由政府或公共機構(gòu)按照特定的規(guī)則進行分配，以示與自由競價、價高者得之的市場分配機制相對立。在公共住房這個范疇外，國外還盛行“社會住房”（social housing）的概念。所謂“社會住房”，是房屋所有者是既非政府、又非逐利性組織或個人的非營利性組織，如獨立于政府的非營利性住房協(xié)會或住房公司 （英國、荷蘭、德國、瑞典是這方面代表）、教會、慈善機構(gòu)乃至保險公司等，它們存在的價值也是對其所有房屋執(zhí)行不同市場競價的另一套分配機制。
　　
　　廣義上的公共住房包括社會住房，狹義上的公共住房僅指政府-公權(quán)機構(gòu)主導(dǎo)分配的住房。也就是說，公共住房的“公共性”應(yīng)該是特指公共權(quán)力對住房資源的掌控和分配，理解為“公共開放性”或“公共福利性/公益性”都不夠體現(xiàn)最重要的本質(zhì)。
　　也許有人會提出，在公租房上，并沒有體現(xiàn)公權(quán)力對住房分配有什么區(qū)別于市場的特殊規(guī)則，上海和重慶等地的公租房幾乎就沒有什么實質(zhì)的準入門檻。公租房似乎更多的表現(xiàn)在公共開放性或公益性。但公租房恰恰說明：首先，公共住房的規(guī)則，取決于公共機構(gòu)對住房資源分配的政治意圖，而非經(jīng)濟利益左右；其次，公共住房可以實現(xiàn)公權(quán)分配、公共服務(wù)與公益性的有機統(tǒng)一。
　　
　　三、新時期公共住房不能重蹈福利公房的覆轍
　　中國當(dāng)前大規(guī)模推行的“公租房”和1998年市場化房改之前的福利公房，都是標準的公共住房。很多人由此擔(dān)心，相對于資金回籠快、不會讓政府和財政背上長遠包袱的出售型保障房而言，長期租賃的公租房，會不會重蹈當(dāng)年福利公房的悲劇。
　　筆者認為，這首先需要我們認識清楚舊式福利公房不可維系、必須改革的真正根源何在。事實上，無論國內(nèi)，還是國際經(jīng)驗上來看，作為一種特殊的商品，住房是政府或公共組織還是市場來提供，并沒有效率高下之分。尤其是在一國或地區(qū)達成社會共識，把住房的民生屬性置于其經(jīng)濟屬性之上、并有條件有能力放棄住房的經(jīng)濟杠桿作用的時候，更是如此。舉例來說，像新加坡實施組屋制度，80%住房由政府提供，同樣獲得了成功。
　　由此可見，我國舊式福利公房不是在于政府出面提供住房錯了，之所以維持不下去、不得不改革，最重要的原因有三方面：
　　首先，經(jīng)濟上不可持續(xù)。福利公房租金接近為零，完全不能補償簡單再生產(chǎn)。這既給財政，也給所有納稅人或企業(yè)帶來嚴重負擔(dān)，并且還嚴重扭曲了人們的住房消費行為。
　　其次，覆蓋面過大。福利公房將所有政府、事業(yè)單位與國有企業(yè)職工都納入進去，既讓社會包袱沉重，也扼殺了市場成長空間。而只有市場才能滿足人們對住房多層次、多樣性的需求。
　　最后，非開放性。基于單位的福利公房體制下，個體勞動力對單位形成了人身依附，嚴重妨礙了勞動力的市場化，也窒息了城市化，而后兩者都是市場經(jīng)濟的必要條件。
　　綜上所述，筆者認為，新時期條件下發(fā)展起來的公租房，只要堅持成本補償原則、與市場匹配的適度發(fā)展原則和公共開放原則，是可以避免重蹈福利公房的悲劇，實現(xiàn)具有公益性的公共服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。
　　
　　四、警惕“公共住房的悲劇”
　　在國際文獻中常提到“公共住房的悲劇”，這也應(yīng)引起我國的關(guān)注。
　　具體來說，在很多國家媒體中，公共租賃住房及社區(qū)經(jīng)常以負面形象而非正面事物出現(xiàn)。這主要是指，由于多數(shù)國家，尤其英美式自由主義經(jīng)濟體中，把公共住房看作市場淘汰者的最后避難所，公共租賃住房體系是一道防止主流社會因弱勢人群躁動而動蕩的安全網(wǎng)。在這個理念下，公共租賃住房居住者都是所謂社會的邊緣化人群。美國、澳大利亞、意大利等國的公共租賃住房只有全部住房存量的2%～5%，即便是英美式經(jīng)濟體系中公共住房歷史最悠久、最為發(fā)達的英國也只有14%。這些國家都對公共租賃住房實行十分嚴格的準入制度，基本上只有最低收入家庭才能進入。雖然一般這些公租房租金十分低廉，確實起到托底保障的作用，但代價是低收入邊緣化人群的集中聚居，形成了嚴重的貧民窟現(xiàn)象，進而因為與其他收入人群產(chǎn)生居住割裂、大規(guī)模邊緣化效應(yīng)，產(chǎn)生自我循環(huán)的“貧困陷阱”，造成持續(xù)的、難以根除的嚴重社會問題。
　　不少住房學(xué)者認為，正是英美自由主義政府刻意在租賃部門制造二元制結(jié)構(gòu)，將公共租賃房與私人租賃市場割裂，才造成這樣的“公共住房悲劇”。而德國和北歐的實踐則證明，公共租賃房部門可以和私人租賃市場協(xié)調(diào)發(fā)展，形成融合的一元化租賃體系。做到這點的關(guān)鍵是，德國和北歐把公共租賃房/社會租賃房敞開大門，不局限任何特定群體去租賃。
　　做到這一點，固然要有階層收入相對平均為前提，但英美的經(jīng)驗顯示，住房政策本身對收入分化有反作用。德國和北歐的經(jīng)驗恰恰說明，良好的公共住房部門可以起到緩和收入分化、促進階層融合的作用。
　　
　　五、成熟化與公租房的成本競爭優(yōu)勢
　　進一步分析來看，筆者認為，德國和北歐公共租賃房成功的一個奧秘所在，就是在非營利性的運作原則下，成本型租賃房可以逐步確立對私人租賃房的價格競爭優(yōu)勢，從而達到降低社會平均租金的作用，讓大多數(shù)人都可以較低負擔(dān)享受良好的住房居住條件。
　　再具體而言，公共福利優(yōu)先的公租房，即使起點時候的成本與私人租房相差無幾，但隨著時間推移，租金優(yōu)勢將越發(fā)體現(xiàn)出來。因為在保本非營利原則下，公租房只要租金能夠抵消資本的利息成本與運營成本就可以滿足，而公租房的資金實際成本將隨著時間而不斷下降，這預(yù)示公租房租金即使起點很高，但租金長期看將不斷下滑。這個機制被稱為“成熟化”。
　　所謂“成熟化”，就是隨著時間推移，新建住房的負債-貸款成本越來越低，尤其相對新建房的建設(shè)負債成本越來越小。成熟化指標是已有住宅存量的平均負債與新建住宅的負債之比，或者攤到老房子與新房子每平方米的負債/成本之比。然而私人租房租金定價出于營利性要求，貫徹的是機會成本原則，哪怕資本的利息成本降為零，仍然以新建住房的市場租金為參照坐標。
　　這個過程中，政府只是起到一個規(guī)則制定者和保護者的作用，政府的干預(yù)沒有對市場機制起到破壞或顛覆影響，服從經(jīng)濟規(guī)律的要求；運作組織不是唯利是圖，而是滿足于成本的合理補償；私人及市場也服從于公共福利至上的法則，愿意協(xié)調(diào)配合，不組成游說集團通過改變政策規(guī)則來增加自身的 “競爭優(yōu)勢”。
　　綜上所述，筆者的觀點是，對中國公租房要有耐心。比如，上海首批推出的兩個公租房項目，租金都不菲，每月每平方米租金達到45元左右，價格都不低于周邊的市場租金。
　　社會上對此有不少非議。然而，筆者強調(diào)，要給公租房時間。就筆者了解，上海首批兩個公租房投資成本都很高，達到每平方米9700元。但隨著時間推移，公租房的優(yōu)勢會逐步凸顯出來，因為逐利原則驅(qū)動的私人租房會按照機會成本定租金，但非營利性的公租房則按照成本原則定租。因此，大力發(fā)展公租房在長期內(nèi)一定能起到穩(wěn)定市場租金的作用。
　　但這里的前提是公租房整體上應(yīng)該長期堅持運營，至少20或25年才能充分發(fā)揮非營利性公租房的成本優(yōu)勢，過早地先租后售一部分公租房可能破壞這種成本優(yōu)勢。
　　
　　六、成熟化與住房公積金制度改進
　　“成熟化”的另一政策含義是，隨著 “成熟化”進程，公租房租金下調(diào)空間會越來越大，這樣政府不僅可以將租金定在一個合理的水平上，還可將部分盈余用作對投資公積金的民眾的獎勵。這將會吸引人們將公積金投資到公租房的建設(shè)中去，減少公積金的支取外流，形成一個封閉的資金鏈，提高公積金中心的自有資金穩(wěn)定性，這方面可以借鑒德國的住宅儲蓄制度。德國住宅儲蓄制度是一種封閉運轉(zhuǎn)的融資系統(tǒng)，獨立于德國資本市場，其存貸款利率也不受資本市場供求關(guān)系和通貨膨脹等利率變動因素影響。因此，居民還貸額固定、明確，對居民有相當(dāng)大的吸引力。
　　把我國的住房公積金制度和德國的住宅儲蓄制度對比來看，德國的突出措施就是對進行儲蓄的住戶進行儲蓄獎勵。目前我國公積金征繳范圍很大程度上局限在中高收入者，而一些低收入者，由于收入較低，參加公積金遠遠不能解決他們的住房問題，而且也沒有很好的投資回報，所以很多人不愿意加入到公積金的征繳中。因此，我國可以在這方面學(xué)習(xí)德國的儲蓄獎勵制度，對參加公積金的住戶進行獎勵。當(dāng)然獎勵措施應(yīng)該以保護低收入者為主，可以考慮對不同的收入者給予不同額度的獎勵，收入越低，獎勵額度越高，以此提高中下收入者參加住房公積金制度的積極性?？偟恼f來，就是將強制儲蓄和有獎儲蓄相結(jié)合，努力擴大公積金的征繳范圍，真正保障中下收入者的利益。
　　
　　注釋：
　?、?李克強，2011. 大規(guī)模實施保障性安居工程 逐步完善住房政策和供應(yīng)體系.《求是》，2011年4月16日。
　　
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