城市群發(fā)展的現(xiàn)狀\\問題與政策建議

　　摘要：我國跨省 （地區(qū)）城市群有10個(gè)，如長三角、珠三角、環(huán)渤海等，總計(jì)包含87個(gè)城市，國土面積96.46萬平方公里，約占我國國土面積的10%，2010年GDP總計(jì)22萬億元，約占我國經(jīng)濟(jì)總量的54.8%；省級(jí)城市群有17個(gè)，如大武漢城市群、長株潭城市群、鄱陽湖生態(tài)城市群等，總計(jì)包含113個(gè)城市，國土面積130.31萬平方公里，約占我國國土面積的13.6%，阿2010年GDP總計(jì)13.85萬億元，約占我國經(jīng)濟(jì)總量的34.54%。在分析我國城市群發(fā)展現(xiàn)狀和問題的基礎(chǔ)上，本文提出了相關(guān)的政策建議。
　　關(guān)鍵詞：城市群；區(qū)域發(fā)展；發(fā)展現(xiàn)狀；政策建議
　　中圖分類號(hào)：F061.5；F290
　　一、引言
　　關(guān)于城市群的研究，最早可以追溯到英國的學(xué)者霍華德（E. Howard， 1898）提出的關(guān)于“田園城市”的發(fā)展模式，這種模式既強(qiáng)調(diào)了城市的活力和效益，又強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)村的清凈與優(yōu)美；另一位城市學(xué)家蓋迪斯（P. Geodes，1915）則提出了城市區(qū)域的概念（City Region）。蓋迪斯重點(diǎn)關(guān)注了城市之間相互交疊的區(qū)域，城市的功能跨越邊界相互交疊在一起，蓋迪斯將其稱為“集合城市（Conurbation）”。法塞特（C. B. Fawcett，1932）根據(jù)英國城市發(fā)展的情況，提出了“城鎮(zhèn)密集區(qū)”的概念，將這種城市群模式限定為城市的建成區(qū)。而真正具有現(xiàn)代意義的城市群（Megalopolis）的概念是由法國學(xué)者戈特曼于1957年提出的。根據(jù)戈特曼的觀點(diǎn)，城市群應(yīng)具有如下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，區(qū)域內(nèi)有比較密集的城市；第二，有相當(dāng)數(shù)量的大城市形成各自的都市區(qū)，核心城市與都市區(qū)外圍地區(qū)有較為密切的社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系；第三，有較為方便的交通渠道能夠?qū)⒏鱾€(gè)核心城市連接起來，各都市區(qū)之間聯(lián)系緊密且不存在間隔；第四，人口在2500萬以上且過著現(xiàn)代城市方式的生活；第五，屬于國家或地區(qū)的核心且具有國際交往樞紐的作用。
　　周一星（Zhou Yixing，1988）提出了與戈特曼的“megalopolis”不同的城市群概念—都市連綿區(qū)（Metropolitan Inter-locking Region）。周一星認(rèn)為都市連綿區(qū)是“以若干城市為核心，大城市與周圍地區(qū)保持強(qiáng)烈交互作用和密切社會(huì)聯(lián)系，沿一條或多條交通走廊分布的巨型城鄉(xiāng)一體化區(qū)域”。高汝熹 （1990）則對(duì)大都市經(jīng)濟(jì)區(qū)做出了定義，與都是連綿區(qū)不同，高汝熹認(rèn)為大都市經(jīng)濟(jì)區(qū)是以經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市為中心，通過輻射效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)，帶動(dòng)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而形成統(tǒng)一的城市網(wǎng)絡(luò)或經(jīng)濟(jì)區(qū)。姚士謀等（2001）對(duì)城市群（Urban Agglomeration）的概念做出了界定，他們認(rèn)為城市群是指：“在特定的區(qū)域之內(nèi)具有相當(dāng)數(shù)量的不同性質(zhì)、類型和等級(jí)規(guī)模的城市，依托一定的自然環(huán)境條件，以一個(gè)或兩個(gè)特大或大城市作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的核心，借助于現(xiàn)代化的交通工具和綜合運(yùn)輸網(wǎng)的通達(dá)性，以及高度發(fā)達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò)，發(fā)生與發(fā)展著城市個(gè)體之間的內(nèi)在聯(lián)系，共同構(gòu)成一個(gè)相對(duì)完整的城市集合體”。
　　按照戈特曼的標(biāo)準(zhǔn)和原則，城市群功能區(qū)域在歐美發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)初就已出現(xiàn)雛形，二戰(zhàn)以后其發(fā)展進(jìn)程明顯加快，并成為世界城市化的主導(dǎo)問題。他曾預(yù)言，世界上除了美國東北部大西洋西岸從波士頓到華盛頓地區(qū)外，還有幾個(gè)區(qū)域有可能發(fā)展成為大都市帶，分別是北美五大湖區(qū)城市群、歐洲西北部城市群、倫敦城市群、日本太平洋沿岸城市群以及中國的長江三角洲城市群。如今，戈特曼的預(yù)言已經(jīng)或正在成為現(xiàn)實(shí)。美國、德國、日本、法國、英國等，城市群已成為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要載體。美國、英國、日本的前三大城市群均創(chuàng)造了本國2/3以上的財(cái)富。
　　中國長江三角洲、珠江三角洲、環(huán)渤海等城鎮(zhèn)密集區(qū)域，也于20世紀(jì)80、90年代開始，在城市化進(jìn)程中也出現(xiàn)了城市群的發(fā)展問題。目前這三大城市群約創(chuàng)造全國52.04%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，三大經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占據(jù)中國的半壁江山。國內(nèi)外近幾十年來城市化的快速發(fā)展表明，城市發(fā)展呈現(xiàn)區(qū)域內(nèi)所有城市優(yōu)勢互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展的態(tài)勢，形成更大范圍、更高層次的城市群，甚至跨國城市群，區(qū)域城市一體化越來越成為一種突出的問題。城市群正在成為人類歷史上經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模最大、人口密度最高和國際影響力最強(qiáng)的空間，成為國家或地區(qū)參與全球競爭與國際分工的基本地域單元。城市群還是衡量一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志，更是帶動(dòng)一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大“能源”和“引擎”。
　　目前為止，我國跨省（地區(qū)）城市群有10個(gè)，如長三角、珠三角、環(huán)渤海等，總計(jì)包含87個(gè)城市，國土面積96.46萬平方公里，約占我國國土面積的10%，2010年GDP總計(jì)22萬億元，約占我國經(jīng)濟(jì)總量的54.8%；省級(jí)城市群有17個(gè)，如大武漢城市群、長株潭城市群、鄱陽湖生態(tài)城市群等，總計(jì)包含113個(gè)城市，國土面積130.31萬平方公里，約占我國國土面積的13.6%，2010年GDP總計(jì)13.85萬億元，約占我國經(jīng)濟(jì)總量的34.54%。本文第二部分介紹了我國跨省級(jí)城市群的發(fā)展現(xiàn)狀和問題，第三部分介紹了我國省級(jí)城市群發(fā)展的現(xiàn)狀和問題，第四部分針對(duì)城市群發(fā)展存在的問題，給出了相關(guān)的政策建議。
　　
　　二、跨?。ǖ貐^(qū)）城市群發(fā)展的現(xiàn)狀與問題
　　截至2010年，我國跨省級(jí)城市群共有10個(gè)：長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、海峽西岸城市群、成渝城市群、哈大長城市群、徐州城市群、鄂豫城市群、豫皖城市群、瓊海城市群，總計(jì)包含87個(gè)城市，國土面積96.46萬平方公里，約占我國國土面積的10%，2010年GDP總計(jì)22萬億元，約占我國經(jīng)濟(jì)總量的54.8%，人口4.59億，占全國人口比例的34.2%。如表1所示。
　　其中，2010年長三角地區(qū)GDP總量為69871.92億元，占全國GDP總量的17.42%；地方財(cái)政一般預(yù)算收入7748.75億元，占全國地方財(cái)政一般預(yù)算收入總額的9.32%；全社會(huì)固定資產(chǎn)投資31452.23億元，占全國固定資產(chǎn)投資總額的11.31%；社會(huì)消費(fèi)品零售總額23825.07億元，占全國社會(huì)消費(fèi)品零售總額的15.18%；海關(guān)出口總額5925.7億美元，占全國海關(guān)出口總額的37.56%. 在長三角16城市中，上海2010年GDP占整個(gè)長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的24.15%，地方財(cái)政一般預(yù)算收入占長三角地區(qū)總額的37.08%，工業(yè)以上規(guī)?？偖a(chǎn)值占長三角地區(qū)的20.36%，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資占長三角地區(qū)的16.91%，社會(huì)消費(fèi)品零售額占長三角地區(qū)的25.34%，海關(guān)出口總額占長三角地區(qū)的30.51%。
　　2010年，珠三角GDP總量為37388.22億元，占廣東省經(jīng)濟(jì)總量的82.22%，占全國經(jīng)濟(jì)總量的9.32%；珠三角地區(qū)地方財(cái)政一般預(yù)算收入總量3084.57億元，占廣東省地方財(cái)政一般預(yù)算收入總量的68.31%，占全國地方財(cái)政一般預(yù)算收入總量的3.71%；全社會(huì)固定資產(chǎn)投資11355.8億元，占廣東省總量的70.48%，占全國總量的4.08%；社會(huì)消費(fèi)品零售總額13001.65億元，占廣東省社會(huì)消費(fèi)品零售總額的74.66%，占全國比重的8.28%；海關(guān)出口總額4318.1億美元，占廣東省全年出口總額的95.28%，占全國出口總額的27.37%.
　　2010年，京津冀城市群地區(qū)生產(chǎn)總值實(shí)現(xiàn)43000億元，約占全國生產(chǎn)總值的10.8％。進(jìn)出口總額4186.4億美元，比上年增長38.2%。社會(huì)消費(fèi)品零售總額14386.9億元，增長17.5%，比上年加快1.3個(gè)百分點(diǎn)。其中，天津市消費(fèi)保持快速增長，增長19.4%，比上年加快2.5個(gè)百分點(diǎn)，比北京增速高出2.1個(gè)百分點(diǎn)。河北八城市消費(fèi)增長速度相近，保持在18.5%左右。
　　
　　
　　
　　“十一五”期間，京津冀10城市與珠三角、長三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)比分析如表2所示。
　　綜合而言，長三角16城市、珠三角9城市、京津冀10城市2010年經(jīng)濟(jì)總量14.2872萬億元，占10個(gè)跨省級(jí)城市群總量的64.9%，占全國經(jīng)濟(jì)總量的35.92%。這三大城市群經(jīng)濟(jì)規(guī)模、要素密集程度、產(chǎn)業(yè)集聚程度、投入產(chǎn)出效率和城市發(fā)育程度都遠(yuǎn)高于其他7個(gè)跨省級(jí)城市群，呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)不平衡、發(fā)展不均衡、區(qū)域差距較大的特點(diǎn)，城市群之間沒有形成很好的合作與優(yōu)勢互補(bǔ)。
　　
　　三、省級(jí)城市群發(fā)展的現(xiàn)狀與問題
　　截至2010年，我國省級(jí)城市群大約有17個(gè)：山東半島城市群、遼中南城市群、大武漢城市群、鄱陽湖生態(tài)城市群、中原城市群、呼包鄂城市群、長株潭城市群、關(guān)中城市群、皖江淮城市群、太原城市群、哈大齊城市群、浙東城市群、長春城市群、南北欽防、滇中城市群、黔中城市群、蘭州城市群?？傆?jì)包含113個(gè)城市，國土面積130.31萬平方公里，約占我國國土面積的13.6%，2010年GDP總計(jì)13.8589萬億元，約占我國經(jīng)濟(jì)總量的34.54%，人口總計(jì)3.95億，約占全國人口比重的29.48%。具體如表3所示。
　　17個(gè)省級(jí)城市群中，經(jīng)濟(jì)總量過萬億的城市群有山東半島城市群、中原城市群、長株潭城市群與哈大齊城市群。這四大城市群經(jīng)濟(jì)總量占17個(gè)城市群經(jīng)濟(jì)總量的44.76%。其中，山東半島城市群包括濟(jì)南、青島、淄博、濰坊、東營、煙臺(tái)、威海、日照轄區(qū)及鄒平縣，規(guī)劃區(qū)土地面積約7.4萬平方公里，共有8個(gè)副省級(jí)市、地級(jí)市和計(jì)劃單列市，22個(gè)縣級(jí)市，600個(gè)建制鎮(zhèn)。城市群2010年GDP實(shí)現(xiàn)25727.76億元，位居省級(jí)城市群之首。
　　中原城市群以鄭州為中心，洛陽為副中心，包括開封、平頂山、新鄉(xiāng)、焦作、許昌、漯河、濟(jì)源等9個(gè)城市在內(nèi)。城市群是河南省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的地區(qū)，也是河南省經(jīng)濟(jì)最有活力的地區(qū)。城市群2010年GDP實(shí)現(xiàn)13375.37億元，占全省的57.9%；面積5.87萬平方公里，占全省的35.1%；人口4159萬，占全省的44.2%；地方財(cái)政收入占全省的64%，固定資產(chǎn)投資占全省的56%，社會(huì)消費(fèi)品零售額占全省的57%。
　　長株潭城市群2010年GDP實(shí)現(xiàn)12558.81億元，占全省的78.3%；面積9.65萬平方公里，占全省的45.6%；人口4008.16萬，占全省的56.5%；地方財(cái)政收入占全省的64%，固定資產(chǎn)投資占全省的84%，社會(huì)消費(fèi)品零售額占全省的77%。龍頭城市——長沙市2010年GDP實(shí)現(xiàn)4547.06億元，在全國26個(gè)省會(huì)城市中排在第7位（拉薩市除外）。
　　但是，就每萬平方公里產(chǎn)出（億元/萬平方公里）而言，要素密集程度最高、產(chǎn)業(yè)集聚最強(qiáng)的城市群由高到低依次是長株潭城市群、山東半島城市群、中原城市群、大武漢城市群、浙東城市群、太原城市群、鄱陽湖生態(tài)城市群、關(guān)中城市群、皖江淮城市群、長春城市群、遼中南城市群、南北欽防、呼包鄂城市群、滇中城市群、黔中城市群、哈大齊城市群、蘭州城市群。這17個(gè)城市群中，每萬平方公里產(chǎn)出最高的長株潭城市群也只有4.48億元，相對(duì)于長三角、京津冀、珠三角（分別為7.01、4.78、7.14億元）而言，仍然還有很大的差距，產(chǎn)業(yè)集聚程度不強(qiáng)、要素密集程度不高。
　　
　　四、城市群發(fā)展的政策建議
　　綜上所述，我國城市群發(fā)展目前還存在以下問題：要素密集程度不高，產(chǎn)業(yè)集聚程度不強(qiáng)導(dǎo)致每平方公里產(chǎn)出不高，投入產(chǎn)出效率低；區(qū)域之間發(fā)展不平衡，結(jié)構(gòu)不平衡，東部沿海地區(qū)城市群發(fā)育程度要明顯高于中西部地區(qū)，城市群之間的合作和互補(bǔ)優(yōu)勢沒有充分發(fā)揮出來；城市群定位不明確，布局不合理，各自為陣，沒有形成真正的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。針對(duì)我國城市群發(fā)展的現(xiàn)狀與問題，本文提出以下幾點(diǎn)建議。
　?。ㄒ唬┐蚱菩姓^(qū)劃界限，保障要素自由流動(dòng)
　　為促進(jìn)我國城市群的健康穩(wěn)定發(fā)展，城市群內(nèi)部各城市之間應(yīng)加強(qiáng)合作交流，主動(dòng)消除各城市之間妨礙人流、物流、信息流、資金流等各種經(jīng)濟(jì)要素全方位流動(dòng)的政策和制度壁壘，降低生產(chǎn)要素在整個(gè)區(qū)域內(nèi)流動(dòng)和交易的成本，為企業(yè)提供投資洽談、產(chǎn)權(quán)交易等合作平臺(tái)，鼓勵(lì)企業(yè)通過相互投資、兼并重組、締結(jié)聯(lián)盟等方式，實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)重構(gòu)，保障要素的自由流動(dòng)。創(chuàng)造公平、公開、統(tǒng)一的競爭與合作環(huán)境，讓各種生產(chǎn)要素能夠得到科學(xué)、合理的流動(dòng)和組合。淡化行政區(qū)劃觀念、沖破行政壁壘和地方保護(hù)主義，使得各級(jí)城市之間能夠?qū)嵭袃?yōu)勢互補(bǔ)。統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)的教育、就業(yè)、社保和住房制度，以便更好地促進(jìn)區(qū)域內(nèi)要素自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源的有效配置。
　?。ǘ┘訌?qiáng)合作分工，實(shí)現(xiàn)互利共贏
　　城市群內(nèi)單個(gè)城市整體實(shí)力偏弱，參與國際間的競爭其競爭力明顯不足，很難與發(fā)達(dá)地區(qū)的城市抗衡。在全球經(jīng)濟(jì)一體化的背景下，城市競爭力的提高有待于城市組團(tuán)式的發(fā)展和壯大。相互協(xié)調(diào)、互相包容、借助外力、彌補(bǔ)不足、共同發(fā)展才是明智之舉，城市群內(nèi)城市之間的分工合作、協(xié)調(diào)發(fā)展己是迫在眉睫。合作與分工才有機(jī)會(huì)創(chuàng)造城市發(fā)展的合力和競爭力，最終達(dá)到一個(gè)城市群內(nèi)城市同發(fā)展共進(jìn)步的“多贏”局面。借鑒其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，各城市群至少要加強(qiáng)科技合作、產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作、環(huán)境政策、法規(guī)、技術(shù)、人才、信息等方面的交流與合作，實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制創(chuàng)新、區(qū)域生產(chǎn)力布局的統(tǒng)籌，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)發(fā)展。還應(yīng)通過城市功能合理定位促進(jìn)城市分工。各城市應(yīng)根據(jù)自身的特點(diǎn)和資源稟賦特征，合理確定其在城市群中的地位。
　?。ㄈ┙y(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策一體化
　　城市群的發(fā)展需要一個(gè)統(tǒng)一明確的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，更需要建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)城市群政策一體化，確保城市群發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃落到實(shí)處。通過集群發(fā)展和一體化政策，構(gòu)建城市群現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，強(qiáng)化市場機(jī)制。因區(qū)域間“非合作博弈”不可避免，各個(gè)城市有各自的利益所在。為了約束和規(guī)范各市政府的行為，實(shí)現(xiàn)城市群整體優(yōu)先發(fā)展的目標(biāo)，創(chuàng)建跨市域的實(shí)質(zhì)性合作機(jī)制和合作機(jī)構(gòu)非常有必要，應(yīng)盡快建立一個(gè)跨越城市之上又與城市政府不存在行政隸屬關(guān)系的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，形成區(qū)域協(xié)商、協(xié)議機(jī)制，就城市群有關(guān)發(fā)展問題進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)政策與利益，以有效推動(dòng)城市群的建設(shè)。
　?。ㄋ模┛茖W(xué)合理布局，明確城市定位
　　根據(jù)2011年6月發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，“針對(duì)區(qū)域內(nèi)不同的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局”?，F(xiàn)有城鎮(zhèn)發(fā)展的空間布局結(jié)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化，逐步形成以中心城市為依托，以交通運(yùn)輸干線和長江中游為主軸的集約開發(fā)態(tài)勢。
　　
　　注釋：
　?、?朱麗萌，《江西城市群研究報(bào)告》，2010。
　?、?《環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，中國網(wǎng)，2011年12月1日。
　　
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