國際河流公平合理利用原則：回顧、反思與消解

曾彩琳

摘要：公平合理利用原則是國際水法的一項基本原則，它的適用對保護國際河流水資源及協(xié)調(diào)國際河流水資源利用沖突具有重要的意義。但伴隨全球淡水資源日益匱乏，水資源利用沖突頻發(fā)，公平合理利用原則的局限性也日益凸顯。要擺脫公平合理利用原則難以具體運用于實踐的困境，一方面需在國際法律文件中對“公平合理利用”進一步界定和完善，另一方面，需結(jié)合實際情況締結(jié)國際河流水資源公平合理利用條約并設(shè)置相應(yīng)的配套措施，以保障國際河流水資源公平合理利用原則得以真正實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：國際河流；公平合理利用原則；回顧；反思；消解

中圖分類號：K918.42

文獻標(biāo)識碼：A

國際河流是指流經(jīng)或跨越兩個或兩個以上國家的河流。由于涉及不同國家的主權(quán)，國際河流水資源的分配與利用一直是個敏感而復(fù)雜的問題，分配不均、利用不當(dāng)都會導(dǎo)致流域國間用水爭端，繼而引發(fā)社會問題、政治問題，甚至武力沖突。為減少用水沖突，科學(xué)合理地開發(fā)、利用及保護國際河流水資源，國際社會以公約、條約和判例等方式確定了一系列國際河流水資源分配、利用及保護原則，其中最重要的原則之一為公平合理利用原則。公平合理利用原則是指各國有在其領(lǐng)土內(nèi)開發(fā)利用國際河流水資源的權(quán)利，同時又要承擔(dān)不剝奪其他國家在其領(lǐng)土內(nèi)開發(fā)利用國際河流水資源的義務(wù)及保護國際河流水資源的義務(wù)。公平合理利用原則體現(xiàn)了權(quán)利義務(wù)的一致性，從理論上看，它的適用對協(xié)調(diào)流域國水資源利用沖突及保護國際河流水資源有重要的指導(dǎo)意義，但在實踐中，隨著全球淡水供應(yīng)日趨緊張，水資源沖突頻發(fā)，公平合理利用原則屢屢陷于無法解決實際問題的困境。本文將結(jié)合具體國際實踐對公平合理利用原則的適用困境進行反思，以探求消解之策。

1 回顧：公平合理利用原則的確立

歷史上，對于國際河流水資源的分配，曾出現(xiàn)極端的“絕對領(lǐng)土主權(quán)論”和“絕對領(lǐng)土完整論”。片面適用“絕對領(lǐng)土主權(quán)論”或“絕對領(lǐng)土完整論”難以合理兼顧流域各國的利益，容易引發(fā)不同地區(qū)、不同國家間的用水矛盾，進而影響地區(qū)、國家間的和平與穩(wěn)定。為協(xié)調(diào)流域各國、各地區(qū)的水資源利益，在國際實踐中，“有限主權(quán)論”及“共同利益論”被逐漸接受，在此基礎(chǔ)上，國際河流水資源的公平合理利用原則應(yīng)運而生。

1.1 公平合理利用原則在國際立法中的體現(xiàn)

作為國際水法的基本原則之一，許多國際法律文件都有專門條款對公平合理利用原則進行確認(rèn)。其中最引人注目的有《國際河流利用規(guī)則》、《國際水道非航行使用法公約》及《赫爾辛基公約》等。

《國際河流利用規(guī)則》（也稱赫爾辛基規(guī)則）于1966年由國際法協(xié)會第52屆大會通過，其第4條規(guī)定了公平合理利用原則，“每個流域國在其境內(nèi)有權(quán)公平合理分享國際流域內(nèi)水域和利用的水益”?！秶H河流利用規(guī)則》雖屬國際法協(xié)會制定的文件，對各國不具法律約束力，但它第一次提出了國際河流“公平合理利用”的基本原則，在國際水法發(fā)展中具有里程碑的意義。

1997年聯(lián)合國大會通過的《國際水道非航行使用法公約》是繼《國際河流利用規(guī)則》之后又一個具有里程碑意義的國際法律文件。它是世界上第一個專門就國際水道的非航行利用問題締結(jié)的全球性水公約，不僅對國際水道非航行使用的內(nèi)容、方式和管理制度等作了較全面的規(guī)定，還詳細規(guī)定了國際水道非航行使用的原則，其中第5條規(guī)定了公平合理的利用和參與的一般原則，“水道國應(yīng)在各自領(lǐng)土內(nèi)公平合理地利用國際水道。特別是，水道國在使用和開發(fā)國際水道時，應(yīng)著眼于與充分保護該水道相一致，并考慮到有關(guān)水道國的利益，使該水道實現(xiàn)最佳和可持續(xù)的利用和受益。同時，水道國應(yīng)公平合理地參與國際水道的使用、開發(fā)和保護。這種參與包括本公約所規(guī)定的利用水道的權(quán)利和合作保護及開發(fā)水道的義務(wù)”。

歐洲經(jīng)濟委員會1992年在赫爾辛基通過的跨界水道和國際湖泊保護與利用公約（即《赫爾辛基公約》）也具有較大的影響力，《公約》第2條（C）中規(guī)定，“保證以公平合理的方式利用跨界水體，若活動引起或可能引起跨界影響時，應(yīng)該特別重視其跨界性質(zhì)”。

除國際法律文件對公平合理原則進行確認(rèn)外，很多國家也運用公平合理利用原則來分配國際河流水資源，如1984年南非和葡萄牙簽訂《Cunene河流域協(xié)議》、1996年印度和尼泊爾達成《關(guān)于馬哈卡利河聯(lián)合開發(fā)的條約》，在條約或協(xié)定中都體現(xiàn)了公平合理利用原則，運用它成功地分配和開發(fā)利用流域水資源。 1.2 公平合理利用原則在司法實踐中的適用

自從國際河流水資源公平合理利用原則在《國際河流利用規(guī)則》等有影響力的國際法律文件中確立后，司法實踐中也廣泛運用它來解決國際水爭端，至今已有大量成功范例。如1977年匈牙利與捷克斯洛伐克達成《關(guān)于蓋巴斯科夫——拉基瑪洛堰壩系統(tǒng)建設(shè)和運營的條約》，它規(guī)定作為“聯(lián)合投資”，由兩國以各自的成本在各國領(lǐng)土內(nèi)開展大壩建設(shè)項目，并且平等地分享水電、航行、防洪等收益。1978年，雙方開始履行條約，在各自領(lǐng)土內(nèi)建設(shè)大壩，但是由于匈牙利認(rèn)為該工程將導(dǎo)致在條約達成當(dāng)時不能預(yù)見的損害，中止執(zhí)行條約，斯洛伐克執(zhí)行臨時解決方案，單方面分流多瑙河水，雙方為此發(fā)生爭端，將爭端提交國際法院解決。國際法院在判決中數(shù)次提到公平和合理利用原則，認(rèn)為斯洛伐克單方面分流多瑙河水的行為“剝奪了匈牙利公平和合理利用多瑙河水的權(quán)利”。這是公平合理利用原則適用于國際河流水資源爭端中的一個經(jīng)典判例。除它以外，許多國際河流水資源利用爭議也運用了公平合理利用原則予以裁決，正如《國際水道非航行使用法條款草案》特別起草人Stephen Mc Caffrey所證實的，從國際法院、國際仲裁法庭到適用國際法的國內(nèi)法院，都承認(rèn)這種廣泛的國家實踐產(chǎn)生了習(xí)慣法原則。

2 反思：標(biāo)準(zhǔn)模糊、效力缺失

公平合理利用原則摒棄了無限制的主權(quán)要求，承認(rèn)各流域國對國際河流水資源有共同利益和共同義務(wù)，并提出這種利益和義務(wù)的分配框架，這為協(xié)調(diào)各流域國的水資源利用沖突提供了指導(dǎo)原則和解決辦法，對解決國際河流用水爭端、保護國際河流水資源有重要的意義和價值。但盡管如此，公平合理利用原則也并不是完美無缺的。隨著全球水資源日益匱乏、水資源沖突頻發(fā)，公平合理利用原則的局限性也日益凸顯。

2.1 國際法律規(guī)范不完備導(dǎo)致“公平合理利用”的客觀標(biāo)準(zhǔn)不清晰

為了使“公平合理利用原則”更加客觀化、明確化，便于在國際實踐中操作，《國際河流利用規(guī)則》列舉了適用公平合理原則時應(yīng)加考慮的11個因素，《國際水道非航行使用法公約》對適用公平合理原則時應(yīng)考慮的相關(guān)因素和情況，也作了類似規(guī)定，列舉了7大方面的因素，兩者所列舉的相關(guān)因素頗為相似，大致有地理、氣候、水文、生態(tài)等自然因素，水道國的社會和經(jīng)濟需要，水道國對水道的現(xiàn)有和潛在使用情況，水道水資源的養(yǎng)護、保護、開發(fā)和節(jié)約使用以及為此而采取的措施的費用，是否存在價值接近的其他替代方案等方面。

這些因素提供了一個流域國間產(chǎn)生水資源利用矛盾時，如何公平合理分配的標(biāo)準(zhǔn)，但這些因素本身存在著局限性，如它只列舉了一些普遍因素，難以窮盡不同河流的特殊情況，只以以上因素衡量，可能對某些國家產(chǎn)生不公；這些因素本身很含糊，在實踐中可以有不同的理解；各項因素在適用時孰先孰后、孰輕孰重也不明確，而根據(jù)《國際水道非航行使用法公約》的規(guī)定“每項因素的份量要根據(jù)該因素與其他有關(guān)因素的相對重要性加以確定”，“相對重要性”難以衡量，這也導(dǎo)致具體適用時彈性很大，為各國去主張對自己有利的解釋提供了條件。

2.2 利益不一致導(dǎo)致各國對“公平合理利用”的主觀判定不同

是否“公平公理”是通過比較得出的一種主觀感受，這種感受極大地受認(rèn)知主體的價值觀念、知識經(jīng)驗、意識形態(tài)、世界觀等影響。在國際河流水資源的分配與利用上，流域各國情況不同，從各國利益出發(fā)，可能有各自不同的“公平合理”認(rèn)知，一國認(rèn)為是公平合理的分配，他國卻可能認(rèn)為并不公平合理。一旦產(chǎn)生沖突，將難以進行利益協(xié)調(diào)，達成各國都認(rèn)為是“公平合理”的結(jié)果。例如在《國際水道非航行使用法公約》制定過程中，以荷蘭、加拿大、葡萄牙、美國為代表的多數(shù)發(fā)達國家，主張在“公平合理的使用和參與原則”中引入“可持續(xù)發(fā)展”和“保護國際水道生態(tài)系統(tǒng)”的概念，以此限制上游水道國對國際水道的開發(fā)和使用。但部分上游國表示了反對，并指出上述概念可作為目標(biāo)，卻不能作為具體標(biāo)準(zhǔn)來衡量有關(guān)國家對水的使用是否公平合理。這就反映對“公平合理”的認(rèn)知會因各自利益而有所不同。

2.3 配套措施缺失導(dǎo)致公平合理利用原則法律約束力偏弱

公平合理利用原則作為國際水法的一項基本原則，要使它得以具體貫徹施行，需要大量的配套規(guī)則，但國際法律文件如《國際河流利用規(guī)則》、《國際水道非航行使用法公約》等只規(guī)定了各國有公平合理利用流域內(nèi)水資源的權(quán)利及與公平合理利用有關(guān)的因素，卻未明確通過哪些具體措施保障公平合理利用原則的施行，以及違背公平合理利用原則時應(yīng)承擔(dān)的不利責(zé)任。配套措施的缺失使“公平合理利用原則”適用時缺少足夠的法律約束力，主要依靠各個國家的自覺行動，在國際實踐中不免會出現(xiàn)某些國家為了本國利益違背公平合理利用原則的情形。例如，以色列和巴勒斯坦在1995年達成了《以色列——巴勒斯坦人關(guān)于約旦河西岸和加沙地帶的過度協(xié)議》，協(xié)議規(guī)定，以色列應(yīng)把2680萬立方米的水轉(zhuǎn)交給巴勒斯坦方面，但以色列違背協(xié)議只轉(zhuǎn)交了約700萬立方米。盡管加沙和約旦河西岸大部分地區(qū)已實行巴勒斯坦自治，但以色列仍然牢牢控制著巴勒斯坦土地上的水資源。

3 消解：完善規(guī)則，加強協(xié)作

要擺脫公平合理利用原則難以具體運用于實踐的困境，筆者認(rèn)為，一方面需在國際法律文件中對“公平合理利用”進一步界定和完善，為各國分配水資源、解決水爭端提供明確的參照標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，由于各國際河流具體情況存在差異，流域各國還應(yīng)結(jié)合實際簽訂具體的國際河流水資源分配利用協(xié)定，并設(shè)置相關(guān)配套措施，以保障公平合理利用原則在國際河流水資源分配、利用中得到具體實施。

3.1 完善國際法律規(guī)范.進一步明晰“公平合理利用”標(biāo)準(zhǔn)

《國際河流利用規(guī)則》、《國際水道非航行使用法公約》等中規(guī)定的公平合理原則太富有彈性，缺乏明確的規(guī)則，這導(dǎo)致公平合理利用原則的評價標(biāo)準(zhǔn)模糊，在實踐中不具有可操作性，因此需要在國際實踐中不斷發(fā)展，使“公平合理”標(biāo)準(zhǔn)得到進一步界定和完善。

近年來，在國際社會的努力下，公平合理利用原則有了新發(fā)展。2004年國際法協(xié)會制定的《關(guān)于水資源法的柏林規(guī)則》在綜合以前規(guī)則的基礎(chǔ)上又將水文地質(zhì)、可持續(xù)利用和環(huán)境損害最小化等列入公平合理要素清單。而且，與赫爾辛基規(guī)則和《國際水道非航行使用法公約》相比，《關(guān)于水資源法的柏林規(guī)則》對地下水的保護給予了更大關(guān)注。此外，《關(guān)于水資源法的柏林規(guī)則》還明確規(guī)定國家應(yīng)首先分配滿足人類基本需求的水，賦予了人類基本需求以優(yōu)先地位等。但令人遺憾的是，這些規(guī)則還未能發(fā)展成為公認(rèn)的國際法規(guī)則，國際社會仍需在實踐中不斷探索，以形成為流域各國廣泛接受的共享水資源及其相關(guān)利益的分配標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 締結(jié)國際河流水資源公平合理利用條約.協(xié)調(diào)各國利益沖突

彼得·S·溫茨在《環(huán)境正義論》一書中提到，“沒有協(xié)議，對稀缺物品的分配就可能取決于先到先得，人們可能會不擇手段地獲取他們想要的東西，每個人將生活在暴力與危險之中”。國際河流水資源的利用亦是如此。水資源作為一種稀缺資源，如果各國之間沒有達成成熟合理的水資源分配利用協(xié)議，就容易產(chǎn)生爭議，甚至引發(fā)暴力沖突。雖然各國在利用國際河流水資源前并沒有締結(jié)條約的義務(wù)，但是多年的國際實踐已充分證明，流域各國就水資源的公平合理利用進行協(xié)商，并在此基礎(chǔ)上訂立各自都能接受的條約是完全必要的。1960年《印度河河水條約》的締結(jié)就是一個典型的例子。印度和巴基斯坦在印度河水所有權(quán)和使用權(quán)方面的爭議歷來已久，印度基于其位于印度河水系上游的有利地位，在最初與巴基斯坦?fàn)幷撝胁扇〗^對主權(quán)論的立場，聲稱它有“完全自由”的權(quán)利使用其境內(nèi)印度河的水。巴基斯坦則采取了與印度立場相對立的絕對領(lǐng)土完整論立場，要求印度不應(yīng)改變其歷史用水權(quán)利。以上兩個極端立場違背了國家主權(quán)平等的基本原則并導(dǎo)致不公平的結(jié)果，加劇了兩國的矛盾。后來雙方以“公平分配”印度河水資源的原則達成《印度河水條約》，這為和平解決了雙方間的水爭端奠定良好的基礎(chǔ)。

3.3 設(shè)置配套措施.保障公平合理利用原則實現(xiàn)

3.3.1 建立聯(lián)合管理機構(gòu)

國際河流水資源條約簽署后，某些締結(jié)國為了自己的利益可能會單方面違背條約，從而引發(fā)爭端。如果在條約基礎(chǔ)上建立一個締約各方共同參與的，類似于委員會之類的聯(lián)合管理機構(gòu)，則可以協(xié)調(diào)條約執(zhí)行中的產(chǎn)生的沖突，并監(jiān)督條約的執(zhí)行?，F(xiàn)在越來越多的國家認(rèn)識到在國際河流水資源利用方面建立聯(lián)合管理機構(gòu)的重要性。如美國和加拿大為防止和解決關(guān)于界水利用的爭端簽訂了《美加界水條約》，條約第7條規(guī)定建立國際聯(lián)合委員會（簡稱IJC），IJC由來自兩國的6名委員組成，主要負(fù)責(zé)實施條約中的條款、處理邊界水域的一切事務(wù)和水域以外的邊界問題，并根據(jù)形勢發(fā)展需要補充條約所沒有的內(nèi)容，還可以監(jiān)督“任一國可能影響另一國水的自然水位或流量的對界水的新利用、阻礙或分流”以及“源自界水的河流或流經(jīng)邊界的河流上的、可能提高上游國邊界另一面的自然水位的工程、大壩或其他阻礙物”。這對保證各締約國自覺履行條約，保障國際河流水資源公平合理利用原則的實現(xiàn)具有重要意義。

3.3.2 運用和平爭端解決方法

傳統(tǒng)的國際爭端解決方法有強制性和非強制性的兩大類。強制性的如戰(zhàn)爭、使用武力或武力威脅、報復(fù)、平時封鎖和干涉等，非強制性的包括法律解決辦法和政治解決辦法。以武力等強制性方式來解決水沖突對各方都是不利的，它會激化各國矛盾，加劇國際關(guān)系的緊張，不利于國際和平，最終也無助于水資源糾紛的有效解決，因此，流域各國在發(fā)生水資源利用沖突時，最好選用法律解決辦法或政治解決辦法。

法律解決辦法，即由國際法庭或國際仲裁庭對流域水資源利用糾紛進行裁決，被證實是行之有效的方法之一。國際上很多水資源利用糾紛都通過訴訟或仲裁的方式得到公平合理的解決，如1957年拉努湖仲裁案、國際法院1993年蓋巴斯科夫一拉基瑪洛大壩案等。除此之外，也有很多國家愿意采取協(xié)商、調(diào)解或斡旋等政治解決方式，因為這些方式建立在平等的基礎(chǔ)上，互相間通過協(xié)商達成協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，更利于消除各國的矛盾。尤其是流域各國選擇信任的、有權(quán)威的第三方通過調(diào)解或斡旋等方式介入解決，在國際河流水資源爭端解決中發(fā)揮著越來越重要的作用。例如，世界銀行在解決印度和巴基斯坦之間自1947年起就發(fā)生的關(guān)于印度河水分配長達成12年的之久的爭端中，就起到關(guān)鍵的中介作用，最后促成雙方在1960年達成《印度河河水條約》，條約簽署雙方同意世界銀行為條約擔(dān)保者，一旦出現(xiàn)雙邊解決不了的爭端，任何一方都可以請求世界銀行進行干預(yù)，世界銀行的裁決對雙方具有約束力。

總之，國際實踐經(jīng)驗充分證明了惟有協(xié)商與合作，才能真正實現(xiàn)國際河流的“公平合理的利用和參與”。因此，要協(xié)調(diào)各國在國際河流水資源利用上的利益沖突，使各國的利益盡量相對公平合理化，一方面，要不斷完善“公平合理”標(biāo)準(zhǔn)，使其更容易為國際社會所普遍接受和運用，另一方面，還需取決于流域各國的真誠合作。流域各國應(yīng)在相互平等、相互尊重主權(quán)的基礎(chǔ)上進行充分協(xié)商，締結(jié)水資源利用條約、設(shè)置相關(guān)配套措施、明確各國在國際河流水資源利用中享有的權(quán)利及應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，以保障國際河流水資源公平合理利用原則得以真正實現(xiàn)。