新世紀(jì)新階段我國擁軍優(yōu)撫安置工作的實踐與思考

■ 民政部副部長 孫紹騁

改革開放特別是進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，伴隨著我國綜合國力大幅提升、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐不斷加快、社會保障體系逐步健全和人民生活明顯改善，我國擁軍優(yōu)撫安置工作在繼承中發(fā)展，在改革中前進(jìn)，為保障優(yōu)撫安置對象權(quán)益、服務(wù)國防和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局發(fā)揮了不可替代的特殊作用。

一、新世紀(jì)以來我國擁軍優(yōu)撫安置工作的實踐

新世紀(jì)以來，全國擁軍優(yōu)撫安置系統(tǒng)緊盯大事急事難事攻堅克難，注重強(qiáng)化服務(wù)保障改革創(chuàng)新，先后修訂頒布《烈士褒揚條例》、《軍人撫恤優(yōu)待條例》、《退役士兵安置條例》等多部法律法規(guī)，出臺《關(guān)于進(jìn)一步做好軍隊離休退休干部移交政府安置管理工作的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)退役士兵職業(yè)教育和技能培訓(xùn)的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)境外烈士紀(jì)念設(shè)施保護(hù)管理等工作的意見》、《優(yōu)撫對象醫(yī)療保障辦法》、《雙擁模范城（縣）創(chuàng)建命名管理辦法》等政策制度200多個，地方性政策法規(guī)3000多個，有力地推動了擁軍優(yōu)撫安置工作科學(xué)發(fā)展。

退役士兵安置改革實現(xiàn)重大突破。退役士兵安置難，長期困擾各級政府，損害退役士兵權(quán)益，影響軍隊建設(shè)和社會穩(wěn)定。從2004年開始，民政部、總參謀部牽頭，軍地19個部門組成退役士兵安置改革協(xié)調(diào)小組，歷經(jīng)7年多艱苦努力，2011年10月，全國人大常委會審議通過了新修訂的《兵役法》，國務(wù)院公布了新的《退役士兵安置條例》，建立了“以扶持就業(yè)為主，發(fā)給退役金后自主就業(yè)、政府安排工作、國家供養(yǎng)、退休以及繼續(xù)完成學(xué)業(yè)等多種方式相結(jié)合、城鄉(xiāng)一體化”的新型退役士兵安置制度，實現(xiàn)了安置體制從適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)體制向適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，安置制度從城鄉(xiāng)有別向城鄉(xiāng)一體轉(zhuǎn)變，安置方式從單一指令性向多元化安置轉(zhuǎn)變，安置保障從以地方為主向中央和地方共同負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變。這一改革，使退役士兵安置制度實現(xiàn)了與市場經(jīng)濟(jì)體制相銜接、與國家有關(guān)改革相協(xié)調(diào)、與國防和軍隊建設(shè)相配套，是建國60多年來退役士兵安置工作的一次根本性、體制性變革。

優(yōu)撫對象保障體系全面建立。優(yōu)撫保障范圍深入拓展，國家先后將帶病回鄉(xiāng)退伍軍人、“兩參”人員、60周歲以上農(nóng)村籍退役士兵、部分老烈士子女、建國前入黨的農(nóng)村老黨員和未享受離退休待遇的城鎮(zhèn)老黨員等，納入國家定期撫恤補(bǔ)助范圍，享受對象人數(shù)由400多萬人增加到近1000萬人。優(yōu)撫保障水平大幅提高，國家連續(xù)18次提高殘疾軍人殘疾撫恤金標(biāo)準(zhǔn)，連續(xù)21次提高烈屬定期撫恤金標(biāo)準(zhǔn)和在鄉(xiāng)退伍紅軍老戰(zhàn)士生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，每年增幅達(dá)15%～20%，優(yōu)撫經(jīng)費由2000年的12億元增加到2011年的近300億元，增長24倍；建立了烈士褒揚金制度，烈士遺屬一次性褒揚和撫恤的最低標(biāo)準(zhǔn)由6.8萬元提高到100多萬元，從根本上解決了烈士撫恤補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題。優(yōu)撫保障機(jī)制進(jìn)一步優(yōu)化，國家明確烈士遺屬、因公犧牲軍人遺屬、病故軍人遺屬的定期撫恤金標(biāo)準(zhǔn)參照全國城鄉(xiāng)居民家庭人均收入水平確定，殘疾軍人的撫恤金標(biāo)準(zhǔn)參照全國職工平均工資水平確定；殘疾軍人等級由原來的“四等六級”調(diào)整為“一至十級”；建立新型優(yōu)撫醫(yī)療保障體系，提高醫(yī)療報銷標(biāo)準(zhǔn)，全面推行“一站式”即時結(jié)算機(jī)制，極大方便了優(yōu)撫對象就醫(yī)，有效解決了優(yōu)撫對象看病看半天、報銷報半年的問題。社會各界力量也廣泛開展“愛心獻(xiàn)功臣”和“關(guān)愛功臣活動”，幫助解決了一大批優(yōu)撫對象的實際困難。

軍隊離退休干部安置保障制度更加完善。進(jìn)一步拓寬安置路子，移交政府安置的軍隊離退休干部進(jìn)北京、天津、上海等直轄市安置，配偶和子女常住戶口規(guī)定由原來滿10年調(diào)整為滿4年；移交安置計劃由原來每5年下達(dá)一批，調(diào)整為每年下達(dá)。改革醫(yī)療保障手段，移交政府安置的軍隊離休干部享受實報實銷制度，退休干部比照安置地國家公務(wù)員參加醫(yī)療保險，同時享受醫(yī)療照顧和醫(yī)療補(bǔ)助。實施住房制度改革，移交政府安置的軍隊離退休干部執(zhí)行軍隊統(tǒng)一的住房制度，按房改成本價購買現(xiàn)有住房且面積未達(dá)標(biāo)的，其差額面積給予貨幣補(bǔ)差，選擇按經(jīng)濟(jì)適用住房價格購買現(xiàn)有住房的，按規(guī)定享受住房補(bǔ)貼。完善服務(wù)保障方式，逐步推行國家保障與社會化服務(wù)相結(jié)合的模式，積極探索以服務(wù)管理中心為載體的區(qū)域化、開放式服務(wù)保障辦法。這一系列改革，徹底扭轉(zhuǎn)了20多年來地方每年最多只能接收5000人的狀況，接收安置數(shù)量連續(xù)8年超萬人，做到了部隊交多少，地方接多少。

傷病殘退役軍人接收安置強(qiáng)力推進(jìn)。周密規(guī)劃部署，將數(shù)萬名滯留部隊的傷病殘退役軍人全部列入三年交接安置規(guī)劃，軍地聯(lián)合召開全國傷病殘軍人退役安置工作會議進(jìn)行部署安排，國務(wù)院、中央軍委領(lǐng)導(dǎo)出席會議并作重要講話。強(qiáng)化政策保障，出臺《傷病殘軍人退役安置規(guī)定》，制定交接安置工作規(guī)程，提高1～4級分散供養(yǎng)殘疾退役士兵購建房補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，建立軍地信息溝通、情況通報、督導(dǎo)檢查等七項工作制度。跟蹤督導(dǎo)落實，采取逐個戰(zhàn)區(qū)檢查、現(xiàn)場辦公、集中交接等一系列措施，強(qiáng)力推進(jìn)傷病殘退役軍人接收安置進(jìn)程，做到了“只要部隊交得出，地方就能接得下”。截止到2011年底，已完成了總?cè)蝿?wù)量的80%以上，使這項長期牽扯部隊領(lǐng)導(dǎo)精力、影響部隊建設(shè)的難題基本得到解決。

烈士褒揚工作深度拓展。中央和地方財政將累計投入200多億元，利用4年時間把原來由建設(shè)單位管理的61萬座散葬烈士墓和1.2萬座零散烈士紀(jì)念設(shè)施，全部納入國家烈士紀(jì)念設(shè)施保護(hù)體系，遷葬至烈士陵園實施統(tǒng)一管理保護(hù)，讓散落在山間鄉(xiāng)野的英烈們“回家”。烈士紀(jì)念活動步入經(jīng)常，廣泛開展烈士史料的搶救、保護(hù)和編纂工作，制作展播了反映全國重點烈士紀(jì)念設(shè)施建設(shè)和管理保護(hù)的《華夏豐碑》專題片，編印編纂了《革命烈士英名錄》和《中華英烈大辭典》，每年有1億多人次到烈士陵園瞻仰烈士、接受傳統(tǒng)教育，全社會緬懷烈士、崇尚烈士、學(xué)習(xí)烈士的氛圍進(jìn)一步濃厚。

雙擁工作整體水平顯著提高。齊抓共管的合力不斷增強(qiáng)，各地各部隊堅持把雙擁工作納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和部隊全面建設(shè)的總體規(guī)劃，納入軍地黨委政府重要議事日程，納入單位目標(biāo)管理責(zé)任制，納入干部績效考核內(nèi)容，健全黨委議軍、軍地聯(lián)系會議、軍地合署辦公等制度，軍地各級各部門參與雙擁、推動雙擁的熱情得到有效激發(fā)。雙擁模范城（縣）創(chuàng)建工作成果豐碩，繼1991年鄧小平同志為全國雙擁模范城（縣）題詞后，2003年1月江澤民同志又為全國雙擁模范單位和個人題詞，胡錦濤等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人先后十多次集體接見全國雙擁模范代表，全國雙擁模范城（縣）數(shù)量由2000年的245個增加到391個，有550個單位、327名個人獲得全國雙擁模范單位和個人榮譽(yù)稱號。群眾性雙擁活動蓬勃發(fā)展，科技擁軍、智力擁軍、文化擁軍和兩新組織擁軍等創(chuàng)新實踐深入普及；軍地開展的“雙支”、“三互”、“三同”等活動，產(chǎn)生廣泛社會影響；10萬多個擁軍協(xié)會、擁軍基金會、擁軍工作站等擁軍實體和600多萬個雙擁服務(wù)組織常年活躍在城鄉(xiāng)基層，雙擁工作的社會基礎(chǔ)和群眾力量進(jìn)一步擴(kuò)大。

十多年來擁軍優(yōu)撫安置工作的實踐，從工作指導(dǎo)和發(fā)展理念上，得益于準(zhǔn)確把握了“四個始終堅持”：始終堅持服從黨的中心工作、服務(wù)國防和軍隊建設(shè)，做到適應(yīng)“市場”與兼顧“戰(zhàn)場”相統(tǒng)一，這是擁軍優(yōu)撫安置工作始終得到黨中央、國務(wù)院、中央軍委和各級黨政軍領(lǐng)導(dǎo)高度重視，得到廣大軍民擁護(hù)贊譽(yù)的根本所在。始終堅持解放思想、深化改革，做到“繼承”與“發(fā)展”相統(tǒng)一，這是擁軍優(yōu)撫安置工作充滿生機(jī)活力、保持持續(xù)發(fā)展的動力源泉。始終堅持注重保障對象需求、兼顧國家財政實力，做到“需要”與“可能”相統(tǒng)一，這是擁軍優(yōu)撫安置工作保障渠道不斷暢通、保障范圍不斷拓展、保障水平不斷提高而遵循的基本原則。始終堅持優(yōu)先優(yōu)惠、統(tǒng)籌兼顧，做到“優(yōu)待”與“平衡”相統(tǒng)一，這是擁軍優(yōu)撫安置工作實現(xiàn)“保障制度不斷創(chuàng)新、保障體系日益健全、保障政策逐步完善、保障標(biāo)準(zhǔn)相對合理”發(fā)展目標(biāo)而堅持的科學(xué)方法。

二、當(dāng)前我國優(yōu)撫安置工作面臨的主要挑戰(zhàn)

擁軍優(yōu)撫安置工作是一項特殊的政治任務(wù)，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展密切相關(guān)，與國防和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)密切相連。在當(dāng)今社會大發(fā)展大變革大調(diào)整的背景下，擁軍優(yōu)撫安置工作面臨著許多挑戰(zhàn)和考驗。

一是隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，做好擁軍優(yōu)撫安置工作的難度越來越大。擁軍優(yōu)撫安置工作直接服務(wù)于為中國革命和建設(shè)做出犧牲貢獻(xiàn)的功臣，服務(wù)于國防和軍隊建設(shè)，服務(wù)于社會和諧穩(wěn)定大局，具有很強(qiáng)的政治性。完成政治任務(wù)的具體辦法，就是要運用行政手段實現(xiàn)社會資源的統(tǒng)籌配置，而市場經(jīng)濟(jì)體制要求弱化政府配置資源職能，強(qiáng)化市場調(diào)節(jié)功能。同時，完成政治任務(wù)往往需要不計成本、不計代價，但在市場經(jīng)濟(jì)條件下難以做到。這就形成了擁軍優(yōu)撫安置工作任務(wù)要求上政治化與政策保障上市場化的矛盾。新形勢下，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，社會資源配置市場化進(jìn)程的加快，這一矛盾必將越來越突出，統(tǒng)籌兼顧的難度也越來越大。

二是隨著國家相關(guān)改革的不斷深入，調(diào)整擁軍優(yōu)撫安置政策的任務(wù)越來越緊迫。當(dāng)前，國家各項改革全面深化，特別是與擁軍優(yōu)撫安置工作密切相關(guān)的住房制度、醫(yī)療保障、稅費調(diào)整、戶籍制度等改革進(jìn)程明顯加快。一方面，優(yōu)撫安置對象分散在社會的各個階層、各個行業(yè)，只要涉及個人的改革，都會對他們帶來影響；只要社會保障機(jī)制發(fā)生調(diào)整，他們原來特有的保障也會隨之發(fā)生變化。另一方面，優(yōu)撫安置是一項特殊的服務(wù)保障工作，維護(hù)和發(fā)展好廣大優(yōu)撫安置對象的權(quán)益，事關(guān)社會和諧穩(wěn)定大局，必須積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化，及時調(diào)整完善政策，讓改革開放成果充分惠及廣大優(yōu)撫安置對象。因此，加快新形勢下?lián)碥妰?yōu)撫安置政策調(diào)整改革的步伐，任務(wù)十分艱巨，責(zé)任十分重大。

三是隨著中國特色軍事變革的加速推進(jìn)，擁軍優(yōu)撫安置工作為部隊服務(wù)的壓力越來越重。新時期新階段，軍隊要加快中國特色軍事變革，提高完成多樣化軍事任務(wù)的能力。軍隊履行好這一新使命，需要輕裝上陣，集中精力謀打贏。擁軍優(yōu)撫安置工作承載著服務(wù)國防和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)的重任，是軍隊建設(shè)的“大后方”。必須進(jìn)一步更新觀念，強(qiáng)化政治責(zé)任意識；必須進(jìn)一步完善工作機(jī)制、改進(jìn)工作手段，加大為部隊服務(wù)的力度；必須進(jìn)一步豐富服務(wù)內(nèi)容、提高保障標(biāo)準(zhǔn)，為官兵安心服役、獻(xiàn)身國防解除后顧之憂。目前，軍隊體制編制調(diào)整改革、拓展和深化軍事斗爭準(zhǔn)備的任務(wù)十分繁重，擁軍優(yōu)撫安置工作服務(wù)國防和軍隊建設(shè)的任務(wù)必然會越來越重、壓力必然會越來越大。

四是隨著社會思想日益多元多樣多變，擁軍優(yōu)撫安置工作履行維護(hù)服務(wù)對象合法權(quán)益、提高優(yōu)撫安置保障水平的職能越來越難。我國正處于經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整的發(fā)展機(jī)遇期和矛盾凸顯期，人們的思想意識、價值取向、道德觀念呈現(xiàn)出多元多樣多變的發(fā)展趨勢。全社會國防和擁軍意識有所淡化，使得人們對擁軍優(yōu)撫安置工作的重要性認(rèn)識不足，個別領(lǐng)域和層面程度不同地存在“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的現(xiàn)象；對優(yōu)撫安置對象的感情有所下降，解決擁軍優(yōu)撫安置工作難題的力度有所減弱，一些地方和部門存在著政策制定難、出臺難、落實難的情況。因而，維護(hù)廣大優(yōu)撫安置對象的合法權(quán)益，進(jìn)一步提高擁軍優(yōu)撫安置保障水平，難度越來越大。

三、新階段我國擁軍優(yōu)撫安置工作的發(fā)展趨勢

在新的歷史階段，擁軍優(yōu)撫安置工作總的發(fā)展思路是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，以構(gòu)建“體制機(jī)制科學(xué)高效、優(yōu)待優(yōu)惠充分體現(xiàn)、整體保障顯著提高”的擁軍優(yōu)撫安置新格局為目標(biāo)，以人為本、務(wù)實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)推進(jìn)，更好地為國家發(fā)展穩(wěn)定大局服務(wù)、為國防和軍隊建設(shè)服務(wù)、為優(yōu)撫安置對象服務(wù)。具體從發(fā)展趨勢上講，應(yīng)著力把握好五點：

一是縮小城鄉(xiāng)差距，逐步實現(xiàn)由城鄉(xiāng)有別向城鄉(xiāng)一體轉(zhuǎn)變。長期以來，我國各項優(yōu)撫安置政策均區(qū)分對象戶籍的城鎮(zhèn)與農(nóng)村性質(zhì)來制定并組織實施，這在我國社會主義基本制度初步確立時期和改革開放初期經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)的歷史條件下還是比較合適的。但隨著我國社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)的快速發(fā)展，特別是我國戶籍制度改革和城市化進(jìn)程加快，以戶籍性質(zhì)區(qū)分對象待遇的政策逐漸失去運行基礎(chǔ)；同時，城鄉(xiāng)有別且待遇差別較大，容易產(chǎn)生貢獻(xiàn)與待遇不對稱，有失公平公正。新修訂公布的《退役士兵安置條例》，確立了城鄉(xiāng)一體的退役士兵安置制度。優(yōu)撫工作，也應(yīng)遵循國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，適應(yīng)戶籍制度改革和加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程要求，不再區(qū)分城鎮(zhèn)與農(nóng)村，實現(xiàn)同類對象一個標(biāo)準(zhǔn)，逐步達(dá)到城鄉(xiāng)一致。

二是健全保障機(jī)制，逐步實現(xiàn)由相對獨立保障向普惠加優(yōu)待轉(zhuǎn)變。過去，我國各項社會保障制度尚不完善，有的保障制度沒有建立，政府針對優(yōu)撫安置對象制定相對獨立的優(yōu)待政策，較好地保障了他們的生產(chǎn)生活。隨著我國社會保障各項制度改革的深入，許多部門和地方制定了大量面向社會大眾的優(yōu)惠政策。優(yōu)撫安置對象作為普通公民，理應(yīng)享受到這些普惠政策；同時，他們?yōu)橹袊锩徒ㄔO(shè)作出了巨大的犧牲和奉獻(xiàn)，更應(yīng)該享受到特殊的優(yōu)惠優(yōu)待。因此，應(yīng)充分考慮優(yōu)撫安置對象的特殊性與一般性，保障優(yōu)撫安置對象優(yōu)先享受普通公民享受的各種社會保障和公共服務(wù)，在此基礎(chǔ)上，再享受相應(yīng)的撫恤優(yōu)待。

三是提高保障水平，逐步實現(xiàn)由解困型向優(yōu)惠型轉(zhuǎn)變。長期以來，我國優(yōu)撫安置對象保障水平定位的起點比較低，多停留在保生活的解困層次，還有的政策覆蓋范圍不全，未能充分體現(xiàn)優(yōu)待優(yōu)惠的原則。近些年，我國的經(jīng)濟(jì)社會取得巨大發(fā)展，國家財力顯著提高，完全有能力、有條件對優(yōu)撫安置對象保障得更好一些。今后應(yīng)堅持需要與可能相統(tǒng)一的原則，確立科學(xué)合理的優(yōu)撫安置保障參考指標(biāo)，建立自然增長機(jī)制，穩(wěn)步提高優(yōu)撫安置對象的生活、醫(yī)療、住房等保障水平，讓他們更好地享受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果。

四是強(qiáng)化優(yōu)撫安置對象榮譽(yù)感，逐步實現(xiàn)由偏重物質(zhì)保障向物質(zhì)和精神并重轉(zhuǎn)變。長期和平環(huán)境下，全社會不同程度地出現(xiàn)國防觀念和擁軍優(yōu)屬意識淡化的現(xiàn)象，優(yōu)撫安置對象的社會地位和榮譽(yù)感也受到影響；現(xiàn)行的優(yōu)惠保障政策，更多的是偏重物質(zhì)保障，對精神意識方面則重視不夠，雖然各地在強(qiáng)化優(yōu)撫安置對象榮譽(yù)感方面，做了大量工作，也有一些好的做法，但隨意性較大，需要從制度上予以規(guī)范和統(tǒng)一。應(yīng)在優(yōu)先保障各類優(yōu)撫安置對象合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，大力加強(qiáng)精神激勵和褒揚，健全榮譽(yù)褒揚制度和榮譽(yù)激勵機(jī)制，不斷增強(qiáng)所有優(yōu)撫安置對象的榮譽(yù)感。

五是加強(qiáng)優(yōu)撫安置信息化建設(shè)，逐步實現(xiàn)工作手段由粗放型向精細(xì)化轉(zhuǎn)變。信息化是時代的要求，且發(fā)展迅猛。而優(yōu)撫安置信息化建設(shè)則相對滯后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，地區(qū)間發(fā)展不平衡，網(wǎng)絡(luò)不能互聯(lián)互通；同時信息化管理手段相對落后，信息采集、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、經(jīng)費測算、資金發(fā)放容易出現(xiàn)漏洞。隨著優(yōu)撫安置對象數(shù)量的急劇增加，傳統(tǒng)的工作手段更加難以適應(yīng)實際工作需要，迫切需要加強(qiáng)信息化建設(shè)。應(yīng)在組織優(yōu)撫安置信息全面普查的基礎(chǔ)上，努力構(gòu)建覆蓋全面、內(nèi)容具體、更新及時、安全可靠的信息管理系統(tǒng)和信息數(shù)據(jù)核查系統(tǒng)，切實把優(yōu)撫安置工作提高到一個新的發(fā)展水平。