推進人民防空建設(shè)融入經(jīng)濟社會發(fā)展體系的幾點思考

■ 成都軍區(qū)副司令員 李作成 中將

中央軍委胡錦濤主席強調(diào)指出：要把推進軍民融合式發(fā)展作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要內(nèi)容，更加自覺地把國防和軍隊建設(shè)融入國家經(jīng)濟社會發(fā)展體系之中，推動國防建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)良性互動。胡主席這一重大戰(zhàn)略思想，深刻揭示了國防建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)密不可分的內(nèi)在本質(zhì)，科學闡明了作為國防建設(shè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的有效途徑。推進人民防空建設(shè)融入經(jīng)濟社會發(fā)展體系，是黨中央、國務(wù)院、中央軍委著眼貫徹落實胡主席軍民融合式發(fā)展重大戰(zhàn)略思想，有效應(yīng)對人防建設(shè)面臨新機遇與新挑戰(zhàn)而作出的重大決策部署，事關(guān)國家安全穩(wěn)定、經(jīng)濟社會建設(shè)和人防改革發(fā)展，需要深入研究探索，強力加以推進。

一、強化整體設(shè)計，在建設(shè)上積極推進融入

計劃經(jīng)濟時期，人防建設(shè)更多地注重戰(zhàn)備效能，與經(jīng)濟社會發(fā)展結(jié)合不緊密，人防設(shè)施設(shè)備面向社會服務(wù)保障作用有限，城市建設(shè)兼顧人防需求也不夠，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象時有發(fā)生。在新的歷史時期，推進人防建設(shè)融入經(jīng)濟社會發(fā)展體系，必須從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展高度加強整體布局和長遠設(shè)計。

（一）人防建設(shè)要進入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃。長期以來，人防建設(shè)與經(jīng)濟社會發(fā)展融合得不夠，城市建設(shè)兼顧人防需求不夠，主要原因是人防建設(shè)規(guī)劃沒有進入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃之中，沒有在全局規(guī)劃中占有應(yīng)有的位置，沒有將人防的應(yīng)急服務(wù)保障作用考慮到規(guī)劃之中，使人防的建設(shè)和使用在規(guī)劃時就已脫節(jié)。因此，各級人防部門必須增強“規(guī)劃”意識，主動作為，加強請示匯報和溝通協(xié)調(diào)力度，積極爭取黨委、政府和軍事機關(guān)的關(guān)心支持，獲取相關(guān)職能部門的理解配合，切實將人防建設(shè)納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，配套落實經(jīng)費、政策等相關(guān)保障。必須緊緊抓住城市這個主陣地，借國家推進城鎮(zhèn)化建設(shè)這股“東風”，將人防建設(shè)納入城市總體規(guī)劃，在城市地鐵、廣場、綠地、地下空間開發(fā)等建設(shè)中落實人防要求。必須把人防在搶險救災(zāi)、應(yīng)急處突中能夠發(fā)揮的作用，主動納入政府應(yīng)急管理、搶險救災(zāi)等建設(shè)規(guī)劃體系中。通過規(guī)劃的綜合性、全局性、戰(zhàn)略性指導作用，促進人防各項建設(shè)任務(wù)落實，實現(xiàn)人防工程布局合理、功能配套、防護能力不斷增強以及職能作用深入拓展的目標。

（二）重要經(jīng)濟目標要落實防護措施。隨著城市化快速發(fā)展，人口和各種生產(chǎn)要素加速向城市集聚，工礦企業(yè)、科研基地、物資儲備配送基地、交通通信樞紐、橋梁、水庫、電站等重要經(jīng)濟目標也越來越多。這些重要經(jīng)濟目標的安全，事關(guān)國家戰(zhàn)爭潛力，事關(guān)國計民生，事關(guān)經(jīng)濟社會長遠發(fā)展，是人民防空的重中之重。因此，必須把落實重要經(jīng)濟目標防護工作作為推進人防建設(shè)融入經(jīng)濟社會發(fā)展體系的重要突破口，積極建立健全重要經(jīng)濟目標防護管理體制，完善相關(guān)工作機制，落實防護措施。加強重要經(jīng)濟目標防護宣傳工作，爭取獲得各級黨委、政府和所在單位在政策、資金等方面的支持配合，切實將重要經(jīng)濟目標防護工作納入人防管理體制，全面展開普查和分類分級工作，組織制訂防護方案，不斷推進重要經(jīng)濟目標隱蔽偽裝、信息防護等手段建設(shè)。依托重要經(jīng)濟目標所在單位組建專業(yè)隊伍，強化訓練演練，特別在新建重要經(jīng)濟目標時要科學論證、分散布局，在建設(shè)中直接將人防需求考慮進去，使其切實符合防護要求。

（三）人防工作要進一步拓展覆蓋面。目前，城市仍是人防建設(shè)的重點，縣級以下人防工作剛剛起步。隨著我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的加速推進，小城鎮(zhèn)聚集的人口和生產(chǎn)要素不斷增多，在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的地位作用逐步增大，對防空防災(zāi)的現(xiàn)實需求也越來越迫切，亟須人防工作不斷向深度和廣度延伸。截至去年年底，我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎匾堰_51.27%，城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，而且還有不斷增加的趨勢。要積極適應(yīng)這一新情況，緊緊抓住國家推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展這一難得的歷史機遇，將人防工作大力向下延伸，進一步加強縣級人防機構(gòu)建設(shè)，確保政府能有效行使管理人防工作的職能，使防空防災(zāi)建設(shè)的標準得到落實，并積極推進街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、大型企事業(yè)單位的人防組織機構(gòu)和指揮場所建設(shè)，細化管理責任，明確建設(shè)任務(wù)；要指導經(jīng)濟實力較強、發(fā)展速度較快的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同步規(guī)劃和建設(shè)人防工程，穩(wěn)步推進人防工作；要結(jié)合社會主義新農(nóng)村建設(shè)，大力推進疏散地域和核心疏散基地建設(shè)，并與農(nóng)村飲水、用電、沼氣、道路、通信、環(huán)境等建設(shè)緊密結(jié)合起來，實現(xiàn)疏散地域建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)互利雙贏、協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，還應(yīng)將邊境地區(qū)的人防建設(shè)與要地防空、野戰(zhàn)防空建設(shè)統(tǒng)籌考慮、共同推進，努力實現(xiàn)邊境地區(qū)防空工作整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、發(fā)揮功能作用，在使用上積極推進融入

鄧小平同志曾經(jīng)指出：“人防工事要平戰(zhàn)結(jié)合，平戰(zhàn)結(jié)合才能靠得住?！必瀼仄綉?zhàn)結(jié)合方針，就是要在保持和增強人防戰(zhàn)備功能、安全保密的前提下，加大人防資源開發(fā)利用的力度，更好地為發(fā)展經(jīng)濟、防災(zāi)救災(zāi)、優(yōu)化環(huán)境、改善民生服務(wù)，努力在使用中實現(xiàn)人防建設(shè)與經(jīng)濟社會發(fā)展體系的良性互動、融合發(fā)展。

（一）人防體制機制要在參與應(yīng)急管理中發(fā)揮作用。人防體制機制的獨特性，使其參與經(jīng)濟社會應(yīng)急管理有其自身優(yōu)勢。人防實行軍地雙重領(lǐng)導體制，省軍區(qū)系統(tǒng)軍事干部兼任同級人防部門領(lǐng)導副職，并建立健全了順暢的省、市、縣三級人防指揮機制；人防機關(guān)按照準軍事化要求進行建設(shè)，形成了戰(zhàn)備值班、請示報告和督辦、戰(zhàn)備訓練等軍事化制度，完成了防空襲方案和應(yīng)急預(yù)案的制訂，使人防的快速響應(yīng)機制與政府應(yīng)急管理機制能夠有效對接；經(jīng)過多年應(yīng)急準備建設(shè)，各地相繼建成一批功能完善、系統(tǒng)配套、互聯(lián)互通的固定和機動指揮平臺，為參與政府應(yīng)急管理提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。必須充分發(fā)揮人防特殊體制機制的優(yōu)勢，利用日益完備的組織指揮體系、指揮通信手段和快速反應(yīng)機制，主動為黨委、政府和軍事機關(guān)應(yīng)對處置突發(fā)公共事件、搶險救災(zāi)和應(yīng)急救援提供組織指揮平臺；利用覆蓋范圍不斷擴大的人防警報設(shè)施，根據(jù)政府指令及時為人民群眾發(fā)布災(zāi)害預(yù)警；利用人防宣傳教育和疏散基地，大力開展人防宣傳教育、防災(zāi)救災(zāi)技能培訓和防空防災(zāi)演練，增強人民群眾的防空防災(zāi)、自救互救能力；利用人防部門的專業(yè)和人才優(yōu)勢，進一步擔負起指導群眾防空組織的建立和訓練、指導有關(guān)部門制訂防護和搶險搶修方案等職責，提高公共應(yīng)急防護能力。

（二）人防專業(yè)隊伍要在支援搶險救災(zāi)中發(fā)揮作用。在支援四川汶川特大地震、甘肅舟曲特大山洪泥石流災(zāi)害等搶險救災(zāi)中，這支隊伍發(fā)揮了積極作用，成為和平時期支援搶險救災(zāi)不可忽視的力量。必須堅持人防保護人民群眾生命財產(chǎn)安全這一根本使命，擔負起法律賦予的“平時應(yīng)當協(xié)助防汛、防震等部門擔負搶險救災(zāi)任務(wù)”重要職責，充分發(fā)揮好人防專業(yè)隊伍在防災(zāi)救災(zāi)中的突擊隊、代表隊的輻射帶動作用。要進一步拓展人防專業(yè)隊伍的職能，切實摸清人防專業(yè)隊伍的種類、數(shù)量和分布情況，制訂完善各級各類人防專業(yè)隊伍參與搶險救災(zāi)的預(yù)案，確保一有災(zāi)情能就近迅速出動人防專業(yè)隊伍參與救災(zāi)；應(yīng)密切關(guān)注本地區(qū)可能發(fā)生的地震、洪水、山火、暴雪等災(zāi)情，主動協(xié)調(diào)有關(guān)部門做好相關(guān)準備，并及時組織人防專業(yè)隊伍投入救災(zāi)行動。

（三）人防設(shè)施設(shè)備要在服務(wù)保障民生中發(fā)揮作用。人防設(shè)施設(shè)備既是戰(zhàn)時保護人民群眾生命財產(chǎn)安全的重要依托，也是平時參與經(jīng)濟社會建設(shè)、服務(wù)保障民生的重要資源，與民生工程息息相關(guān)。多年的探索實踐證明，人防設(shè)施設(shè)備的功能融入經(jīng)濟社會發(fā)展體系后，就能在參與經(jīng)濟社會建設(shè)、服務(wù)保障民生中發(fā)揮重要作用。因此，應(yīng)在保證人防設(shè)施設(shè)備戰(zhàn)時使用效能的前提下，最大限度地發(fā)揮平時服務(wù)保障民生的作用，利用人防工程等設(shè)施設(shè)備，采取租賃、承包等形式，開設(shè)諸如地下停車庫、商場、倉庫、醫(yī)院、“納涼送爽點”等場所；利用人防工程和疏散地域，為人民群眾提供避難場所，更好地為完善城市功能、增加就業(yè)和方便群眾生產(chǎn)生活服務(wù)，切實發(fā)揮人防設(shè)施設(shè)備的社會效益和經(jīng)濟效益。通過廣泛深入開發(fā)利用人防設(shè)施設(shè)備，檢驗建設(shè)成果，反哺人防建設(shè)，體現(xiàn)人防價值，贏得理解支持，在服務(wù)保障民生過程中實現(xiàn)人防建設(shè)與經(jīng)濟社會的融合式發(fā)展。

三、加強全程監(jiān)管，在管理上積極推進融入

人防建設(shè)是一項長期的戰(zhàn)備工作，只有做到建用管的有機統(tǒng)一，才能有效履行其戰(zhàn)時應(yīng)戰(zhàn)、急時應(yīng)急、平時服務(wù)職能。目前，人防建設(shè)中重建設(shè)使用、輕維護管理的問題比較突出，必須自覺按經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律辦事，堅持科學決策，優(yōu)化資源配置，加強人防資源統(tǒng)一管理和調(diào)配使用，實現(xiàn)內(nèi)涵式、集約化發(fā)展，向科學管理要效益、要戰(zhàn)斗力。

（一）區(qū)分職責，明確管理主體。人防建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及多個領(lǐng)域和部門，建設(shè)成果既有防護工程、通信警報設(shè)備、疏散地域等傳統(tǒng)資源，又有人防網(wǎng)站、數(shù)據(jù)庫、信息系統(tǒng)等新型資源，現(xiàn)有資源分布廣、數(shù)量大、相互交融，必須依據(jù)人防法律法規(guī)，進一步明確每項人防資源的管理單位、管理人員、管理標準，特別是對結(jié)建防空地下室和開發(fā)利用的人防工程等資源，要與使用單位簽訂維護管理責任書，明確使用管理的法律責任；對于諸如人防指揮所這樣包含多種人防資源的工程管理，要進一步細化管理責任，將其中包含的防護工程、信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫等資源的管理區(qū)分開來，各負其責、各司其職；應(yīng)根據(jù)機構(gòu)改革調(diào)整和人事變動，及時重新明確人防資源的管理責任單位和人員，特別是部分老舊工程，要切實搞好資料清理和交接工作，確保國有資產(chǎn)不失管、不失控；人防主管部門要加強對人防資源管理的監(jiān)督檢查，對管理不善的單位和個人依法追究法律責任?？傊ㄟ^各領(lǐng)域、各部門對人防資源的有效維護管理，確保人防資源隨時處于良好戰(zhàn)備狀態(tài)，并隨時在促進經(jīng)濟社會發(fā)展、參與應(yīng)急管理和服務(wù)保障民生中發(fā)揮應(yīng)有作用。

（二）完善法規(guī)，健全管理依據(jù)。現(xiàn)行人防法規(guī)對人防資源的管理工作作出了科學系統(tǒng)的規(guī)定，既有計劃、審批等建設(shè)前的管理，又有監(jiān)理、檢測等建設(shè)中的管理，還有驗收、維護等建設(shè)后的管理。隨著我國經(jīng)濟社會高速發(fā)展，人防建設(shè)與其他建設(shè)矛盾沖突日益凸顯，如何解決人防建設(shè)管理中出現(xiàn)的新情況新問題，在現(xiàn)行法律法規(guī)中還難以找到答案。因此，在及時向國家提出修改完善法律法規(guī)意見建議的基礎(chǔ)上，要依據(jù)現(xiàn)行人防法律法規(guī)，積極協(xié)調(diào)當?shù)厝舜?、法治辦等部門，結(jié)合實際修訂出臺具有地方特色的人防管理政策法規(guī)，進一步細化人防建設(shè)前、中、后的管理主體、管理內(nèi)容、管理標準、管理程序，完善報監(jiān)、資質(zhì)認證、許可證、施工圖審查、驗收備案、財務(wù)審計等管理制度，并將這些政策法規(guī)納入經(jīng)濟社會管理法律法規(guī)的大體系之中，確保人防建設(shè)管理工作有法可依、有章可循。

（三）落實經(jīng)費，增強管理保障。隨著我國經(jīng)濟社會的調(diào)整發(fā)展，人防建設(shè)也進入快速發(fā)展時期，覆蓋面越來越廣，管理任務(wù)越來越重?！度嗣穹揽辗ā泛偷胤揭恍┱叻ㄒ?guī)對人防經(jīng)費的來源甚至比例都作了比較明確的規(guī)定，但不依法落實負擔人防經(jīng)費的現(xiàn)象依然存在，導致少數(shù)地區(qū)人防建設(shè)始終在低層次徘徊，不同程度影響人防建設(shè)融入經(jīng)濟社會發(fā)展體系進程。各級人防部門要加強請示匯報和溝通協(xié)調(diào)，深入開展人防法律法規(guī)宣傳活動，積極爭取黨委、政府的關(guān)心支持，確保政府負擔的人防經(jīng)費按規(guī)定比例得到落實；要結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展實際，依法收取人防易地建設(shè)費，人防投資、使用、管理以及相關(guān)單位應(yīng)負擔的經(jīng)費。要把人防管理經(jīng)費作為人防經(jīng)費預(yù)算的重要組成部分，不斷增大其在人防整體建設(shè)經(jīng)費中的比例；要強化人防管理經(jīng)費的使用監(jiān)管，專款專用，堅決防止違規(guī)操作和以權(quán)謀私。通過強化人防管理保障，促進人防建設(shè)融入經(jīng)濟社會發(fā)展體系。