推進(jìn)人民防空建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系的幾點(diǎn)思考

■ 成都軍區(qū)副司令員 李作成 中將

中央軍委胡錦濤主席強(qiáng)調(diào)指出：要把推進(jìn)軍民融合式發(fā)展作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要內(nèi)容，更加自覺(jué)地把國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)融入國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系之中，推動(dòng)國(guó)防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)良性互動(dòng)。胡主席這一重大戰(zhàn)略思想，深刻揭示了國(guó)防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)密不可分的內(nèi)在本質(zhì)，科學(xué)闡明了作為國(guó)防建設(shè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的有效途徑。推進(jìn)人民防空建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系，是黨中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委著眼貫徹落實(shí)胡主席軍民融合式發(fā)展重大戰(zhàn)略思想，有效應(yīng)對(duì)人防建設(shè)面臨新機(jī)遇與新挑戰(zhàn)而作出的重大決策部署，事關(guān)國(guó)家安全穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)和人防改革發(fā)展，需要深入研究探索，強(qiáng)力加以推進(jìn)。

一、強(qiáng)化整體設(shè)計(jì)，在建設(shè)上積極推進(jìn)融入

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，人防建設(shè)更多地注重戰(zhàn)備效能，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展結(jié)合不緊密，人防設(shè)施設(shè)備面向社會(huì)服務(wù)保障作用有限，城市建設(shè)兼顧人防需求也不夠，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在新的歷史時(shí)期，推進(jìn)人防建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系，必須從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展高度加強(qiáng)整體布局和長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)計(jì)。

（一）人防建設(shè)要進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。長(zhǎng)期以來(lái)，人防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融合得不夠，城市建設(shè)兼顧人防需求不夠，主要原因是人防建設(shè)規(guī)劃沒(méi)有進(jìn)入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之中，沒(méi)有在全局規(guī)劃中占有應(yīng)有的位置，沒(méi)有將人防的應(yīng)急服務(wù)保障作用考慮到規(guī)劃之中，使人防的建設(shè)和使用在規(guī)劃時(shí)就已脫節(jié)。因此，各級(jí)人防部門(mén)必須增強(qiáng)“規(guī)劃”意識(shí)，主動(dòng)作為，加強(qiáng)請(qǐng)示匯報(bào)和溝通協(xié)調(diào)力度，積極爭(zhēng)取黨委、政府和軍事機(jī)關(guān)的關(guān)心支持，獲取相關(guān)職能部門(mén)的理解配合，切實(shí)將人防建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，配套落實(shí)經(jīng)費(fèi)、政策等相關(guān)保障。必須緊緊抓住城市這個(gè)主陣地，借國(guó)家推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)這股“東風(fēng)”，將人防建設(shè)納入城市總體規(guī)劃，在城市地鐵、廣場(chǎng)、綠地、地下空間開(kāi)發(fā)等建設(shè)中落實(shí)人防要求。必須把人防在搶險(xiǎn)救災(zāi)、應(yīng)急處突中能夠發(fā)揮的作用，主動(dòng)納入政府應(yīng)急管理、搶險(xiǎn)救災(zāi)等建設(shè)規(guī)劃體系中。通過(guò)規(guī)劃的綜合性、全局性、戰(zhàn)略性指導(dǎo)作用，促進(jìn)人防各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)落實(shí)，實(shí)現(xiàn)人防工程布局合理、功能配套、防護(hù)能力不斷增強(qiáng)以及職能作用深入拓展的目標(biāo)。

（二）重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)要落實(shí)防護(hù)措施。隨著城市化快速發(fā)展，人口和各種生產(chǎn)要素加速向城市集聚，工礦企業(yè)、科研基地、物資儲(chǔ)備配送基地、交通通信樞紐、橋梁、水庫(kù)、電站等重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)也越來(lái)越多。這些重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的安全，事關(guān)國(guó)家戰(zhàn)爭(zhēng)潛力，事關(guān)國(guó)計(jì)民生，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，是人民防空的重中之重。因此，必須把落實(shí)重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)防護(hù)工作作為推進(jìn)人防建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系的重要突破口，積極建立健全重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)防護(hù)管理體制，完善相關(guān)工作機(jī)制，落實(shí)防護(hù)措施。加強(qiáng)重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)防護(hù)宣傳工作，爭(zhēng)取獲得各級(jí)黨委、政府和所在單位在政策、資金等方面的支持配合，切實(shí)將重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)防護(hù)工作納入人防管理體制，全面展開(kāi)普查和分類(lèi)分級(jí)工作，組織制訂防護(hù)方案，不斷推進(jìn)重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)隱蔽偽裝、信息防護(hù)等手段建設(shè)。依托重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)所在單位組建專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，強(qiáng)化訓(xùn)練演練，特別在新建重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)時(shí)要科學(xué)論證、分散布局，在建設(shè)中直接將人防需求考慮進(jìn)去，使其切實(shí)符合防護(hù)要求。

（三）人防工作要進(jìn)一步拓展覆蓋面。目前，城市仍是人防建設(shè)的重點(diǎn)，縣級(jí)以下人防工作剛剛起步。隨著我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的加速推進(jìn)，小城鎮(zhèn)聚集的人口和生產(chǎn)要素不斷增多，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的地位作用逐步增大，對(duì)防空防災(zāi)的現(xiàn)實(shí)需求也越來(lái)越迫切，亟須人防工作不斷向深度和廣度延伸。截至去年年底，我國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎匾堰_(dá)51.27%，城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)農(nóng)村人口，而且還有不斷增加的趨勢(shì)。要積極適應(yīng)這一新情況，緊緊抓住國(guó)家推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展這一難得的歷史機(jī)遇，將人防工作大力向下延伸，進(jìn)一步加強(qiáng)縣級(jí)人防機(jī)構(gòu)建設(shè)，確保政府能有效行使管理人防工作的職能，使防空防災(zāi)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)得到落實(shí)，并積極推進(jìn)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、大型企事業(yè)單位的人防組織機(jī)構(gòu)和指揮場(chǎng)所建設(shè)，細(xì)化管理責(zé)任，明確建設(shè)任務(wù)；要指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、發(fā)展速度較快的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同步規(guī)劃和建設(shè)人防工程，穩(wěn)步推進(jìn)人防工作；要結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，大力推進(jìn)疏散地域和核心疏散基地建設(shè)，并與農(nóng)村飲水、用電、沼氣、道路、通信、環(huán)境等建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)疏散地域建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)互利雙贏、協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，還應(yīng)將邊境地區(qū)的人防建設(shè)與要地防空、野戰(zhàn)防空建設(shè)統(tǒng)籌考慮、共同推進(jìn)，努力實(shí)現(xiàn)邊境地區(qū)防空工作整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、發(fā)揮功能作用，在使用上積極推進(jìn)融入

鄧小平同志曾經(jīng)指出：“人防工事要平戰(zhàn)結(jié)合，平戰(zhàn)結(jié)合才能靠得住?！必瀼仄綉?zhàn)結(jié)合方針，就是要在保持和增強(qiáng)人防戰(zhàn)備功能、安全保密的前提下，加大人防資源開(kāi)發(fā)利用的力度，更好地為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、防災(zāi)救災(zāi)、優(yōu)化環(huán)境、改善民生服務(wù)，努力在使用中實(shí)現(xiàn)人防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系的良性互動(dòng)、融合發(fā)展。

（一）人防體制機(jī)制要在參與應(yīng)急管理中發(fā)揮作用。人防體制機(jī)制的獨(dú)特性，使其參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)應(yīng)急管理有其自身優(yōu)勢(shì)。人防實(shí)行軍地雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，省軍區(qū)系統(tǒng)軍事干部兼任同級(jí)人防部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)副職，并建立健全了順暢的省、市、縣三級(jí)人防指揮機(jī)制；人防機(jī)關(guān)按照準(zhǔn)軍事化要求進(jìn)行建設(shè)，形成了戰(zhàn)備值班、請(qǐng)示報(bào)告和督辦、戰(zhàn)備訓(xùn)練等軍事化制度，完成了防空襲方案和應(yīng)急預(yù)案的制訂，使人防的快速響應(yīng)機(jī)制與政府應(yīng)急管理機(jī)制能夠有效對(duì)接；經(jīng)過(guò)多年應(yīng)急準(zhǔn)備建設(shè)，各地相繼建成一批功能完善、系統(tǒng)配套、互聯(lián)互通的固定和機(jī)動(dòng)指揮平臺(tái)，為參與政府應(yīng)急管理提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。必須充分發(fā)揮人防特殊體制機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，利用日益完備的組織指揮體系、指揮通信手段和快速反應(yīng)機(jī)制，主動(dòng)為黨委、政府和軍事機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)處置突發(fā)公共事件、搶險(xiǎn)救災(zāi)和應(yīng)急救援提供組織指揮平臺(tái)；利用覆蓋范圍不斷擴(kuò)大的人防警報(bào)設(shè)施，根據(jù)政府指令及時(shí)為人民群眾發(fā)布災(zāi)害預(yù)警；利用人防宣傳教育和疏散基地，大力開(kāi)展人防宣傳教育、防災(zāi)救災(zāi)技能培訓(xùn)和防空防災(zāi)演練，增強(qiáng)人民群眾的防空防災(zāi)、自救互救能力；利用人防部門(mén)的專(zhuān)業(yè)和人才優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步擔(dān)負(fù)起指導(dǎo)群眾防空組織的建立和訓(xùn)練、指導(dǎo)有關(guān)部門(mén)制訂防護(hù)和搶險(xiǎn)搶修方案等職責(zé)，提高公共應(yīng)急防護(hù)能力。

（二）人防專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍要在支援搶險(xiǎn)救災(zāi)中發(fā)揮作用。在支援四川汶川特大地震、甘肅舟曲特大山洪泥石流災(zāi)害等搶險(xiǎn)救災(zāi)中，這支隊(duì)伍發(fā)揮了積極作用，成為和平時(shí)期支援搶險(xiǎn)救災(zāi)不可忽視的力量。必須堅(jiān)持人防保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全這一根本使命，擔(dān)負(fù)起法律賦予的“平時(shí)應(yīng)當(dāng)協(xié)助防汛、防震等部門(mén)擔(dān)負(fù)搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)”重要職責(zé)，充分發(fā)揮好人防專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍在防災(zāi)救災(zāi)中的突擊隊(duì)、代表隊(duì)的輻射帶動(dòng)作用。要進(jìn)一步拓展人防專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍的職能，切實(shí)摸清人防專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍的種類(lèi)、數(shù)量和分布情況，制訂完善各級(jí)各類(lèi)人防專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍參與搶險(xiǎn)救災(zāi)的預(yù)案，確保一有災(zāi)情能就近迅速出動(dòng)人防專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍參與救災(zāi)；應(yīng)密切關(guān)注本地區(qū)可能發(fā)生的地震、洪水、山火、暴雪等災(zāi)情，主動(dòng)協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)做好相關(guān)準(zhǔn)備，并及時(shí)組織人防專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍投入救災(zāi)行動(dòng)。

（三）人防設(shè)施設(shè)備要在服務(wù)保障民生中發(fā)揮作用。人防設(shè)施設(shè)備既是戰(zhàn)時(shí)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的重要依托，也是平時(shí)參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)、服務(wù)保障民生的重要資源，與民生工程息息相關(guān)。多年的探索實(shí)踐證明，人防設(shè)施設(shè)備的功能融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系后，就能在參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)、服務(wù)保障民生中發(fā)揮重要作用。因此，應(yīng)在保證人防設(shè)施設(shè)備戰(zhàn)時(shí)使用效能的前提下，最大限度地發(fā)揮平時(shí)服務(wù)保障民生的作用，利用人防工程等設(shè)施設(shè)備，采取租賃、承包等形式，開(kāi)設(shè)諸如地下停車(chē)庫(kù)、商場(chǎng)、倉(cāng)庫(kù)、醫(yī)院、“納涼送爽點(diǎn)”等場(chǎng)所；利用人防工程和疏散地域，為人民群眾提供避難場(chǎng)所，更好地為完善城市功能、增加就業(yè)和方便群眾生產(chǎn)生活服務(wù)，切實(shí)發(fā)揮人防設(shè)施設(shè)備的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。通過(guò)廣泛深入開(kāi)發(fā)利用人防設(shè)施設(shè)備，檢驗(yàn)建設(shè)成果，反哺人防建設(shè)，體現(xiàn)人防價(jià)值，贏得理解支持，在服務(wù)保障民生過(guò)程中實(shí)現(xiàn)人防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的融合式發(fā)展。

三、加強(qiáng)全程監(jiān)管，在管理上積極推進(jìn)融入

人防建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)備工作，只有做到建用管的有機(jī)統(tǒng)一，才能有效履行其戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)、急時(shí)應(yīng)急、平時(shí)服務(wù)職能。目前，人防建設(shè)中重建設(shè)使用、輕維護(hù)管理的問(wèn)題比較突出，必須自覺(jué)按經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律辦事，堅(jiān)持科學(xué)決策，優(yōu)化資源配置，加強(qiáng)人防資源統(tǒng)一管理和調(diào)配使用，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式、集約化發(fā)展，向科學(xué)管理要效益、要戰(zhàn)斗力。

（一）區(qū)分職責(zé)，明確管理主體。人防建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及多個(gè)領(lǐng)域和部門(mén)，建設(shè)成果既有防護(hù)工程、通信警報(bào)設(shè)備、疏散地域等傳統(tǒng)資源，又有人防網(wǎng)站、數(shù)據(jù)庫(kù)、信息系統(tǒng)等新型資源，現(xiàn)有資源分布廣、數(shù)量大、相互交融，必須依據(jù)人防法律法規(guī)，進(jìn)一步明確每項(xiàng)人防資源的管理單位、管理人員、管理標(biāo)準(zhǔn)，特別是對(duì)結(jié)建防空地下室和開(kāi)發(fā)利用的人防工程等資源，要與使用單位簽訂維護(hù)管理責(zé)任書(shū)，明確使用管理的法律責(zé)任；對(duì)于諸如人防指揮所這樣包含多種人防資源的工程管理，要進(jìn)一步細(xì)化管理責(zé)任，將其中包含的防護(hù)工程、信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫(kù)等資源的管理區(qū)分開(kāi)來(lái)，各負(fù)其責(zé)、各司其職；應(yīng)根據(jù)機(jī)構(gòu)改革調(diào)整和人事變動(dòng)，及時(shí)重新明確人防資源的管理責(zé)任單位和人員，特別是部分老舊工程，要切實(shí)搞好資料清理和交接工作，確保國(guó)有資產(chǎn)不失管、不失控；人防主管部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)人防資源管理的監(jiān)督檢查，對(duì)管理不善的單位和個(gè)人依法追究法律責(zé)任?？傊ㄟ^(guò)各領(lǐng)域、各部門(mén)對(duì)人防資源的有效維護(hù)管理，確保人防資源隨時(shí)處于良好戰(zhàn)備狀態(tài)，并隨時(shí)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、參與應(yīng)急管理和服務(wù)保障民生中發(fā)揮應(yīng)有作用。

（二）完善法規(guī)，健全管理依據(jù)?，F(xiàn)行人防法規(guī)對(duì)人防資源的管理工作作出了科學(xué)系統(tǒng)的規(guī)定，既有計(jì)劃、審批等建設(shè)前的管理，又有監(jiān)理、檢測(cè)等建設(shè)中的管理，還有驗(yàn)收、維護(hù)等建設(shè)后的管理。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，人防建設(shè)與其他建設(shè)矛盾沖突日益凸顯，如何解決人防建設(shè)管理中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，在現(xiàn)行法律法規(guī)中還難以找到答案。因此，在及時(shí)向國(guó)家提出修改完善法律法規(guī)意見(jiàn)建議的基礎(chǔ)上，要依據(jù)現(xiàn)行人防法律法規(guī)，積極協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)厝舜?、法治辦等部門(mén)，結(jié)合實(shí)際修訂出臺(tái)具有地方特色的人防管理政策法規(guī)，進(jìn)一步細(xì)化人防建設(shè)前、中、后的管理主體、管理內(nèi)容、管理標(biāo)準(zhǔn)、管理程序，完善報(bào)監(jiān)、資質(zhì)認(rèn)證、許可證、施工圖審查、驗(yàn)收備案、財(cái)務(wù)審計(jì)等管理制度，并將這些政策法規(guī)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理法律法規(guī)的大體系之中，確保人防建設(shè)管理工作有法可依、有章可循。

（三）落實(shí)經(jīng)費(fèi)，增強(qiáng)管理保障。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的調(diào)整發(fā)展，人防建設(shè)也進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，覆蓋面越來(lái)越廣，管理任務(wù)越來(lái)越重?！度嗣穹揽辗ā泛偷胤揭恍┱叻ㄒ?guī)對(duì)人防經(jīng)費(fèi)的來(lái)源甚至比例都作了比較明確的規(guī)定，但不依法落實(shí)負(fù)擔(dān)人防經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象依然存在，導(dǎo)致少數(shù)地區(qū)人防建設(shè)始終在低層次徘徊，不同程度影響人防建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系進(jìn)程。各級(jí)人防部門(mén)要加強(qiáng)請(qǐng)示匯報(bào)和溝通協(xié)調(diào)，深入開(kāi)展人防法律法規(guī)宣傳活動(dòng)，積極爭(zhēng)取黨委、政府的關(guān)心支持，確保政府負(fù)擔(dān)的人防經(jīng)費(fèi)按規(guī)定比例得到落實(shí)；要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，依法收取人防易地建設(shè)費(fèi)，人防投資、使用、管理以及相關(guān)單位應(yīng)負(fù)擔(dān)的經(jīng)費(fèi)。要把人防管理經(jīng)費(fèi)作為人防經(jīng)費(fèi)預(yù)算的重要組成部分，不斷增大其在人防整體建設(shè)經(jīng)費(fèi)中的比例；要強(qiáng)化人防管理經(jīng)費(fèi)的使用監(jiān)管，專(zhuān)款專(zhuān)用，堅(jiān)決防止違規(guī)操作和以權(quán)謀私。通過(guò)強(qiáng)化人防管理保障，促進(jìn)人防建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系。