加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理問題研究

朱曉燕

【摘要】鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算工作是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)工作的重點(diǎn)，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理工作不僅可以提高財政運(yùn)行的質(zhì)量，同時也可以從源頭上預(yù)防財政風(fēng)險。這一點(diǎn)對于“十八大”后，未來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理的改革越來越具有現(xiàn)實(shí)意義，事實(shí)說明加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理有利于財政資源優(yōu)化配置，降低行政成本，提高財政行政效率。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財政預(yù)算預(yù)算管理

預(yù)算是對未來一定時期內(nèi)收支安排的預(yù)測、計劃。財政預(yù)算是指由政府編制、經(jīng)立法機(jī)關(guān)審批、反映政府一年內(nèi)的收支狀況的計劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國財政預(yù)算的首要環(huán)節(jié)也是我國財政政策執(zhí)行的終端環(huán)節(jié)，是我國財政體系的最基礎(chǔ)層級。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的運(yùn)行狀況和管理工作對于我國“十八大”后建設(shè)社會主義新農(nóng)村、未來城鎮(zhèn)化的建設(shè)具有重要意義。當(dāng)前，受外部國際貿(mào)易環(huán)境影響，我國宏觀經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜多變，未來公共財政體制改革必然需要不斷深化，所以處于財政管理末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理問題值得深入研究。

一 當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理存在的主要問題

近些年財政體制改革完以后，雖然我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理朝著科學(xué)化和精細(xì)化兩個方向發(fā)展。然而，相對于充分履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的要求和今后一段時期農(nóng)村財政經(jīng)濟(jì)形勢來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理仍存在不少欠缺。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政仍然存在編制不規(guī)范、執(zhí)行不到位、監(jiān)督管理滯后等問題。因而，現(xiàn)階段如何加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，特別是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理、建立健全預(yù)算約束機(jī)制顯得尤為重要和迫切。

1.目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的編制通常過于簡單，不規(guī)范

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理工作的一項(xiàng)首要的基本任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)工作的開展都離不開預(yù)算資金的使用，準(zhǔn)確合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算計劃對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)者合理分配國家財政資金、掌握財政資金實(shí)際使用效果至關(guān)重要。而事實(shí)上要編制一個符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際狀況的財政預(yù)算往往需要切實(shí)調(diào)查和分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀和各種可利用資源。但實(shí)際上很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政預(yù)算編制人員都缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，財政預(yù)算編制無具體內(nèi)容，編制過于簡單，編制不夠細(xì)致、針對性不強(qiáng)。目前預(yù)算編制過于簡單主要表現(xiàn)為：收入隨意減免、支出隨便控制、預(yù)算結(jié)構(gòu)和級次混亂等；預(yù)算編制不規(guī)范主要表現(xiàn)為：預(yù)算編制中混淆基本支出和專項(xiàng)支出、編制時間和編制程序不到位、年度中間追加頻繁等。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算執(zhí)行隨意性較大，約束力有限

目前，很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理的另一個突出問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制在實(shí)際執(zhí)行中往往受到人為因素的干擾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)隨意改變支出項(xiàng)目，預(yù)算支出的隨意性較大。收支兩條線的政策落實(shí)難以與增收節(jié)支的具體實(shí)際有效結(jié)合起來，編制執(zhí)行缺乏有效的約束力。例如，有些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)任意減免收入、隨意追加支出、變動財政預(yù)算的結(jié)構(gòu)。

3.主客觀等多重原因致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政反映的很多會計信息缺乏真實(shí)性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國行政級別較低的一級，一般在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的人都比較辛苦、工資待遇不會太高，因此一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財會從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)難以保證，甚至有發(fā)現(xiàn)個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的從業(yè)人員有兼職現(xiàn)象。這種主客觀因素的存在必然會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所反映的會計信息的真實(shí)性。例如，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定資產(chǎn)在實(shí)際使用過程中并未計提折舊，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的資產(chǎn)負(fù)債表客觀上只能夠反映一定時點(diǎn)的固定資產(chǎn)及固定資金的原始價值，虛增了各個會計期間的凈資產(chǎn)價值，同時也虛估了各會計期間的費(fèi)用成本。會計核算與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理不可分割，會計核算信息的不準(zhǔn)確必然會掩蓋財政預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)情況。又如，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政所把預(yù)收款項(xiàng)列入當(dāng)期收入、把應(yīng)付費(fèi)用不列支出而是暫時掛在應(yīng)付款，以此來保持收支平衡，進(jìn)而制造預(yù)算執(zhí)行基本正常的假象。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的監(jiān)督考核不到位

《中華人民共和國預(yù)算法》第六十六條、第七十條、第七十一條、第七十二條分別明確了本級人大、上級政府、財政、審計部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算、決算的監(jiān)督；第六十九條也明確了各級政府應(yīng)當(dāng)在每一預(yù)算年度內(nèi)至少兩次向本級人大作預(yù)算執(zhí)行情況的報告。根據(jù)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)督主要是人大監(jiān)督，然而實(shí)際工作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的專職人員很少，一般只有三四個人，而這些人又同時兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員同時分管其他事務(wù)，其結(jié)果只能使得這種監(jiān)督方式淪為形式?jīng)]有具體的實(shí)際操作意義，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的監(jiān)督考核工作必然做不到位。

二 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理存在問題的原因分析

1.主觀思想認(rèn)識存在誤區(qū)，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理的重要性認(rèn)識不夠

目前，很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對財政預(yù)算管理主觀思想認(rèn)識上存在誤區(qū)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人主觀上認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算不可確定因素太多，過于精細(xì)不現(xiàn)實(shí)，反而會束縛鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府做一些決策，不利于處理大事急事，根本上影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。此外，甚至有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方領(lǐng)導(dǎo)和重要部門工作人員對于為什么要編制和執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算了解甚少，主觀上認(rèn)為財政預(yù)算就是約束本部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)，限制部門的經(jīng)濟(jì)活動，從而在思想上和心理上產(chǎn)生一定的抵觸情緒。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政預(yù)算管理體制改革后不夠科學(xué)合理，改革明顯滯后于體制矛盾的積累

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理體制改革以后，收入方面，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收收入全部上繳上一級金庫，非稅收入則繳入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的結(jié)算過渡戶，實(shí)行收支兩條線管理；支出方面，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出以包干基數(shù)的形式確定下來，除此以外的財政支出由鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方自行安排，上級的補(bǔ)助則按相應(yīng)的文件規(guī)定處理，一些需要追加的財政預(yù)算資金則憑領(lǐng)導(dǎo)的批示辦理。這樣的一種體制顯然會制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的合理性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算體制改革還有待深入探索。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理在實(shí)踐工作中困難不少

鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理的實(shí)際工作困難主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支不匹配表現(xiàn)突出，近些年的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展一個明顯的特征是地方土地財政現(xiàn)象表現(xiàn)突出，而隨著土地限制使用以及土地“招拍掛”程序的規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依靠土地的財政收入大大縮水，與此相對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各方面預(yù)算投資、公務(wù)員津補(bǔ)貼改革、離退休人員工資支出都在逐年增加，這就形成了嚴(yán)重的收支不匹配現(xiàn)象。另一方面，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及中國城鎮(zhèn)化的快速擴(kuò)張，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日常事務(wù)經(jīng)費(fèi)越來越繁雜，政府工作中涉及的意外因素也在增多，如企業(yè)亂用工、建設(shè)安全事故賠償?shù)雀黝愋姓酝话l(fā)事件的財政費(fèi)用負(fù)擔(dān)多數(shù)不可預(yù)見。

三 加強(qiáng)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理的對策

1.規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的資金，統(tǒng)籌納入預(yù)算編制管理

財政預(yù)算編制的簡化和不規(guī)范一個很重要的原因在于很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有將預(yù)算外資金納入財政統(tǒng)籌進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)控，使得很多預(yù)算外資金游離于預(yù)算管理之外進(jìn)而帶來很多問題。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算準(zhǔn)確編制的一個很重要的前提是要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的資金，統(tǒng)籌將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算外資金納入預(yù)算編制管理。

2.嚴(yán)格按照國家法律規(guī)定和方針政策制定編制預(yù)算，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制的可行性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制管理人員在編制預(yù)算時，一定要認(rèn)識到預(yù)算工作的重要性，嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定，以國家的方針政策為指導(dǎo)編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算后續(xù)執(zhí)行的真實(shí)性和可操作性。一方面，在統(tǒng)一設(shè)置收支項(xiàng)目時，要將項(xiàng)目設(shè)置得越細(xì)越具體，以便提高預(yù)算計劃的準(zhǔn)確性和合理性。另一方面，要充分考慮并且深入調(diào)研各種市場因素、政策因素、收支結(jié)構(gòu)因素可能對財政預(yù)算收支的影響，盡可能將這些影響因素考慮在內(nèi)，以便充分保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制后續(xù)執(zhí)行的可行性。

3.嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的編制程序

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制要具有嚴(yán)肅性和可操作性，一個很重要的前提是要嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的編制程序。規(guī)范編制程序要從以下幾個方面展開落實(shí)：一是要明確財政預(yù)算編制的參與人，主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、分管負(fù)責(zé)人、部門負(fù)責(zé)人、財務(wù)結(jié)報員、財政所人員等；二是要明確財政預(yù)算編制的步驟，這方面可參照上級部門預(yù)算編制的相關(guān)程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級預(yù)算編制的程序可在此基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)簡化；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制完成后應(yīng)及時報上一級財政部門審核后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管、分管負(fù)責(zé)人審核并指出修改意見，然后提請鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會審批后執(zhí)行，同時報上級財政部門備案。

4.嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算調(diào)整

財政預(yù)算報經(jīng)同級人民代表大會審查批準(zhǔn)通過后，就具有相應(yīng)的法律效力，不得隨意變更，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的年度綜合預(yù)算執(zhí)行方案一旦形成以后，按照規(guī)定就不應(yīng)該且不可以給予調(diào)整，無論是具體執(zhí)行人員還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。倘若有發(fā)生財政收入減少或者某一個項(xiàng)目需要追加財政預(yù)算的情況確實(shí)需要調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的，必須根據(jù)預(yù)算法相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算調(diào)整程序，先報財政局審核，調(diào)整數(shù)額比較大的，還應(yīng)該報人民政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大相關(guān)機(jī)構(gòu)審批。

5.加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的監(jiān)督考核

預(yù)算后續(xù)執(zhí)行上，為了強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的監(jiān)督考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算計劃一經(jīng)核定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算計劃執(zhí)行，不得任意調(diào)整預(yù)算計劃，特殊情況確需調(diào)整的，應(yīng)報經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所核定，同時按照規(guī)定程序報批。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門預(yù)審執(zhí)行后續(xù)的監(jiān)督考核方面，不同部門應(yīng)根據(jù)各自職責(zé)針對不同的側(cè)重點(diǎn)在預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)，用不同的方式進(jìn)行監(jiān)督，尤其應(yīng)當(dāng)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算執(zhí)行狀況作為對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)班子考核的重要內(nèi)容之一。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要嚴(yán)格履行法律賦予的監(jiān)督職責(zé)，定期審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算執(zhí)行情況，組織開展相關(guān)專項(xiàng)調(diào)查等，強(qiáng)化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整以及預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督考核。

綜上所述，可見鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也關(guān)系到未來中國城鎮(zhèn)化的速度和進(jìn)程。因而，現(xiàn)階段要積極強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政管理，特別應(yīng)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理。與此同時，每一位作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)所的工作人員也應(yīng)本著嚴(yán)謹(jǐn)認(rèn)真的態(tài)度，做好財政預(yù)算各項(xiàng)工作，深化專業(yè)財會知識學(xué)習(xí)，為深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理工作作出自己應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

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