論《檔案法》對檔案行政管理權力的約束

劉東斌

摘要：以往檔案界對《檔案法》約束檔案行政管理權力的認識不足，多數把《檔案法》當“武器”來認識和使用。應該認識到《檔案法》在許多方面都對檔案行政管理權力進行了約束控制。

關鍵詞：《檔案法》；檔案行政管理；檔案行政權；約束

行政法是調整國家行政管理中各種社會關系的法律規(guī)范的總和，行政法的“重心是控制和規(guī)范行政權，保護行政相對人的合法權益”。[1]《檔案法》（包括《檔案法實施辦法》）是行政法，但是，檔案界對《檔案法》約束控制檔案行政管理權力的認識不足，這不僅不利于依法治檔，也不利于檔案行政管理依法行政，應該引起檔案界同仁的重視。

1對《檔案法》的認識與實施

《檔案法》的頒布實施之初，對《檔案法》的認識還是比較到位的。在《檔案工作》雜志1987年第10期的社論中指出：“我國《檔案法》具有顯明的社會性，它不只是為檔案部門行使權力的一種立法，而且是立足于國家和著眼于讓會，……正確地調節(jié)國家與集體和個人之間正當利益的行為規(guī)范。各級檔案部門和檔案工作者，必須明確，在法律面前不僅應當和其他普通公民一樣享有完全平等的權利，而且，從自身工作職責而言，應當具有更加嚴格的遵法義務和高度的遵法意識。這就要求，我們必須認真學習《檔案法》，全面理解其精神實質，而且，要以身作則，……自覺地樹立嚴格依法辦事的法制觀念。要虛心接受人民群眾的監(jiān)督，……使自己成為執(zhí)行《檔案法》的模范?！盵2]1987年9月7日印發(fā)的《國家檔案局關于認真貫徹執(zhí)行<中華人民共和國檔案法>的通知》中也強調：“各級檔案部門在開展檔案工作中，要依法辦事，制定各種規(guī)章制度必須以《檔案法》為準繩；處理一切檔案事務必須遵循《檔案法》的原則，絕不能超越《檔案法》允許的范圍。”[3]從中看出，當時，已認識到《檔案法》既賦予了檔案行政管理部門一定的權力，又將其控制約束在一定的范圍內，并強調檔案行政管理部門要依法辦事，不能超越《檔案法》允許的范圍，做執(zhí)行《檔案法》的模范。然而，隨后的認識卻發(fā)生了變化，形成幾乎“一邊倒”的現象，就是基本上把《檔案法》作為管理檔案事業(yè)的權力工具來看待，最典型的是把《檔案法》當“武器”的觀點。據對知網檢索，在“檔案及博物館”學科中以“《檔案法》”并且包含“武器”為檢索詞，以“全文”為檢索項進行檢索，共檢索到相關文獻815篇，時間從1987年一直持續(xù)到2012年。這里，隨手摘錄幾段：

把《檔案法》當“武器”的認識，最早是1987年王慶成提出的，他認為：“《檔案法》作為法律是檔案工作者手中的一種武器。”[4]

1988年，石懷川認為：“《中華人民共和國檔案法》的頒布施行，……為我們檔案工作者依法行使職權，發(fā)展檔案事業(yè)給予了思想武器和法律武器?！盵5]

2002年，張姣榮認為：“《檔案法》是搞好檔案工作的有效武器。”[6]

到2012年，依然有人認為：“《檔案法》是我國檔案事業(yè)的準繩，……又是各級檔案部門和廣大檔案工作者做好檔案工作的有力武器。”[7]

從上述來看，把《檔案法》當做“武器”的認識在檔案界很普遍，這種認識值得商榷。所謂“武器”，是用來對付敵人，把《檔案法》當做“武器”，實際上，有把檔案行政管理相對人當“敵人”來對付之嫌?！啊淦鲝膩硎菍e人不對自己，而《檔案法》對各級檔案行政管理部門和各級各類檔案館也都有規(guī)定和約束，它們都是《檔案法》管理的對象，把《檔案法》當做武器，實際上，是將檔案行政管理者自己置于《檔案法》的約束之外了?！盵8]明顯地有違于行政法“控制和規(guī)范行政權”的重心。

把《檔案法》當做“武器”來使用的典型做法，就是把《檔案法》當手電筒只照別人，不照自己。應該說在《檔案法》實施之初，1988年由國家檔案局、國務院法制局組成聯合檢查組進行的執(zhí)法檢查與國家檔案局對《檔案法》的認識是相一致的。那次檔案執(zhí)法檢查的對象包括“各級機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作，各級檔案行政管理部門的工作，各級各類檔案館的工作”。[9]“那次檔案執(zhí)法是‘手電筒，也是‘鏡子，照別人，也照自己?！比欢澳谴稳珖缘臋z查后，各地在檔案執(zhí)法實踐中，出現了檢查范圍的‘縮水。漸漸縮小為只對所轄區(qū)域內各級機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檢查。檔案行政管理部門和國家綜合檔案館從被檢查的范圍內退出，不再是檔案執(zhí)法的對象。檔案執(zhí)法成了‘手電筒，只照別人，不照自己”。[10]以至于“某些檔案人員至今仍有一種誤解，‘依法治檔就是我用法來治人”，[11]從而導致檔案行政管理部門一直游離于《檔案法》的約束控制之外。

檔案界對《檔案法》約束控制檔案行政管理權力的認識不足，也可從文獻中反映出來。據對知網檢索，在“檔案及博物館”學科中分別以“對檔案局執(zhí)法檢查”、“對檔案行政管理部門執(zhí)法檢查”或以“《檔案法》”并且包含“行政權制約”、“控制行政權力”、“控制行政權”、“行政權力約束”、“行政權約束”為檢索詞，以“全文”為檢索項進行檢索，檢索到期刊相關文獻均為0篇。從中看出對這個問題，無論是實踐還是理論研究都基本處于空白。

2《檔案法》對檔案行政管理權力的約束

《檔案法》對檔案行政管理權力的約束主要有兩個方面，一是《檔案法》本身的約束，二是要遵從行政法基本原則的約束。就《檔案法》對檔案行政管理權力的具體約束，可分為兩個方面：

2.1管理范圍的約束。管理的范圍又分為“事”和“物”兩個方面

2.1.1管理“事”的范圍。《檔案法》第六條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內的檔案事業(yè)，并對本行政區(qū)域內機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實行監(jiān)督和指導。”《實施辦法》第八條第三款規(guī)定：“監(jiān)督、指導本行政區(qū)域內的檔案工作，依法查處檔案違法行為。”第四款規(guī)定：“組織、指導本行政區(qū)域內檔案理論與科學技術研究、檔案宣傳與檔案教育、檔案工作人員培訓?！币簿褪钦f，《檔案法》將檔案行政管理“事”的范圍限制在檔案工作、檔案理論與科學技術研究、檔案宣傳與檔案教育、檔案工作人員培訓這些方面。

2.1. 2管理“物”的范圍。管理的“物”就是“檔案”，需要說明一下，檔案行政管理不直接管理“檔案”，而是，通過管理擁有檔案的檔案行政管理相對人的檔案事務來管理的。《檔案法》調整的檔案范圍，即《檔案法》第二條的規(guī)定：“本法所稱的檔案是指過去和現在的國家機構、社會組織以及個人從事政治……活動直接形成的對國家和社會有保存價值的……歷史記錄。”就是說，檔案行政管理部門管理“物”的范圍是那些產生和保管“對國家和社會有保存價值的”檔案的國家機構、社會組織以及個人的檔案事務。

2.2具體管理權的約束。《檔案法》對檔案行政管理權力約束控制的具體條款并不多，也不太明顯，但這并不等于沒有約束控制。按照行政法對行政管理機關“法無規(guī)定不可為”的基本原則，《檔案法》對檔案行政管理部門賦予了一定的權力就等于約束限制了權力，檔案行政管理部門只能行使《檔案法》規(guī)定的權力，超出規(guī)定的權力范圍，就有違法之嫌。下面，就主要的具體管理權作以闡述。

2.2.1對監(jiān)督和指導權的約束。《檔案法》第六條規(guī)定了監(jiān)督和指導的權力，對此，《中華人民共和國檔案法實施辦法釋解》中的解釋為：監(jiān)督是指“通過對法律、法規(guī)、規(guī)章實施情況的檢查，督促有關方面依法做好檔案工作”。指導是指“通過業(yè)務上的輔導、咨詢、政策的闡釋，使有關方面做好檔案工作”。[12]這實質上是對監(jiān)督和指導的權力進行了約束限制。尤其對“指導”權力的約束是非常明顯的，這里的“指導”與常說的“業(yè)務指導”大相徑庭，是指行政指導。

2.2.2對查處檔案違法行為的約束。《檔案法實施辦法》第八條第三款規(guī)定，“依法查處檔案違法行為”，這就要求檔案行政管理部門在查處檔案違法行為時，要程序合法、規(guī)范，要以法律為準繩依法查處。這里的法不僅指《檔案法》，還包括其他相關法律，主要是相關行政法律。

2.2.3對非國有檔案的檔案行政管理相對人檔案事務的管理約束。對非國有檔案的檔案行政管理相對人檔案事務的管理不能像國有檔案的檔案事務那樣細，管到“集中管理”、“定期向檔案館移交檔案”等。只能按照《檔案法》第十六條規(guī)定來管理，即“對于保管條件惡劣或者其他原因被認為可能導致檔案嚴重損毀和不安全的，國家檔案行政管理部門有權采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施；必要時，可以收購或者征購”。實際是在限制檔案行政管理部門管理非國有檔案所有者的檔案事務的程度。

2.2.4對行政強制權的約束?！稒n案法》第十六條對集體和個人所有的對國家和社會具有保存價值的檔案，采取代為保管、收購或者征購的規(guī)定，是《檔案法》中唯一的行政強制項目，并對其行使限制了條件。雖然條件比較籠統需要細化，但表明不能隨便行使這一權力。

3超越《檔案法》對檔案行政管理權力約束的現象

3.1擴大管理范圍現象。以《湖南省民營企業(yè)檔案管理暫行辦法》為例，該《辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱民營企業(yè)檔案，是指民營企業(yè)在生產、經營、管理等各項活動中直接形成的具有保存價值的……歷史記錄?！卑凑铡稒n案法》的規(guī)定，檔案行政管理部門對非國有檔案只管其中那些“對國家和社會有保存價值的”檔案事務，具體管理程度范圍應該限制在第十六條的范圍內。該《辦法》明顯的是越權擴大了管理范圍。其他一些地方檔案行政管理部門制定的《民營企業(yè)檔案管理辦法》、《家庭檔案管理辦法》、《社區(qū)檔案管理辦法》、《村級檔案管理辦法》基本大致相同，而且有些連立法依據的條款都沒有。

3.2擴大管理權限現象

3.2.1擴大對非國有檔案的檔案行政管理相對人檔案事務管理權限現象。還以《湖南省民營企業(yè)檔案管理暫行辦法》為例，該《辦法》對民營企業(yè)的檔案的管理如建立檔案機構、明確檔案管理部門與人員、實行集中統一管理、檔案工作部門的職責、分類、歸檔時間等都作了規(guī)定。明顯超出了《檔案法》第十六條的范圍，是越權擴大了管理權力。再以《哈爾濱市家庭檔案管理辦法（試行）》為例，該《辦法》第五條規(guī)定：“家庭應確定一名家庭成員負責家庭檔案的收集、整理、保管和利用，學習掌握必要的檔案法律知識和檔案管理技能，定期整理家庭檔案，并向家庭成員通報家庭檔案整理情況?！边@明顯地超出了《檔案法》的管理權限范圍，顯然，有侵犯公民權利、干涉公民對家庭事務處置權之嫌。

3.2.2“指導”權力的擴大。對于“指導”，檔案行政管理部門至今很少是按照“通過業(yè)務上的輔導、咨詢、政策的闡釋，使有關方面做好檔案工作”的要求去進行的，多數情況下，還是按照計劃經濟時代的“業(yè)務指導”方式去行使“指導”權的，“業(yè)務指導”的權力明顯地超過“行政指導”的權限，而且，在現在還有擴張的趨勢，最明顯的表現，就是將業(yè)務指導與檔案執(zhí)法相結合。有的是“執(zhí)法與業(yè)務‘合力增強”，使“業(yè)務指導更有權威了”；[13]有的是“檔案業(yè)務指導工作必須借助檔案行政執(zhí)法來促進，兩者應緊密結合”。[14]這些做法，實際是在超越《檔案法》的約束擴大“指導”權力。

3.2.3超越《檔案法》權限的現象。在現實中，超越《檔案法》權限的現象時常發(fā)生，甚至引起了行政訴訟，最典型的是湖南省芷江縣村民狀告縣檔案局案。案由是：芷江縣檔案局發(fā)布“芷檔法字[1999]O1號”《關于宣布芷江檔案館保存的126號全宗125號案卷第138頁和140頁檔案后添寫部分不具有法律效力的通告》（簡稱“1號通告”），致使村民以失去15畝山地所有權為由，向縣人民法院提起檔案行政訴訟。經法院審理，縣檔案局敗訴。法院作出判決的理由是縣檔案局的“1號通告”“運用法律錯誤”。“檔案行政管理部門應當依法行政，而縣檔案局作出添寫的檔案內容無效的宣布，法律依據不足?！盵15]其原因就是該縣檔案局超越了法定職責權限。

4控制約束行政管理權力的趨勢

依法行政的首要標志就是要加強對行政權的控制，隨著依法行政的深入，對行政管理權力控制約束也越來越嚴。一是從立法上，行政立法正由部門立法向專家學者立法轉變；二是限制行政許可。依據《行政許可法》和行政審批制度改革的有關規(guī)定，國家檔案局按照要求分三批取消33項國家檔案局行政審批項目，到2004年只保留行政許可項目3項和非行政許可審批項目3項。許可項目在逐漸減少。從這種趨勢看，無論《檔案法》如何修改，擴大檔案行政管理部門行政權力的可能性是不大的，而控制約束的可能性會增大。

5結語

通過以上論述，可以看到，《檔案法》不僅僅是為檔案行政管理部門更好地管理檔案行政管理相對人而立，更多的是為了控制約束檔案行政管理部門的行政權力而立。通俗地講，就是《檔案法》不僅法他人，同時，還要法自己，而且，更主要的是法自己。當然，控制約束檔案行政管理部門的行政權力并不等于取消檔案行政管理部門的行政權力，它要求檔案行政管理部門必須在法律規(guī)定的范圍內來行使行政權力。因而，加強學習，搞清檔案法律關系，樹立正確的執(zhí)法理念，既是檔案行政管理工作依法行政的需要，也是一項重要而緊迫的任務。

注：本文為2012年度河南省檔案局科技項目《轉變檔案行政管理職能研究》的階段性成果，項目批準號為：2012—R—05 。

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（作者單位：濮陽市檔案局來稿日期：2012—08—19）