事業(yè)單位員工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與接續(xù)的問題及立法思考

□汪云

（廣東工業(yè)大學(xué)，廣東 增城 511325）

事業(yè)單位員工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與接續(xù)的問題及立法思考

□汪云

（廣東工業(yè)大學(xué)，廣東 增城 511325）

事業(yè)單位員工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與接續(xù)機(jī)制的缺失是我國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的一個(gè)突出問題。本文從社會保險(xiǎn)價(jià)值的基礎(chǔ)和功能入手，分析了我國事業(yè)單位員工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與接續(xù)的立法現(xiàn)狀、存在的問題及原因，在借鑒國內(nèi)外立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實(shí)際，提出了提高立法層次形成全國統(tǒng)一法律法規(guī)；將事業(yè)單位員工養(yǎng)老保險(xiǎn)金納入全國統(tǒng)籌；設(shè)置統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)；建立高效的轉(zhuǎn)移與接續(xù)協(xié)作機(jī)制；制訂統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理的立法建議。

事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)；分配正義；轉(zhuǎn)移接續(xù)

隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，資源配置急需進(jìn)一步優(yōu)化，勞動力的跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)轉(zhuǎn)移已日趨頻繁，引出了一個(gè)亟待解決的新問題——養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題作為養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移問題的一種，其問題解決的迫切性和復(fù)雜性均需要從理論和立法實(shí)踐上進(jìn)行深入研究。

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)的價(jià)值與功能

（一）社會保險(xiǎn)的價(jià)值基礎(chǔ)

社會保險(xiǎn)是社會保障的一種，屬于生產(chǎn)關(guān)系的分配環(huán)節(jié)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看屬再分配范疇。分配最基本的含義是對物質(zhì)財(cái)富在不同的利益主體之間進(jìn)行的劃分，是按一定的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)定分（東西）、安排，分派。經(jīng)濟(jì)學(xué)上指把生產(chǎn)資料分給生產(chǎn)單位或把消費(fèi)資料分給消費(fèi)者。在社會學(xué)意義上，它是人們之間交往的一種“特殊方式”，是一種人際相處的特殊準(zhǔn)則，可以防止由于對個(gè)人利益的追求形成對他人和社會利益的侵害。分配不僅僅是單純的經(jīng)濟(jì)問題，同時(shí)也是一個(gè)嚴(yán)肅的社會問題，其價(jià)值追求應(yīng)為分配的正義。在分配正義的生態(tài)系統(tǒng)中，存在經(jīng)濟(jì)、社會、價(jià)值三方面的要求，以邊沁的功利主義理論為基礎(chǔ)的學(xué)說認(rèn)為：分配正義在經(jīng)濟(jì)上的價(jià)值追求體現(xiàn)為追求福利最大化——效用；以羅爾斯的正義兩原則（或分配正義三原則）為理論基礎(chǔ)的學(xué)說認(rèn)為：分配正義在社會上的價(jià)值追求體現(xiàn)為追求實(shí)際正義——公平。［1］鑒于社會保險(xiǎn)屬再分配領(lǐng)域，保障基本生活安全基礎(chǔ)上的公平應(yīng)是社會保險(xiǎn)實(shí)施的最終價(jià)值追求。公平具有自身的標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)著對人的精神關(guān)懷，不單純是物質(zhì)性追求，也具有精神世界美好的價(jià)值追求。該公平應(yīng)是權(quán)利保障、責(zé)任分擔(dān)、利益平衡、普遍性與區(qū)別性相結(jié)合的公平。［2］（p278）

（二）社會保險(xiǎn)的基本功能

作為社會保障一種重要形式的社會保險(xiǎn)，作為體現(xiàn)權(quán)利保障、責(zé)任分擔(dān)、利益平衡、普遍性與區(qū)別性相結(jié)合公平價(jià)值的社會保險(xiǎn)，基本功能主要有以下幾個(gè)方面：

保障基本生活：保障公民的基本生活，免除勞動者的后顧之憂，不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的需要，也是人權(quán)保障的重要內(nèi)容，是社會進(jìn)步的體現(xiàn)。

社會穩(wěn)定：我國是社會主義國家，社會主義國家的本質(zhì)是解放、發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。實(shí)行社會保險(xiǎn)，有利于縮小社會貧富差距，增進(jìn)社會整體福利，是社會主義國家實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的一項(xiàng)重要手段，進(jìn)而從根本上維護(hù)社會穩(wěn)定。［3］

經(jīng)濟(jì)發(fā)展：首先，社會保險(xiǎn)基金的長期積累和投資運(yùn)營有助于完善資本市場。其次，社會保障確保勞動者在喪失經(jīng)濟(jì)收入或勞動能力的情況下，能維持自身及其家庭成員的基本生活，保證勞動力再生產(chǎn)進(jìn)程不致受阻或中斷。

促進(jìn)國民福利：使人們盡可能充分地享受經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展成果，不斷提高物質(zhì)生活和精神生活的質(zhì)量。

維持社會公平：社會保險(xiǎn)是市場經(jīng)濟(jì)國家保持社會公平的一個(gè)重要手段。其作用主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是通過保障全體社會成員的基本生活，在一定程度上消除社會發(fā)展過程導(dǎo)致的機(jī)會不均等，使社會成員在沒有后顧之憂的情況下參與市場的公平競爭；二是通過在全體社會成員之間的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，實(shí)現(xiàn)國民收入的再分配，縮小貧富差距，減少社會分配結(jié)果的不公平。

社會保險(xiǎn)功能的實(shí)現(xiàn)有賴于體現(xiàn)社會保險(xiǎn)最高價(jià)值規(guī)則（法律法規(guī)）的制定和實(shí)施，尤其是事業(yè)單位保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的制定和實(shí)施更是關(guān)乎國計(jì)民生。

二、我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的立法實(shí)踐

我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建于50年代初期。從制度建立至今，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都是參照政府機(jī)關(guān)執(zhí)行的，沒有形成單獨(dú)的退休養(yǎng)老制度。較早的有關(guān)規(guī)定是 1958年國務(wù)院頒布的《關(guān)于工人、職員退休處理暫行規(guī)定》。該法規(guī)首次把事業(yè)單位納入保障范圍，并對事業(yè)單位人員的退休條件及退休待遇作了具體規(guī)定，將機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工統(tǒng)稱為職員，并且與企業(yè)工人享有同一標(biāo)準(zhǔn)的退休養(yǎng)老待遇，計(jì)發(fā)辦法也基本一致，因此養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)續(xù)較順暢、公平。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，國家對已有規(guī)定作了較大的修改與完善，其標(biāo)志是1978年的《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《＜關(guān)于工人退休退職的暫行辦法＞的通知》的頒布實(shí)施。此次改革將企業(yè)職工、事業(yè)單位人員、機(jī)關(guān)工作人員一律劃分為工人和干部兩大類，工人和干部退休待遇的標(biāo)準(zhǔn)有所提高，計(jì)發(fā)辦法也比較統(tǒng)一，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)也沒什么難度。

20世紀(jì)80年代中期以前，我國養(yǎng)老保障體系實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制。20世紀(jì)80年代中期以后，各地開始試行企業(yè)職工退休費(fèi)用社會統(tǒng)籌，即開始設(shè)立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金專戶。隨著企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的推進(jìn)，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)也開始實(shí)現(xiàn)單位保險(xiǎn)向社會保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變。

1993年，黨的十四屆三中全會通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，確定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度，國務(wù)院允許各地結(jié)合本地實(shí)際選擇試點(diǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度于1993年進(jìn)入試點(diǎn)改革階段，但改革效果并不理想。2000年國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點(diǎn)方案》僅提及了公務(wù)員其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的銜接以及退休時(shí)待遇，而計(jì)發(fā)的辦法另行研究制定，對于事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)續(xù)卻沒有具體提及。

2001年，勞動保障部、財(cái)政部、人事部、中央編辦《關(guān)于職工在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間流動時(shí)社會保險(xiǎn)關(guān)系處理意見》（勞社部發(fā)印［2001］13號），對于事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)續(xù)以處理意見的方式做了一些原則性規(guī)定，卻沒有針對不同性質(zhì)的事業(yè)單位作出規(guī)定，也沒有為轉(zhuǎn)出單位提供資金解決程序和渠道。

2008年，《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》出臺，這標(biāo)志著中央政府在山西、上海、浙江、重慶和廣東五省市開始了國家層面的試點(diǎn)改革。此項(xiàng)改革方案的主要內(nèi)容是實(shí)施“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式，并建立職業(yè)年金。改革旨在實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌，縮小養(yǎng)老金待遇差距，保持養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排的一致性，在事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題上仍然是按照勞動保障部、財(cái)政部、人事部、中央編辦 《關(guān)于職工在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間流動時(shí)社會保險(xiǎn)關(guān)系處理意見的通知》（勞社部發(fā)?。?001］13號）規(guī)定執(zhí)行。

三、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)中存在的問題

改革開放以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革先行，接著是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，雖然事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)也開始逐漸推行，但卻未被納入統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，由此形成了企業(yè)、新型農(nóng)村和事業(yè)單位、城鎮(zhèn)居民、機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的五軌制。各地也不同程度地出現(xiàn)老辦法、中辦法、新辦法并存，改革和未改革并存等情況，給人員流動的轉(zhuǎn)移接續(xù)帶來了很大的困難。隨著改革的深入，養(yǎng)老保險(xiǎn)的這種狀況已造成收入分配的不公平、勞動力的自由流動受阻及養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“碎片化”等問題。

（一）管理機(jī)構(gòu)、政策法規(guī)不統(tǒng)一

事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)較之企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革起步晚、步伐慢，而此前又分別屬于國家勞動、人事兩個(gè)政府部門管理，政策上的差異很大，導(dǎo)致企業(yè)和事業(yè)單位職工相互流動時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系難以銜接。

地方政府機(jī)構(gòu)改革和事業(yè)單位改制中，各地根據(jù)本地的具體情況自行摸索解決辦法，導(dǎo)致事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)存在政策多樣性、不配套、欠規(guī)范、欠合理等問題，企業(yè)職工若在同一統(tǒng)籌范圍內(nèi)調(diào)動，規(guī)定只轉(zhuǎn)關(guān)系不轉(zhuǎn)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，而事業(yè)單位還沿用過去的老政策，既轉(zhuǎn)關(guān)系也轉(zhuǎn)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，造成了事業(yè)單位和企業(yè)職工相互流動時(shí)，在保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移方面普遍存在不順的現(xiàn)象。各統(tǒng)籌區(qū)業(yè)務(wù)管理自成體系，政策、方式、操作皆不一致，信息網(wǎng)絡(luò)互相不連接，使養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)繁瑣，甚至造成信息丟失，大大提高了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)續(xù)成本。

（二）繳費(fèi)比例不統(tǒng)一，個(gè)人賬戶不健全

國家規(guī)定，企業(yè)職工調(diào)入機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，執(zhí)行機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；公務(wù)員、事業(yè)單位職員轉(zhuǎn)入企業(yè)工作的，執(zhí)行企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。事業(yè)單位職工個(gè)人繳費(fèi)比例普遍在2%左右，而且基本上都由財(cái)政代繳，不建立個(gè)人賬戶；企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)卻實(shí)行個(gè)人帳戶，統(tǒng)一個(gè)人繳費(fèi)比例（工資的8%）的法律也已經(jīng)頒布實(shí)施。養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳比例不統(tǒng)一，各地自行制定的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳比例，高低相差很大，征收基數(shù)的確定也帶有較大的隨意性，特別是個(gè)人繳費(fèi)比例不統(tǒng)一，多數(shù)地方個(gè)人繳費(fèi)比例比企業(yè)低。這種繳費(fèi)比例和個(gè)人賬戶的不統(tǒng)一，使人員在流動過程中養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系難以銜接。

雖然國家在2001年 《關(guān)于職工在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之問流動時(shí)社會保險(xiǎn)關(guān)系處理意見的通知》（勞社部發(fā)［2001］13號）中規(guī)定：公務(wù)員及參照和依照公務(wù)員制度管理的單位工作人員，在進(jìn)入企業(yè)并按規(guī)定參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)后，根據(jù)本人在機(jī)關(guān)（或單位）工作的年限給予一次性補(bǔ)貼，由其原所在單位通過當(dāng)?shù)厣鐣ｋU(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)入本人的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，所需資金由同級財(cái)政安排。然而，對于目前正在進(jìn)行的事業(yè)單位改革，特別是對部分自籌、自收、自支企業(yè)化管理的事業(yè)單位工作人員轉(zhuǎn)入企業(yè)涉及到的個(gè)人賬戶并未做出詳細(xì)規(guī)定，這樣面臨的問題是：人員在事業(yè)單位與企業(yè)之間流動過程中如何處理個(gè)人賬戶？事業(yè)單位職工調(diào)入企業(yè)沒有個(gè)人賬戶又如何計(jì)發(fā)養(yǎng)老金？如不補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)個(gè)人賬戶部分，在企業(yè)退休時(shí)必將影響到退休待遇，但若是補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，這筆錢由誰負(fù)擔(dān)？特別是補(bǔ)繳時(shí)間過長的，補(bǔ)繳費(fèi)用過大的。如果要企業(yè)負(fù)擔(dān)，此前人不在企業(yè)工作，企業(yè)沒有負(fù)擔(dān)這筆費(fèi)用的義務(wù)。如果要原事業(yè)單位負(fù)擔(dān)，在國家沒有嚴(yán)格政策的前提下，原單位不但沒有開支這筆費(fèi)用的渠道，同樣也沒有負(fù)擔(dān)這筆費(fèi)用的義務(wù)。如果要其個(gè)人全部負(fù)擔(dān)，既不合理，也不合法。若是從調(diào)入企業(yè)時(shí)為其建立個(gè)人賬戶，那么到退休時(shí)與同等條件的其他人員相比，其個(gè)人賬戶上的儲存額少，計(jì)發(fā)的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金也就相應(yīng)要低，這樣顯然是不合情理的。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)與地方利益的沖突

由于事業(yè)單位勞動者在原參保地轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)只能轉(zhuǎn)移個(gè)人儲存額，統(tǒng)籌部分并入當(dāng)?shù)刎?cái)政的，不能轉(zhuǎn)走或領(lǐng)取，轉(zhuǎn)入地接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系后，其退休后的養(yǎng)老金卻要由轉(zhuǎn)入地統(tǒng)籌基金支付，也就是說光有支出而沒有收入，基金缺口加劇，轉(zhuǎn)出地將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到轉(zhuǎn)入地?zé)o疑給轉(zhuǎn)入地統(tǒng)籌基金加重了負(fù)擔(dān)。地方財(cái)政是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保障，當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不夠支付時(shí)，地方財(cái)政就要兜底，這就間接地拖累了地方財(cái)政。轉(zhuǎn)出地歡迎關(guān)系轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)入地拒絕轉(zhuǎn)移，這是地方利益矛盾沖突的具體表現(xiàn)。

（四）事業(yè)單位與企業(yè)之問的退休待遇計(jì)算方法顯失公平

機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)單位工資制度不同，按現(xiàn)行政策，企業(yè)職工退休金待遇由基礎(chǔ)性養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶兩部分組成，基礎(chǔ)性養(yǎng)老金保障職工退休后的基本生活需要，個(gè)人賬戶體現(xiàn)多繳多得；而事業(yè)單位仍按原人事制度執(zhí)行，職工退休后養(yǎng)老金的替代率較高。

目前，企業(yè)職工基本養(yǎng)老金按國發(fā)［1997］126號文件規(guī)定，由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成，即按新辦法計(jì)算。而事業(yè)單位養(yǎng)老金卻仍然沿用國發(fā)［1978］104號文件規(guī)定的老辦法執(zhí)行，即根據(jù)工齡長短，按退休前月工資的一定比例來計(jì)算退休待遇。如果橫向比較，同一人員，按老辦法計(jì)算的養(yǎng)老金明顯高于按新辦法計(jì)算的養(yǎng)老金，也就是說在事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與企業(yè)不同步的情況下，事業(yè)單位工作人員比同等條件的企業(yè)職工的養(yǎng)老金要高得多。而在目前體制下，事業(yè)單位與企業(yè)流動人員的養(yǎng)老待遇偏偏是以最終退休時(shí)的單位性質(zhì)決定，計(jì)算方法里并不反映員工的工作經(jīng)歷，這樣就存在著繳費(fèi)和待遇嚴(yán)重脫節(jié)的問題。當(dāng)事業(yè)單位的工作人員向企業(yè)流動時(shí)，他們的退休待遇按企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)條例來計(jì)發(fā)，由于事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)沒有個(gè)人賬戶積累部分，再加上企業(yè)繳費(fèi)工資較事業(yè)單位偏低，就會導(dǎo)致退休待遇大大降低，對于那些已經(jīng)在事業(yè)單位工作時(shí)間很長的人來說是有失公平的。反過來，企業(yè)的人員向事業(yè)單位流動時(shí)，哪怕是只工作一年也可以享受事業(yè)單位所有的退休待遇。這種不健全的待遇計(jì)發(fā)機(jī)制，造成了事業(yè)單位年紀(jì)大的工作人員不想走，而在企業(yè)工作的人員在臨近退休時(shí)又拼命想進(jìn)事業(yè)單位的局面。這種待遇計(jì)發(fā)的不平衡已嚴(yán)重阻礙了機(jī)構(gòu)改革的順利進(jìn)行。［4］

目前，事業(yè)單位退休金計(jì)發(fā)仍執(zhí)行事業(yè)單位工作人員現(xiàn)行的退休政策，其退休待遇不和個(gè)人繳費(fèi)年限、繳費(fèi)金額掛鉤。而企業(yè)養(yǎng)老金的發(fā)放與個(gè)人賬戶密切相關(guān)，繳費(fèi)年限、繳費(fèi)金額直接影響到養(yǎng)老金的支付。由于一些地方尚未實(shí)施事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，這樣就給事業(yè)單位工作人員進(jìn)入企業(yè)后養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)帶來一系列困難。因此筆者認(rèn)為，目前在我國，不論是企業(yè)職工還是事業(yè)單位職工，其退休待遇都應(yīng)與個(gè)人繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的多少掛鉤，這樣才能體現(xiàn)退休待遇的公平性。

（五）視同繳費(fèi)年限的截止時(shí)間不統(tǒng)一

1999年初，國務(wù)發(fā)布實(shí)施的《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，其征繳范圍只包含了企業(yè)和企業(yè)化管理的事業(yè)單位，不包含機(jī)關(guān)和全額預(yù)算管理、差額預(yù)算管理及自收自支事業(yè)單位。所以，不少地區(qū)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)至今僅在合同制工人和聘用制干部中實(shí)施，有的地方擴(kuò)大到自收自支事業(yè)單位，也有一部分地區(qū)已經(jīng)覆蓋到事業(yè)單位中的所有在編人員。由于事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，且實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革帶來的視同繳費(fèi)年限的截止時(shí)間又普遍晚于企業(yè)，若事業(yè)單位職工流動到企業(yè)，相當(dāng)一部分地區(qū)的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)就要對其按企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的起始時(shí)間補(bǔ)征養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。但如何補(bǔ)征才算是公平合理的，仍然是需要解決的問題。

總之，養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題阻礙了勞動力的流動，不利于人力資源的優(yōu)化配置；損害了勞動者的養(yǎng)老保障權(quán)益，不利于社會保障事業(yè)的發(fā)展；導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口擴(kuò)大；養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的漏洞極易產(chǎn)生異議和糾紛，影響社會穩(wěn)定，致使社會保險(xiǎn)的基本功能無法實(shí)現(xiàn)。

四、建立事業(yè)單位員工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與接續(xù)機(jī)制的立法思考

事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移與接續(xù)問題是阻礙養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建立的一個(gè)難題，是一個(gè)迫切需要解決的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。對這一問題的解決，筆者認(rèn)為主要應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手：

（一）建立全國統(tǒng)一的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)法律法規(guī)

⒈過渡時(shí)期的轉(zhuǎn)移接續(xù)的立法。已經(jīng)按照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的事業(yè)單位參保者流動到企業(yè)的，可以用城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的賬戶轉(zhuǎn)續(xù)比例作為參考，用個(gè)人賬戶全部轉(zhuǎn)移而統(tǒng)籌賬戶部分轉(zhuǎn)移的方式平衡地方利益，兼顧財(cái)政公平；尚未按照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的事業(yè)單位員工流動到企業(yè)的，應(yīng)在企業(yè)所在地為其建立基本賬戶、個(gè)人賬戶以及年金（或補(bǔ)貼）帳戶，綜合考慮視同繳費(fèi)年限、利息、通貨膨脹等因素加權(quán)平均后計(jì)算出每個(gè)賬戶的資金，根據(jù)工資來源不同，財(cái)政全額撥款的由轉(zhuǎn)出員工所在地的地方財(cái)政負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移資金到接收單位所在的社?；鸾?jīng)辦機(jī)構(gòu)，財(cái)政部分撥款的由轉(zhuǎn)出員工所在地方財(cái)政和轉(zhuǎn)出單位按比例負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移資金，自籌資金的由轉(zhuǎn)出單位承擔(dān)安排轉(zhuǎn)移資金并負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移資金到接收單位所在地的社?；鸾?jīng)辦機(jī)構(gòu)。

另外，一些沒建立賬戶又有建立賬戶工作經(jīng)歷的事業(yè)單位員工，可以借鑒歐共體轉(zhuǎn)移接續(xù)的分段享受方式并作適當(dāng)變通。借鑒 《歐共體1408/71號條例》和《歐共體574/72號條例》，該方式不需要有統(tǒng)一的賬戶接口，僅需要完整的養(yǎng)老保險(xiǎn)整體記錄，采用E表格，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)續(xù)技術(shù)無障礙。［5］因?yàn)闅W共體是數(shù)十個(gè)國家組成的，具體的法律法規(guī)政策很難統(tǒng)一，所以采用現(xiàn)代信息技術(shù)來彌補(bǔ)立法的不足；由于是不同的國家，所以很難形成統(tǒng)一的結(jié)算中心，因此采用關(guān)系轉(zhuǎn)移和資金轉(zhuǎn)移不同步的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)移接續(xù) （資金到參保者退休后通過加權(quán)計(jì)算按月轉(zhuǎn)移）；由于是不同的國家，分配是否公平不會帶來大的社會問題。

總之，權(quán)益計(jì)算方法和計(jì)算時(shí)間是保證參保人保障問題的關(guān)鍵。根據(jù)立法的一般原理，權(quán)益計(jì)算方法應(yīng)遵循不利不溯及既往原則，相同的時(shí)段應(yīng)維持養(yǎng)老待遇的相同替代率；根據(jù)我國的實(shí)際情況，關(guān)系和資金宜采用退休時(shí)同步轉(zhuǎn)移的方式，因此勞動和人事關(guān)系的記錄和保存就非常重要。

⒉轉(zhuǎn)移接續(xù)的立法方向。美國新的聯(lián)邦雇員退休金計(jì)劃（FERS），采用社會保險(xiǎn)“三支柱”和統(tǒng)一的結(jié)算機(jī)構(gòu)相結(jié)合的模式，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行變通。［6］譬如將美國式的社會保險(xiǎn)三支柱變通為適合中國國情的基本帳戶、個(gè)人賬戶和年金（或補(bǔ)貼）“三支柱”，根據(jù)財(cái)力最后一個(gè)賬戶需讓參保者自愿繳納，前兩個(gè)賬戶必須強(qiáng)制統(tǒng)一繳納并統(tǒng)一繳費(fèi)費(fèi)率，以便各種性質(zhì)的參保者有統(tǒng)一的接口進(jìn)行對接；以便有余地從保障型保險(xiǎn)向福利性保險(xiǎn)發(fā)展；以便從分散型性保障向統(tǒng)一性保障發(fā)展，從而逐漸解決立法實(shí)踐與法律價(jià)值、立法精神之間的沖突。

如果參保者養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的地區(qū)間差異大，制度不統(tǒng)一，就會造成參保者養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移出現(xiàn)困難，關(guān)系也難以銜接。因此，只有統(tǒng)一立法，并且立法層次至少為國務(wù)院頒行的行政法規(guī)，才能使全國事業(yè)單位的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相對統(tǒng)一，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移才能在體制上暢通。

（二）將養(yǎng)老保險(xiǎn)金納入全國統(tǒng)籌

考慮到各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和消費(fèi)水平的差異，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的社會統(tǒng)籌層次可以保留在省級，但應(yīng)該提高養(yǎng)老保險(xiǎn)金（資金）的社會統(tǒng)籌的層次，努力實(shí)現(xiàn)參保者養(yǎng)老保險(xiǎn)金（資金）的全國統(tǒng)籌。通過全國范圍的統(tǒng)籌，意味著用人單位為員工交納的那部分養(yǎng)老保險(xiǎn)金直接進(jìn)入國家統(tǒng)籌基金，原來的地方社會統(tǒng)籌基金不再各自孤立存在，而由國家社會保障機(jī)構(gòu)承擔(dān)起責(zé)任，統(tǒng)一調(diào)度、使用這部分資金。這樣，無論地方有多少參保者進(jìn)入就業(yè)并繼續(xù)參保，也不會給原來意義上的地方的社會統(tǒng)籌基金帶來壓力。各個(gè)地方政府也就沒有必要阻礙養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的順利流轉(zhuǎn)。之所以要把統(tǒng)籌提高到國家層次，是因?yàn)槭〖墝哟蔚慕y(tǒng)籌依然無法解決實(shí)質(zhì)性的問題。因?yàn)樵S多參保者是屬于跨省的長距離流動。如果養(yǎng)老保險(xiǎn)金統(tǒng)籌的層次僅僅提高到省級，對于經(jīng)常跨省流動的參保者，問題顯然解決得不夠徹底。因?yàn)槭〖壗y(tǒng)籌地區(qū)仍然會以我們上面分析的原因?qū)ν鈦砣后w養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的進(jìn)入設(shè)置障礙。

（三）設(shè)置統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，建立高效的轉(zhuǎn)移與接續(xù)協(xié)作機(jī)制

借鑒美國的轉(zhuǎn)移接續(xù)經(jīng)驗(yàn)，建立全國統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的流動提供組織保障。其中由勞動保障部門制定政策和執(zhí)行監(jiān)管；組建全國統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益結(jié)算中心，承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系延續(xù)、記錄、清理核算方面責(zé)任；建立國家級的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益結(jié)算中心，并在各地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)（即社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)）。

養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)不僅涉及負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移接續(xù)的專門組織、勞動保障機(jī)構(gòu)、社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，還包括銀行、郵政儲蓄、審計(jì)部門、人事部門等多個(gè)組織，分工協(xié)作將成為影響轉(zhuǎn)移接續(xù)效率的關(guān)鍵。一般而言，各部分具體分工如下：勞動保障部門負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策、制度和計(jì)發(fā)辦法、待遇審批、待遇調(diào)整等工作；社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的收繳、養(yǎng)老金的撥付、個(gè)人賬戶的記載、退休待遇的審核、建立健全預(yù)決算制度、財(cái)務(wù)會計(jì)制度、內(nèi)部審計(jì)制度；審計(jì)部門定期對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支情況和管理情況進(jìn)行審計(jì)；財(cái)政部門將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金納入財(cái)政專戶管理，?？顚Ｓ茫蝗耸虏块T則負(fù)責(zé)人員的晉升、工資、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)等管理。

借鑒美國轉(zhuǎn)移接續(xù)經(jīng)驗(yàn)，建立全國聯(lián)網(wǎng)的社會保障號查詢系統(tǒng)，為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的順利轉(zhuǎn)移接續(xù)提供技術(shù)支撐。由養(yǎng)老保險(xiǎn)管理結(jié)算中心牽頭，組建全國通用的參保者身份證信息數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)和養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)操作平臺，并實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)。該系統(tǒng)借助現(xiàn)代先進(jìn)信息技術(shù)，大幅度減少了中間環(huán)節(jié)，可以實(shí)現(xiàn)地市間、省際間信息聯(lián)網(wǎng)的共享，保證參保者養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系建立、變動、接續(xù)與自由轉(zhuǎn)移。在全國范圍內(nèi)，對參保者實(shí)行一人一卡，每個(gè)參保者都只能擁有一個(gè)社會保險(xiǎn)登記號，可以隨時(shí)在其所在省、市、縣進(jìn)行登記。并以此保險(xiǎn)關(guān)系為依據(jù)，進(jìn)行繳費(fèi)、轉(zhuǎn)移與接續(xù)等。無論該參保者走到哪里，憑此卡、身份證及有關(guān)遷移證明，即可辦理轉(zhuǎn)移與接續(xù)手續(xù)。

（四）制訂統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化管理

統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。各社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的信息傳遞需要全國通行的標(biāo)準(zhǔn)化表格，以記錄和處理參保人員的基本信息、繳費(fèi)記錄等內(nèi)容，并在不同人群、相關(guān)機(jī)構(gòu)中使用，實(shí)現(xiàn)互認(rèn)。同時(shí)，統(tǒng)一信息編碼標(biāo)準(zhǔn)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)規(guī)范，為社保轉(zhuǎn)移接續(xù)提供技術(shù)保障。［7］

國家社會保障部門可以通過一定的技術(shù)手段制定一定的計(jì)算規(guī)則，并根據(jù)參保者分別在不同養(yǎng)老保障區(qū)域、不同性質(zhì)的工作參保時(shí)間折算出其應(yīng)獲得的保障權(quán)益，即以在各不同養(yǎng)老保障區(qū)域、不同性質(zhì)工作的繳費(fèi)金額、繳費(fèi)年限、當(dāng)?shù)氐纳鐣y(tǒng)籌基金比例等因素，加權(quán)平均后，綜合考慮利息、通貨膨脹等因素得出該參保者最終應(yīng)獲得的保障權(quán)益，以促進(jìn)異地轉(zhuǎn)移接續(xù)程序的標(biāo)準(zhǔn)化，使不同性質(zhì)的社保轉(zhuǎn)移接續(xù)有章可循，順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。

綜上所述，只有將權(quán)利保障、責(zé)任分擔(dān)、利益平衡的宏觀價(jià)值追求和普遍性與區(qū)別性相結(jié)合的微觀具體的立法制度設(shè)計(jì)有機(jī)地結(jié)合起來，才能抓住事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的本質(zhì)問題，改革才能真正取得實(shí)效，才能更好更快地解決事業(yè)單位員工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。

［1］王廣彬.論社會保障法的正義基礎(chǔ)［J］.法制與社會發(fā)展，2003，（06）：47－48.

［2］林嘉.勞動法與社會保障法 （第二版）［M］.中國人民大學(xué)出版社，2011.

［3］霍炳軍.和諧理念下的社會保障制度［J］.勞動保障世界，2010，（11）：23.

［4］于海洲，隋立江.機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)亟需解決問題的幾點(diǎn)思考［J］.山東勞動保障，2005，（07）：26.

［5］［6］羅靜，匡敏.國內(nèi)外養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)經(jīng)驗(yàn)借鑒［J］.社會保障研究，2011，（04）：43－44.

［7］王利軍.關(guān)于社會養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題的理論綜述［J］.遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（06）：141.

（責(zé)任編輯：徐 虹）

On the Problems and Legislation Thinking of Our Country Institution Staff Pension Insurance about the Transference and Continuation

Wang Yun

The lack of mechanism of institution employee＇s pension insurance metastasis and continue has become an outstanding problem for currently China＇s economic development.From the function and value foundation of social insurance，this paper analyses the legislation in the present situation，the existence question and the reason，which is about our business unit staff endowment insurance transfer and continuation.And Through using the domestic and foreign legislation experience，combined with the practical situation，puts forward some legislative suggestions that are designed to improve legislative level form a unified national laws and regulations，to plan the public institution staff endowment insurance into the national endowment insurance as a whole，to unify management institutions，to Establish efficient transfer and in cooperation mechanism，to Formulate unified standard for realizing standardization management.

distributive justice；public institution pension insurance；transference and continuation

D922.55

A

1007－8207（2012）12－0104－05

2012－08－25

汪云 （1975—），男，湖南永州人，廣東工業(yè)大學(xué)華立學(xué)院法學(xué)講師，碩士，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。