以社會(huì)管理創(chuàng)新促進(jìn)公共服務(wù)型政府建設(shè)

□ 孫德厚

（中共煙臺(tái)市委黨校，山東 煙臺(tái) 264000）

以社會(huì)管理創(chuàng)新促進(jìn)公共服務(wù)型政府建設(shè)

□ 孫德厚

（中共煙臺(tái)市委黨校，山東 煙臺(tái) 264000）

社會(huì)管理創(chuàng)新是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到新階段的戰(zhàn)略性任務(wù)，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)公共服務(wù)型政府是社會(huì)管理創(chuàng)新的基本前提。本文分析了社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐中政府轉(zhuǎn)型的必要性，明晰了政府轉(zhuǎn)型的兩條主線，并對(duì)建設(shè)公共服務(wù)型政府的著力點(diǎn)進(jìn)行了探討和論證。

社會(huì)管理創(chuàng)新；政府轉(zhuǎn)型；公共服務(wù)；公共服務(wù)型政府

近幾年來(lái)，社會(huì)管理已經(jīng)提到中國(guó)政治的最高議程，社會(huì)管理創(chuàng)新已經(jīng)成為我國(guó)進(jìn)入改革發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期構(gòu)建和諧社會(huì)的重大而緊迫的戰(zhàn)略性任務(wù)，政府在社會(huì)管理中的主導(dǎo)地位決定了政府在社會(huì)管理創(chuàng)新中的關(guān)鍵性作用。因此，正確界定政府與社會(huì)的關(guān)系，明確政府的職能邊界，轉(zhuǎn)變政府職能，加速公共服務(wù)型政府建設(shè)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻變化需要政府加速轉(zhuǎn)型

（一）公共需求快速增長(zhǎng)需要政府強(qiáng)化公共服務(wù)職能

按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，一國(guó)的人均GDP在1000美元向3000美元的過(guò)渡時(shí)期，也是該國(guó)公共需求快速擴(kuò)張的時(shí)期。我國(guó)人均GDP已突破4000美元，在1000－3000美元階段，雖然公共需求快速擴(kuò)張，但我們的公共需求供給并沒(méi)有做到適時(shí)有效提供，欠賬過(guò)多過(guò)大。因此，人均GDP突破4000美元之后，我國(guó)公共服務(wù)需求總量與實(shí)際供給之間缺口的進(jìn)一步擴(kuò)大，已成為我國(guó)的主要社會(huì)矛盾之一，其引發(fā)的諸多嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題也是我國(guó)急需強(qiáng)化社會(huì)管理和創(chuàng)新社會(huì)管理的根本原因。在我國(guó)各級(jí)政府的公共服務(wù)職能中，其主要精力和大部分財(cái)力都投放在了發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面，造成了社會(huì)事業(yè)建設(shè)和公共產(chǎn)品供給方面的投入嚴(yán)重不足，公共服務(wù)不到位，基本公共產(chǎn)品供給短缺。一方面，面對(duì)公民日益增長(zhǎng)的公共需求，其提供的基本的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等社會(huì)性公共服務(wù)有限；另一方面，不能有效地提供經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所必須的產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)規(guī)范、法律法規(guī)等制度性公共服務(wù)。即使是在經(jīng)營(yíng)多年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，為滿足企業(yè)公共需求所提供的宏觀調(diào)控、基礎(chǔ)設(shè)施、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)境等經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)也仍有諸多不盡如人意之處。社會(huì)管理和公共服務(wù)是政府的主要職能，面對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期尖銳的公共服務(wù)供需矛盾，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，加速政府轉(zhuǎn)型就成為擺在各級(jí)政府面前十分緊迫的任務(wù)。

（二）貧富差距急劇擴(kuò)大需要政府守護(hù)公平正義

我國(guó)30多年的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)積累了大量的社會(huì)財(cái)富，但由于政府在收入分配方面的頂層設(shè)計(jì)不到位以及嚴(yán)重缺乏制度性公共產(chǎn)品供給，致使我國(guó)貧富差距急遽加大，“城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間以及社會(huì)成員之間的收入分配差距仍然巨大，并且還在繼續(xù)擴(kuò)大。2009年，我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入差距為3．3：1， 達(dá)到1978年以來(lái)最高水平”。［1］如把教育、醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，我國(guó)實(shí)際城鄉(xiāng)收入之比為5．6：1。利益分配不公問(wèn)題的不斷加劇，外加近年頻繁發(fā)生的土地征用、房屋拆遷、環(huán)境污染、勞動(dòng)關(guān)系、醫(yī)患關(guān)系、食品藥品安全等等問(wèn)題，對(duì)我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定造成了極大的影響。要有效解決收入分配差距擴(kuò)大問(wèn)題，一方面，要依靠市場(chǎng)化改革，規(guī)范初次分配，提高勞動(dòng)報(bào)酬比重，降低資本收入比重；另一方面，政府要秉持公平正義原則，強(qiáng)化再分配功能。這就需要政府給市場(chǎng)和社會(huì)提供必要的制度和法律法規(guī)等方面的公共產(chǎn)品。

（三）多元化社會(huì)需要政府樹立公共服務(wù)和公共治理理念

轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)社會(huì)呈現(xiàn)出鮮明的多元化特征。一是社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元化。隨著社會(huì)發(fā)生空前變革，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)由單一轉(zhuǎn)向多樣、由固定轉(zhuǎn)向流動(dòng)、由封閉轉(zhuǎn)向開放，人口結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)及階層結(jié)構(gòu)等均發(fā)生了有史以來(lái)最大幅度的變動(dòng)。單從社會(huì)階層結(jié)構(gòu)來(lái)看，已經(jīng)從改革開放前的“兩個(gè)階級(jí)、一個(gè)階層”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槭畟€(gè)階層結(jié)構(gòu)。二是利益格局的多元化。三是思想的多元化。四是社會(huì)矛盾的多元化。五是社會(huì)管理主體的多元化。伴隨著我國(guó)社會(huì)向多元化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，我國(guó)政府的職能定位也在不斷地發(fā)生變化，從上世紀(jì)初期的直接組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)和實(shí)施社會(huì)管理，到90年代末期的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理、公共服務(wù)，再到21世紀(jì)初黨在十六大報(bào)告中指出的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)。每個(gè)時(shí)期都把社會(huì)管理作為政府的一項(xiàng)主要職能，但由于觀念落后，在長(zhǎng)期實(shí)踐中只重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)，輕視社會(huì)建設(shè)，政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能并未真正得到足夠重視和充分履行。尤其是公共服務(wù)理念和公共治理理念的落后，已成為嚴(yán)重制約政府有效履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的主要因素。在政府社會(huì)管理和公共服務(wù)兩項(xiàng)職能中，公共服務(wù)職能的缺位又直接制約了社會(huì)管理職能的履行。針對(duì)多元化社會(huì)，提升政府公共服務(wù)意識(shí)和公共治理意識(shí)水平，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，加速政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，已經(jīng)成為政府強(qiáng)化社會(huì)管理和推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的首要因素。

（四）政府轉(zhuǎn)型對(duì)社會(huì)管理的決定性作用需要政府加速轉(zhuǎn)型

黨的十六屆四中全會(huì)提出要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，對(duì)各個(gè)社會(huì)管理主體的地位、作用和相互關(guān)系做出了明確界定。政府在社會(huì)管理中的主導(dǎo)地位決定了政府在推進(jìn)社會(huì)管理實(shí)踐中對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新具有決定性的影響。政府的主導(dǎo)地位和決定性影響是由政府掌握公權(quán)力和掌控社會(huì)主要行政資源以及作為國(guó)家的執(zhí)行系統(tǒng)的地位決定的。30多年的改革開放，已從根本上改變了我國(guó)社會(huì)的面貌，社會(huì)管理主體多元化趨勢(shì)已然形成，社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)思想、利益格局、社會(huì)矛盾和社會(huì)管理主體的多元化日益明確，尤其是社會(huì)管理主體的多元化。黨的十六屆四中全會(huì)明確提出的社會(huì)管理要“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”，是對(duì)社會(huì)管理主體多元化的高度概括。要真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理主體多元化，改變政府在社會(huì)管理實(shí)踐中包打天下和大量缺位、越位、錯(cuò)位現(xiàn)象，加速政府轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，加快政府向其他社會(huì)管理主體轉(zhuǎn)移相關(guān)職能，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮其他社會(huì)管理主體的積極性就成為必然選擇。通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能和轉(zhuǎn)移相關(guān)職能，既可以把政府從繁雜的具體社會(huì)管理事務(wù)中解脫出來(lái)，把精力集中于必須由政府承擔(dān)的社會(huì)管理領(lǐng)域以及對(duì)其他社會(huì)管理主體進(jìn)行監(jiān)管上，又可以合理調(diào)配資源，調(diào)動(dòng)其他社會(huì)管理主體的積極性，釋放全社會(huì)的社會(huì)管理活力。這樣就會(huì)從根本上保證我國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新的有序平穩(wěn)進(jìn)行，為社會(huì)管理創(chuàng)新營(yíng)造出良好的體制與社會(huì)環(huán)境。因此，我們認(rèn)為，加速政府轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能是我國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新的基本前提和重要保障。

二、政府轉(zhuǎn)型的兩條主線

（一）政府要加速實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體向公共服務(wù)主體的轉(zhuǎn)變

改革開放以來(lái)，我國(guó)始終以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心國(guó)策的階段性產(chǎn)物，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能相比，這無(wú)疑是一個(gè)巨大的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生過(guò)有力的引導(dǎo)與推動(dòng)作用。但歷史已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)新的階段，與改革開放初期相比，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)已發(fā)生深刻變化，經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府已無(wú)力適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。一是在履行經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，扮演經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體角色的同時(shí)，產(chǎn)生了向利益主體演變的傾向。政府為了滿足財(cái)政增收的需要，常常在土地征用、房屋拆遷等施政過(guò)程中出現(xiàn)與民爭(zhēng)利的行為，既嚴(yán)重?fù)p害了政府形象，又成為影響社會(huì)穩(wěn)定的根源。二是政府常常不恰當(dāng)?shù)匕呀逃?、醫(yī)療、農(nóng)村公共衛(wèi)生等本應(yīng)由政府提供的公共產(chǎn)品推向市場(chǎng)，由此滋生了大量的社會(huì)問(wèn)題，造成了社會(huì)矛盾，擾亂了社會(huì)秩序。三是經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府扮演了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“審批者”的角色，弱化了服務(wù)者的角色和功能。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府不能有效地為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)良的環(huán)境和維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供法規(guī)政策等制度性公共產(chǎn)品的能力和宏觀調(diào)控能力就會(huì)大大降低。四是從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，日本、韓國(guó)都曾為政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)付出過(guò)昂貴代價(jià)，因此，政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變是市場(chǎng)化改革的必然趨勢(shì)。

改革開放初期是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用十分重要，但時(shí)至今日，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)已經(jīng)遠(yuǎn)離了它的適應(yīng)期。由于社會(huì)問(wèn)題日益增多，社會(huì)不確定性因素的大量增加對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響日益明顯，政府在解決社會(huì)問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供良好環(huán)境上面臨著越來(lái)越大的的壓力。因而政府適時(shí)轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，扮演好公共服務(wù)的主體角色，建設(shè)公共服務(wù)型政府已是當(dāng)務(wù)之急。

（二）政府要加速實(shí)現(xiàn)從以GDP增長(zhǎng)為中心向供給制度性公共產(chǎn)品為中心的轉(zhuǎn)變

以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是我國(guó)的基本國(guó)策，追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。但長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)政府以招商引資和經(jīng)營(yíng)城市為目標(biāo)，“項(xiàng)目市長(zhǎng)”、“項(xiàng)目縣長(zhǎng)”等現(xiàn)象的存在相當(dāng)普遍。在干部考核體系中占比重過(guò)大的是經(jīng)濟(jì)建設(shè)指標(biāo)，且一些地方的GDP指標(biāo)可以對(duì)干部的升遷一票否決。長(zhǎng)期只重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽視社會(huì)建設(shè)，弱化公共服務(wù)的結(jié)果，導(dǎo)致了公共服務(wù)長(zhǎng)期缺位，公共產(chǎn)品供給不足，催生了大量的社會(huì)矛盾，尤其是收入分配差距的持續(xù)擴(kuò)大，使越來(lái)越多的社會(huì)成員不能享受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的福祉，我國(guó)改革的社會(huì)原動(dòng)力的快速流失，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展面臨著中斷的風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)GDP，我們應(yīng)有清醒的認(rèn)識(shí)，一方面，GDP很重要，絕非可有可無(wú)，它是發(fā)展生產(chǎn)力，增加就業(yè)，維持社會(huì)穩(wěn)定的重要方面；另一方面，我們也要看到，保持GDP的穩(wěn)定增長(zhǎng)和引進(jìn)資本的制度環(huán)境更重要，更具有長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性?！笆澜玢y行發(fā)布的《2005年世界發(fā)展報(bào)告》提出，政策性風(fēng)險(xiǎn)是發(fā)展中國(guó)家企業(yè)最關(guān)心的主要問(wèn)題，政府僅僅提高政策的可預(yù)見(jiàn)性，就能使社會(huì)新增投資的幾率提高30%以上”。［2］（p154）所謂政府提高政策的可預(yù)見(jiàn)性，就是政府適時(shí)提供經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的相關(guān)制度性公共產(chǎn)品，特別是在現(xiàn)階段，我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府已經(jīng)處在從以GDP為中心向以提供制度性公共產(chǎn)品為中心轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵甚至是最后關(guān)頭，因此，政府必須立足現(xiàn)實(shí)，展望長(zhǎng)遠(yuǎn)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展適時(shí)提供充足的制度性產(chǎn)品。

三、建設(shè)公共服務(wù)型政府的著力點(diǎn)

（一）把提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)作為政府的第一職能

從20世紀(jì)90年代初期至今，雖然我國(guó)政府的職能定位有所變動(dòng)，但社會(huì)管理一直是各級(jí)政府的主要職能，而社會(huì)管理的核心就是政府公共服務(wù)職能的強(qiáng)化和公共產(chǎn)品的提供。在政府從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向社會(huì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)變、從經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體向公共服務(wù)主體轉(zhuǎn)變、從以GDP增長(zhǎng)為中心向供給制度性公共產(chǎn)品為中心轉(zhuǎn)變的大前提下，政府職能轉(zhuǎn)變的首要前提就是在觀念上把提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)作為政府的第一職能。我們必須充分認(rèn)識(shí)到，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，改革成敗的關(guān)鍵不在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也不在社會(huì)領(lǐng)域，而是政府自身的改革。能否提升對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)高度，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型需要，轉(zhuǎn)變舊觀念，以政府職能重新定位的新觀念引領(lǐng)改革的實(shí)際行動(dòng)，不僅是建設(shè)公共服務(wù)型政府的著力點(diǎn)，也是社會(huì)管理創(chuàng)新的著力點(diǎn)和基本前提。沒(méi)有觀念上的轉(zhuǎn)變和切實(shí)的職能轉(zhuǎn)變，其它改革都將是不切實(shí)際的。

（二）培育和孵化社會(huì)組織，搭建政府職能轉(zhuǎn)變的社會(huì)承載平臺(tái)

加速政府轉(zhuǎn)型，建設(shè)公共服務(wù)型政府，必須有大量社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)型過(guò)程中析出的部分職能，因此，培育和孵化社會(huì)組織，搭建政府職能轉(zhuǎn)變的承載平臺(tái)就成為建設(shè)公共服務(wù)型政府的強(qiáng)有力的著力點(diǎn)。

以培育和孵化社會(huì)組織為著力點(diǎn)可以產(chǎn)生多重疊加效益。一是為社會(huì)管理中的政府職能轉(zhuǎn)變提供更多的社會(huì)載體；二是可以搭建更多更好的社會(huì)管理服務(wù)平臺(tái)；三是更多的社會(huì)管理主體可以分擔(dān)更多的社會(huì)管理責(zé)任，把以往集中于政府一身的焦點(diǎn)和矛盾全面合理地分解到各個(gè)社會(huì)管理主體，既可以提高社會(huì)管理服務(wù)質(zhì)量和水平，又可以減輕政府負(fù)擔(dān)，改善政府形象；四是社會(huì)組織的發(fā)展可以快速地提高公眾的參與意識(shí)、參與水平和責(zé)任意識(shí)，為社會(huì)管理創(chuàng)新奠定更堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。

培育和孵化社會(huì)組織要以改善法制環(huán)境為基礎(chǔ)。任何組織的生存與發(fā)展都以其是否具有完善的法律法規(guī)環(huán)境為基礎(chǔ)，社會(huì)組織在我國(guó)仍處于初級(jí)發(fā)展階段，法制環(huán)境的基礎(chǔ)作用尤其突出。由于長(zhǎng)期忽視社會(huì)組織管理，法制建設(shè)不能及時(shí)跟進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)存法律體系已不能適應(yīng)社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。一是在全國(guó)層面沒(méi)有一部統(tǒng)一的、完整的有關(guān)社會(huì)組織發(fā)展和管理的法律，立法工作落后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要；二是已有的法律法規(guī)過(guò)于原則化，可操作性不強(qiáng)，缺乏配套的管理辦法；三是已有的各項(xiàng)法律法規(guī)之間在社會(huì)組織的發(fā)展規(guī)劃、資格認(rèn)證和監(jiān)督管理等問(wèn)題上缺乏協(xié)調(diào)性和一致性；四是法律法規(guī)制定者缺乏對(duì)社會(huì)組織在社會(huì)管理中的重要地位與作用的前瞻性認(rèn)識(shí)。因此，我們必須對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)集中研究和清理，結(jié)合各地社會(huì)組織發(fā)展的實(shí)際狀況和實(shí)際需要，制定結(jié)合本地實(shí)際、具有本地特色、滿足本地需要的社會(huì)組織管理規(guī)章，為培育和孵化社會(huì)組織營(yíng)造良好的法制環(huán)境。

培育和孵化社會(huì)組織要以平臺(tái)搭建為重點(diǎn)。一是建立社區(qū)民間組織服務(wù)中心，發(fā)揮孵化器作用，對(duì)較小規(guī)模社會(huì)組織進(jìn)行孵化。社區(qū)內(nèi)民間組織分為兩種，自下而上形成的社會(huì)組織（如各類文體團(tuán)隊(duì)和義工組織）和自上而下成立的社會(huì)組織（如社區(qū)婦聯(lián)、社區(qū)計(jì)生協(xié)會(huì)等）。前一類組織由社區(qū)共同體內(nèi)具有相同愛(ài)好和興趣的居民自發(fā)組成，居民參與的積極性比較高，但是組織化和規(guī)范化程度不高；后者有一定的行政色彩，需要承接一些政府職能，組織化程度高而居民參與不足。社區(qū)民間組織服務(wù)中心可為規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)治理提供服務(wù)平臺(tái)，這將會(huì)加速基層社會(huì)管理主體多元化的進(jìn)程。二是創(chuàng)建孵化園區(qū)，對(duì)規(guī)模較大，可以提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的社會(huì)組織進(jìn)行孵化。對(duì)這類社會(huì)組織的培育和孵化不能盲目進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)以社會(huì)需求和社會(huì)管理需求為導(dǎo)向，在起步階段，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，對(duì)社會(huì)需求和社會(huì)管理需求認(rèn)真研究，科學(xué)規(guī)劃發(fā)展項(xiàng)目，有計(jì)劃、有組織、有目標(biāo)地創(chuàng)建或甄選符合條件的社會(huì)組織，并對(duì)其進(jìn)行培育和孵化，從而為社會(huì)管理多元化格局提供足夠的主體資源。

（三）從縮小收入分配差距入手，集中解決最突出的社會(huì)問(wèn)題

我國(guó)居民收入分配差距從20世紀(jì)90年代中期以后開始出現(xiàn)快速擴(kuò)大趨勢(shì)。2002年，我國(guó)居民收入基尼系數(shù)為0．45，2005年世界銀行公布的數(shù)據(jù)為0．47，2010年，我國(guó)基尼系數(shù)已跨過(guò)0．5大關(guān)，連續(xù)多年都超過(guò)了國(guó)際上0．4的警戒線，中國(guó)社會(huì)的貧富差距已經(jīng)突破了合理的限度，總?cè)丝谥?0%的最低收入人口占總收入的份額僅為4．7%，而總?cè)丝谥?0%的最高收入人口占總收入的份額高達(dá)50%。突出表現(xiàn)在收入份額差距和城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步拉大、東中西部地區(qū)居民收入差距過(guò)大、高低收入群體差距懸殊等方面。收入分配差距過(guò)大不僅直接影響到我國(guó)改革的可持續(xù)性，也是諸多社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾的主要源頭。形成這個(gè)局面的原因是多方面的，而政府行為失范，角色扮演錯(cuò)位，在公共服務(wù)領(lǐng)域不作為、亂作為是最主要的原因。一是政府長(zhǎng)期扮演經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體的角色，弱化了社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，履行公共服務(wù)職能不到位，造成了公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺，公共服務(wù)價(jià)格上漲過(guò)快，直接拉大了收入分配差距。特別是在教育、醫(yī)療、住房等方面，由于政府制度性公共產(chǎn)品供給不夠及時(shí)合理，部分社會(huì)成員因教育、醫(yī)療、住房三大支出過(guò)重而致貧。二是政府長(zhǎng)期扮演利益主體的角色，與民爭(zhēng)利現(xiàn)象嚴(yán)重，過(guò)度追求地方利益、部門利益的問(wèn)題普遍存在，直接導(dǎo)致了收入分配差距的拉大。三是政府對(duì)壟斷行業(yè)的監(jiān)管嚴(yán)重缺位，由行政因素造成的壟斷行業(yè)分配不公現(xiàn)象大量存在。四是作為再分配主要工具的稅收制度不僅沒(méi)有起到縮小分配差距的作用，反而助長(zhǎng)了收入分配不公。由于稅收制度的不合理，我國(guó)工薪階層在城市分配中的收入約占三分之一，但其所交所得稅卻在45%－75%之間，與富人的收入差距不是在縮小而是在擴(kuò)大。五是政府在強(qiáng)勢(shì)群體和弱勢(shì)群體爭(zhēng)取利益的能力上沒(méi)有發(fā)揮好平衡作用。“在過(guò)去十幾年的時(shí)間里，收入分配中的受益者和受損者幾乎是不變的，說(shuō)明這不是政策偶然失誤的結(jié)果，也不僅僅是制度的某些漏洞造成的結(jié)果，其背后是不同利益群體的形成，以及在爭(zhēng)取利益能力上出現(xiàn)嚴(yán)重失衡。”［3］（p150）

鑒于政府在一、二、三次分配中的關(guān)鍵角色，承擔(dān)著頂層設(shè)計(jì)的重任，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)因收入分配差距過(guò)大而引發(fā)的大量社會(huì)問(wèn)題和矛盾，政府必須規(guī)范自身的行為，轉(zhuǎn)換角色和轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化公共服務(wù)意識(shí)，打造公共服務(wù)型政府，以解決社會(huì)主要問(wèn)題和矛盾為突破口，重塑政府的良好形象。一是轉(zhuǎn)換政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體和自身是利益主體的角色，強(qiáng)化公共服務(wù)意識(shí)和職能，加速打造公共服務(wù)型政府；二是提供制度性公共產(chǎn)品，打破行業(yè)壟斷和部門壟斷，建立公平合理的收入分配秩序；三是建立科學(xué)合理的稅收制度，充分發(fā)揮稅收在二次分配中的調(diào)節(jié)作用，縮小收入分配差距；四是加大在教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的財(cái)政投入力度，救助弱勢(shì)群體，全方位解決民生問(wèn)題；五是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，減少政府行為，引導(dǎo)資源向高效率的領(lǐng)域流動(dòng)，為中小民營(yíng)企業(yè)營(yíng)造良好的發(fā)展空間，通過(guò)發(fā)展中小民營(yíng)企業(yè)，達(dá)到快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提高就業(yè)，從而提高中低收入人群收入的目的。

（四）建立農(nóng)村公共服務(wù)體制，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

建立公共服務(wù)型政府，建設(shè)社會(huì)主義公共服務(wù)體制，農(nóng)村是重要的突破口。一是由于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的短缺程度比城鎮(zhèn)更突出，廣大農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求更為緊迫和強(qiáng)烈 ；二是由于我國(guó)已經(jīng)具備了建立農(nóng)村公共服務(wù)體制的財(cái)政能力，已進(jìn)入到了“以工哺農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段；三是由于在農(nóng)村建立公共服務(wù)體制的成本低，影響大，受益人口多，社會(huì)效益顯著。

改革開放以來(lái)，廣大農(nóng)民由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的“非國(guó)民待遇”，沒(méi)有真正享受到國(guó)家應(yīng)當(dāng)為他們提供的基本公共產(chǎn)品，使得農(nóng)村的社會(huì)發(fā)展受到了很大的制約。特別是在衛(wèi)生、醫(yī)療、教育、交通等領(lǐng)域，城鄉(xiāng)差別十分懸殊，矛盾十分突出。以農(nóng)村衛(wèi)生為例：“1993年，農(nóng)村衛(wèi)生費(fèi)用占全國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用總額的34．9%，到1998年就下降為24．9%，5年下降了10個(gè)百分點(diǎn)，僅占政府總投入的15．9%，5億城市人口享受到的國(guó)家衛(wèi)生費(fèi)用和醫(yī)療投入是8億農(nóng)村人口的6倍?！保?］（p163）因此，政府為廣大農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)產(chǎn)品，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，改變農(nóng)民的“非國(guó)民待遇”，就成為推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的緊迫任務(wù)，以及建立公共服務(wù)型政府的重要著力點(diǎn)。首先，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育體制。一方面，加大中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的支持力度，改變目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民自身承擔(dān)教育費(fèi)用的現(xiàn)狀，真正把教育當(dāng)作公共事業(yè)和公共產(chǎn)品，最終做到由政府向全社會(huì)提供；另一方面，要賦予農(nóng)民工子女和城市居民同等的受教育權(quán)利，將其納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一管理。其次，建立農(nóng)村公共衛(wèi)生保障制度。一方面，辦好新型農(nóng)村合作醫(yī)療，擴(kuò)大新農(nóng)合的覆蓋面，直至覆蓋全國(guó)農(nóng)村；另一方面，政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，公共衛(wèi)生是公共產(chǎn)品，不適宜完全市場(chǎng)化，必須以政府為主導(dǎo)，以社會(huì)目標(biāo)優(yōu)先為原則，動(dòng)員全社會(huì)力量，逐步建立農(nóng)村公共衛(wèi)生應(yīng)急體系、農(nóng)村公共衛(wèi)生救助體系和農(nóng)村公共衛(wèi)生責(zé)任追究體系。三是加快建立農(nóng)民工權(quán)益保障制度。我國(guó)農(nóng)民工數(shù)量龐大，相當(dāng)于一個(gè)中等國(guó)家的總?cè)丝?，是我?guó)城市建設(shè)的主力軍，他們?yōu)槲覈?guó)城市化建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)。如此龐大的群體，在就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等領(lǐng)域的權(quán)益得不到保障，必然會(huì)影響到城市和農(nóng)村的穩(wěn)定。四是建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度是滿足農(nóng)民需求的最基本的公共產(chǎn)品，是維護(hù)農(nóng)民作為公民應(yīng)當(dāng)享有的生存權(quán)利的要求，是政府應(yīng)盡的義務(wù)。近年來(lái)，各地農(nóng)村在最低生活保障方面已經(jīng)進(jìn)行了一些改革和嘗試，取得了一些積極的成果。但仍然存在救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)混亂、手段單一、資金短缺、工作管理粗放、操作不規(guī)范等諸多問(wèn)題，其根本原因是在整個(gè)農(nóng)村救助工作中缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)計(jì)。因此，政府必須根據(jù)各地農(nóng)村的社會(huì)救助現(xiàn)狀，科學(xué)論證，總體規(guī)劃，制定科學(xué)、嚴(yán)密的最低生活保障制度，并將其納入法制化軌道，增強(qiáng)其穩(wěn)定性和可操作性。

（五）建立以公共服務(wù)為取向的政府績(jī)效考評(píng)體系

政府績(jī)效考評(píng)體系是政府行為的旗幟，是政府行為的“指揮棒”，有什么樣的考評(píng)體系就會(huì)有什么樣的政府行為。長(zhǎng)期以來(lái)，政府始終以GDP為中心，主要扮演經(jīng)濟(jì)建設(shè)者的角色，關(guān)鍵就在于政府績(jī)效考評(píng)體系中始終把GDP增長(zhǎng)作為最重要的剛性指標(biāo)。因此，政府轉(zhuǎn)型能否成功，能否成功打造出公共服務(wù)型政府，關(guān)鍵就在于能否建立以公共服務(wù)為取向的政府績(jī)效考評(píng)體系。具體而言，就是將公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估與干部選拔和任用必須聯(lián)系起來(lái)，將公共服務(wù)指標(biāo)納入政府績(jī)效評(píng)估體系并作為重要指標(biāo)，為建立一個(gè)以公共服務(wù)為核心的政府績(jī)效評(píng)估體系奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。首先，在考評(píng)內(nèi)容上，改變“重GDP增長(zhǎng)，輕公共服務(wù)”的傾向。在績(jī)效考評(píng)體系中把能反映公共服務(wù)的內(nèi)容如義務(wù)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、社會(huì)救助、公共就業(yè)服務(wù)等基本公共服務(wù)項(xiàng)目納入其中，強(qiáng)化對(duì)基本公共服務(wù)項(xiàng)目的考評(píng)。其次，績(jī)效考評(píng)體系的建設(shè)要在科學(xué)化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)法制化。所謂科學(xué)化，是指政府績(jī)效考評(píng)體系不單單是只重視考評(píng)內(nèi)容的體系，還必須在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上充分考慮目標(biāo)制定、任務(wù)執(zhí)行、結(jié)果評(píng)估等環(huán)節(jié)以及評(píng)估主體、評(píng)估方法和溝通反饋等過(guò)程，增強(qiáng)考評(píng)體系的科學(xué)性、嚴(yán)密性和可操作性。同時(shí)，無(wú)論多么科學(xué)的考評(píng)體系，缺乏制度和法律的保障都不會(huì)得到真正有效的執(zhí)行，都不會(huì)真正取得實(shí)效。我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，法制化是以公共服務(wù)為取向的政府績(jī)效考評(píng)體系真正能夠取得實(shí)效的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和有力保障。三是評(píng)估方法必須具有公開性、透明性和民主性。以公共服務(wù)為取向的公共服務(wù)型政府，其服務(wù)的對(duì)象是社會(huì)公眾，社會(huì)公眾滿意與否是衡量政府職能是否有效履行的最直接標(biāo)準(zhǔn)，政府只有建立完善的信息公開制度，保證公眾的知情權(quán)，才能真正保證公眾的參與權(quán)，提高公眾的民主參與程度。

［1］中共中央報(bào)告選［C］．2011－04－14．

［2］［3］［4］直諫中國(guó)改革［M］．中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社．

（責(zé)任編輯：牟春野）

Social Management Innovation Calls for Public Service－oriented Government

Sun Dehou

Social management innovation is the strategic task of China＇s economic and social development to a new stage，the transformation of government functions，construction of public service－oriented government is the basic premise of social management innovation．In this paper，we analyze from four aspects of the need for government transformation in the practice of social management innovation， the transformation of the government＇s two main lines，and construction of public service－oriented government focal point for the analysis and appraisal．

social innovation；government transformation；public services；public service oriented government

D630－1

A

1007－8207（2012）03－0001－05

2012－01－08

孫德厚 （1964—），男，山東蓬萊人，中共煙市委黨校行政管理教研室主任，教授，研究方向?yàn)樾姓芾怼?/p>

本文系山東省軟科學(xué)計(jì)劃項(xiàng)目“‘十二五’時(shí)期山東社會(huì)管理創(chuàng)新研究”的子課題，項(xiàng)目編號(hào)：2011kRGB3056。