環(huán)境稅面臨的挑戰(zhàn)與政策建議——基于理論上的再考察

馬恩濤 李 婷 王永菲

環(huán)境稅面臨的挑戰(zhàn)與政策建議
——基于理論上的再考察

馬恩濤 李 婷 王永菲

在對Pigou和Baumol環(huán)境稅理論以及環(huán)境稅功能類型再認識的基礎上，比較了環(huán)境稅與環(huán)境管制政策間的優(yōu)劣，特別強調(diào)了環(huán)境稅自身的優(yōu)勢和不足，并認為相對于傳統(tǒng)的環(huán)境保護管制手段，環(huán)境稅經(jīng)濟手段在降低減排成本上更具有自己的效率優(yōu)勢，但對經(jīng)濟的影響具有不確定性。在此基礎上，探討了環(huán)境稅所面臨的政治挑戰(zhàn)及對我國環(huán)境保護稅收政策的建議。

外部性；環(huán)境稅；政府管制；減排

自20世紀80年代以來,越來越多的環(huán)境保護實踐表明政府的環(huán)境管制手段還必須通過財政手段如稅收和收費來進行支撐,但需要承認的是通過環(huán)境稅的運用來糾正人們對環(huán)境的不利影響還處于研究的初級階段,特別是對環(huán)境稅的核心問題即如何通過環(huán)境稅的運用來實現(xiàn)環(huán)保目的的回答還不是很明確,對環(huán)境稅的優(yōu)勢和不足及其未來所面臨的挑戰(zhàn)也沒有系統(tǒng)總結。故本文將在環(huán)境稅理論基礎之上,通過對 Pigou和Baumol環(huán)境稅理論以及環(huán)境稅功能類型的考察來比較環(huán)境稅與環(huán)境管制政策間的優(yōu)劣,并重點關注環(huán)境稅自身的優(yōu)勢和不足;在此基礎上,進一步探討環(huán)境稅所面臨的政治挑戰(zhàn)以及政策建議。

一、環(huán)境稅的理論基礎

(一)Pigou 和Baumol理論

環(huán)境稅的理論基礎到目前為止已經(jīng)發(fā)展相對成熟,這在經(jīng)濟學界中已達成共識,其主要內(nèi)容即在生產(chǎn)或消費某些產(chǎn)品導致負外部性的情況下,社會福利可以通過征稅或收費來改進。而且,環(huán)境稅理論中還存在著一個共識即理想的環(huán)境稅應該直接面向?qū)е峦獠凯h(huán)境成本的污染物的排放或資源的使用。這樣,如果來自資源使用的碳排放是環(huán)境污染的主要原因,則碳稅就比能源稅更優(yōu),因為能源稅沒有區(qū)分不同燃料的“碳濃度”。在新古典經(jīng)濟學框架下,環(huán)境稅的最優(yōu)征收水平應該反映其所尋求解決的環(huán)境外部性成本,這一方法最早由 Pigou(1932)給出并被Baumol(1972)所標準化。其尋求計算來自不同污染排放的成本函數(shù)并使得邊際私人凈收益 (MNPB)等于其導致的邊際外部成本(MEC)。這需要通過征收一種實現(xiàn)二者相等即達到最優(yōu)排放水平的稅收來實現(xiàn)。如圖1所示,橫軸Q表示產(chǎn)量或污染水平,Q0為沒有征稅時的私人最優(yōu)產(chǎn)量,Q＊為征稅下的私人最優(yōu)產(chǎn)量,最優(yōu)稅收為t＊。

雖然Baumol在理論上證明了Pigou環(huán)境稅最優(yōu)方法的有效性,但現(xiàn)實中這種方法經(jīng)常是不可能實現(xiàn)的,因為評價生產(chǎn)或消費活動對環(huán)境的影響非常復雜且異常困難。Baumol自身也對環(huán)境稅的實施前景感到憂慮,既因為計算邊際外部成本的困難性也因為地方多元最大化目標對最優(yōu)情形的背離。雖然人們對Pigou方法的適用性信心不足,但Baumol和Oates(1971)還是提出了實施環(huán)境稅的一種可替代方法即“標準定價方法”。這一方法首先基于人們對人類健康或更一般意義上來說生活質(zhì)量的要求而確定一個環(huán)境標準,之后通過環(huán)境稅的反復運用將環(huán)境破壞水平降低到我們所制定的環(huán)境標準之下。Baumol和Oates認為這一環(huán)境稅能實現(xiàn)以最小的社會成本來推動環(huán)境的改善。實際上,其目前已成為環(huán)境稅實施的主要方法。例如,目前所有已經(jīng)實施的碳稅就定位在如何減少二氧化碳排放的減少,而不是基于最優(yōu)的邊際外部成本的計算。

圖1 環(huán)境稅征收水平的確定

圖2 不同污染減排工具的成本比較

(二)環(huán)境稅的功能類別

由于環(huán)境稅所采取的不同形式和所起的不同功能,故對其進行分類是一項相當復雜的工作?；诃h(huán)境稅收的激勵和收入籌集功能,我們將環(huán)境稅區(qū)分為三類:成本補償型、激勵型和收入籌集型。目前世界上所存在的各環(huán)境類稅種大都可以歸入到這三種類型中。

1.成本補償型環(huán)境稅。雖然環(huán)境稅一定程度上來說是對傳統(tǒng)政府環(huán)境管制政策的替代,但環(huán)境稅的早期實踐卻來自于傳統(tǒng)環(huán)境管制政策的實施。由于對污染物排放的管制需要花費管制者大量的時間、精力和金錢,因此根據(jù)“誰污染誰付費原則”,由那些被管制的對象來承擔監(jiān)控排污行為的成本就是恰當?shù)?因此需要對其征收環(huán)境稅費。成本補償型環(huán)境稅又進一步包括兩種類型即使用費和專用性收費。使用費是指排污者為政府提供的某一特別的環(huán)境服務而進行的付費;專用性收費是指通過收費所取得的收入主要用于相關環(huán)保的目的而不是為付費者提供特別服務。荷蘭的污染收費和瑞典的電池收費等就是這一類型環(huán)境稅的典型代表。

2.行為激勵型環(huán)境稅。環(huán)境稅也可能出于改變環(huán)境破壞行為而不是增加財政收入而征收,這被稱為行為激勵型環(huán)境稅。行為激勵型環(huán)境稅征收水平的確定出于兩方面的考慮。首先,根據(jù)前文對環(huán)境稅Pigou方法的介紹,如果能準確衡量環(huán)境污染所導致的成本和收益,則激勵型環(huán)境稅收水平應該定位在從社會的角度來說邊際成本等于邊際收益上,即取決于邊際私人凈收益與邊際外部成本相交所決定的數(shù)額。在這種情況下,行為激勵型環(huán)境稅將實現(xiàn)其最優(yōu)征收。如果不能估計邊際私人凈收益或邊際外部成本,則行為激勵型環(huán)境稅的征收水平可以通過其他工具基于某些原則 (如環(huán)境可持續(xù)性或預防原則等)來確定,也就是通過Baumol和Oates(1971)所說的“標準定價”方法。瑞典對NOX的征稅就是一種典型的激勵型環(huán)境稅。

3.收入籌集型環(huán)境稅。本意上用于改變排污者行為的激勵型環(huán)境稅種有時會產(chǎn)生大量的財政收入,且這一收入也超過相關環(huán)境管制的要求 (即非成本補償型環(huán)境稅)。這一收入對政府自身來說比較受歡迎,因為政府也希望財政收入從對所得稅的高邊際稅率的過度依賴轉(zhuǎn)向?qū)Νh(huán)境稅的依賴。歷史上,這一類型的環(huán)境稅是在20世紀90年代伴隨著激勵型環(huán)境稅并結合綠色稅種改革而進行的。以籌集環(huán)境保護資金為目的而設定的收入籌集型稅在國外早已有之。1986年美國就開征了環(huán)境收入稅,并將該稅種列入“超級基金稅 (Superfund Taxes)”的范疇。

從以上對三種類型環(huán)境稅的分析來看,它們并不是互相排斥的:成本補償型環(huán)境稅也有激勵的效果和籌集財政收入的功能,收入籌集型環(huán)境稅也能實現(xiàn)糾正排污者行為等相關環(huán)保目的。從這個意義上來說我們對環(huán)境稅的三種功能類型的分類是不科學的也是多此一舉的。但是,我們認為還是有必要進行這樣的分類的,究其原因是這一分類闡明了不同類型環(huán)境稅除了所具有的改進環(huán)境這一共同目標外的其他各自主要目標,這些目標之間也許存在不協(xié)調(diào)的方面。如與環(huán)境政策相關的成本補償型環(huán)境稅也許征收的水平實現(xiàn)不了籌集收入的目的,或者激勵的效果不明顯;而激勵型環(huán)境稅也許在改變排污者行為方面卓有成效,而這可能導致政府無法預料的財政收入的減少。表1揭示了主要OECD國家所普遍采取的各類環(huán)境稅種。

表1 主要OECD國家環(huán)境稅的類型比較

二、環(huán)境稅的優(yōu)勢與不足

(一)環(huán)境稅的優(yōu)勢

如前文所述,環(huán)境稅正日益受到政策制定者的青睞,究其原因主要還是其與政府環(huán)境管制政策相比所具有的優(yōu)勢。這些優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

首先,雖然不同企業(yè)或個人在減排方面的成本有所不同,但環(huán)境稅的存在能實現(xiàn)既定減排目標下的成本最小化,而其他環(huán)境管制政策由于不能區(qū)分不同污染者間在減排方面的邊際成本的不同,可能會導致一些企業(yè)或個人進而整個社會承擔過重的減排成本,這可以通過圖2來進一步說明。我們假設現(xiàn)實世界中存在著兩個污染者即A和B,OAOB間的距離代表了總的社會減排目標數(shù)量,MACa和MACb分別為污染者A和B進行減排所導致的邊際成本,由于他們進行減排所導致的邊際成本不同,因此從社會的角度來說各自的最優(yōu)減排數(shù)量也不一樣,這樣我們可以通過設定一個環(huán)境稅率即單位排污所繳納的稅款 P＊來實現(xiàn)減排總成本的最小化,并得到污染者A和B在既定社會總減排目標下各自的最優(yōu)減排數(shù)量即A＊點所確定的情形。而在政府采取環(huán)境管制政策時,其對污染者A和B減排總量的分擔可能設定在A0的位置,而這會導致如圖陰影面積的效率損失。

其次,用來確保污染者必須使用特定清潔技術或維持低排污水平的環(huán)境管制政策也許能實現(xiàn)污染者的遵從,但不能有效激勵污染者在降低到排污目標水平后的進一步減排。實際上,政府制定的企業(yè)減排標準經(jīng)常是通過政府與企業(yè)間一對一或面對面進行談判的結果,污染者也許會擔心其減排目標的超額完成會導致管制者未來給予更嚴格的減排限度。與此相比,當污染者不得不對排污支付稅款時,環(huán)境稅會為降低污染和促進技術創(chuàng)新提供長久的激勵作用,污染者甚至把排污水平降低到遠低于目標限度以下以減少環(huán)境稅款。盡管有相反的觀點認為環(huán)境稅負將使得企業(yè)只有很少的資源用于研發(fā)支出,因此技術創(chuàng)新及低污染生產(chǎn)工藝的實施進度將低于政府管制下的情形。但是,在競爭性的市場上,特別是對一個快速增長的產(chǎn)業(yè)而言,市場力量應該能推動企業(yè)開展技術創(chuàng)新并降低排污數(shù)量及環(huán)境稅負。

最后,政府環(huán)境管制政策的有效實施需要政府與企業(yè)或個人進行一對一的談判以確定各自的減排目標或技術要求,進而通過要求不同企業(yè)間不同的減排數(shù)量來最小化總減排成本。然而,被管制企業(yè)可能通過有意識地提供虛假的減排成本或與政府監(jiān)督者過于親近來影響政府的管制政策以降低其減排的數(shù)量或?qū)崿F(xiàn)其他有利于其自身的目的,這也就是規(guī)制理論中的“規(guī)制俘獲”問題。而環(huán)境稅對所有的企業(yè)都實行同一稅率,不需要管制者考慮不同企業(yè)的外在環(huán)境條件,并且比政府環(huán)境管制手段具有更大的透明度,故各污染者沒有通過與政府的談判獲得政策優(yōu)惠的余地。

(二)環(huán)境稅的不足

然而環(huán)境稅也不是完美無缺的,它也存在著一些不足之處,這主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

首先,環(huán)境稅對經(jīng)濟的影響具有不確定性。環(huán)境稅所要實現(xiàn)的污染減排的水平依賴于各污染者對環(huán)境稅所產(chǎn)生的減排激勵的反應。我們不可能保證環(huán)境稅能實現(xiàn)某一特定的環(huán)境影響,因為污染者的行為反應也許比預期的要弱或強,這取決于污染者對特定環(huán)境稅種的彈性。在需要精確實現(xiàn)環(huán)境目標的情形下,這對環(huán)境稅來說是一個重要的缺陷。例如,一些污染問題展示出“門檻效應”,即在超過某一排污水平后,每單位排污的環(huán)境破壞程度急劇上升。另一方面,許多污染問題沒有區(qū)分可容忍的排污水平和破壞性的排污水平間的區(qū)別,因此排污目標的精確實現(xiàn)相對來說也許不是很重要。

其次,環(huán)境稅的要求也許與企業(yè)的決策結構不相容?，F(xiàn)實中,除了規(guī)模很小的企業(yè),一般企業(yè)的商業(yè)決策采取分權方式比集權方式也許更有效。因此,在企業(yè)最高層所制定的一般性指導方針下,企業(yè)決策一般由各具有特別專業(yè)知識或詳細信息的專業(yè)部門來進行。這一分權模式雖能實現(xiàn)勞動部門的效率,但也意味著沒有將企業(yè)運營的所有方面都考慮到?jīng)Q策中。對于環(huán)境稅來說,要想實現(xiàn)其引導污染者的有效反應,必須整合企業(yè)有關減排的邊際成本和邊際稅收節(jié)約等相關信息,這也許要求企業(yè)決策結構的調(diào)整以適應環(huán)境稅的要求,這一調(diào)整也許使得企業(yè)代價高昂,因此如果環(huán)境稅規(guī)模比較小,企業(yè)也許不值得去進行調(diào)整,故對規(guī)模較小的環(huán)境稅沒有反應,在此情形下,傳統(tǒng)的環(huán)境管制措施也許更有效。

最后,環(huán)境稅有可能產(chǎn)生累退性的分配效應。環(huán)境稅的課征對象為能源和各種含有污染物的產(chǎn)品,本身具有流轉(zhuǎn)稅性質(zhì),多數(shù)產(chǎn)品供給彈性比較大、需求彈性比較小,課稅范圍寬,市場結構具有一定程度壟斷性。因此,環(huán)境稅容易向前轉(zhuǎn)嫁給消費者承擔,商品生產(chǎn)者和要素供給者承擔的稅負相對較少。也就是說,產(chǎn)品生產(chǎn)部門和要素供給部門的稅收負擔最終基本上要由相應的居民或者家庭來承擔。同時,環(huán)境稅對資源以及污染征稅,使能源和制造產(chǎn)品價格上升,低收入家庭對于能源和污染的需求彈性較小,即這些商品的價格改變,對低收入家庭的使用量不會產(chǎn)生顯著影響,這會使得他們?yōu)榇顺袚蠖愗?因此導致環(huán)境稅的累退性。

三、環(huán)境稅所面臨的挑戰(zhàn)

盡管環(huán)境稅具有其他環(huán)境管制政策工具所沒有的特征和優(yōu)勢,但我們看到的現(xiàn)實情形是其還沒有在國際上大范圍展開。究其原因是實施這一環(huán)境稅會產(chǎn)生許多問題。

(一)對競爭力的影響。如前文所述,環(huán)境稅的出現(xiàn)是因為生產(chǎn)或消費所導致的環(huán)境成本沒有被納入到引發(fā)這些成本的行為價格中,這也就意味著相對于社會的最優(yōu)產(chǎn)量或消費量來說過多了。不可避免的是,糾正這一市場失靈對于所有涉及的部門來說都是一個挑戰(zhàn),不可能受到他們的歡迎。這些部門和消費者對環(huán)境稅所導致的產(chǎn)品價格上升的反對,有可能導致從整個社會來說的最優(yōu)產(chǎn)量或消費量的無法實現(xiàn)。從企業(yè)競爭力的角度來說,環(huán)境稅對企業(yè)競爭力的影響可分為長期效果和短期效果。從長期來看,環(huán)境稅可能促進企業(yè)技術革新、提高資源利用率,增強企業(yè)的競爭力。但從短期來看,環(huán)境稅的征收增加了企業(yè)成本,提高了產(chǎn)品價格,特別是在一國單獨實施的情況下,降低了該國企業(yè)的競爭力。正是出于這一顧慮,各國在實施環(huán)境稅時往往采取其他措施保護那些易受國際競爭影響的部門。

(二)公眾理解的偏差。鑒于環(huán)境稅的效率特性,其也許應成為政府與民眾所更加偏好的稅收形式之一,但現(xiàn)實情形并非如此。許多政府很難說服其民眾相信有關環(huán)境稅的社會效益,并且很多引入這一類稅收的一般公共提案即使沒有遇到徹底反對,也經(jīng)常面臨著許多懷疑。之所以會出現(xiàn)這些情形,其原因主要有兩個:一方面由于環(huán)境稅是累退的故也是不公平的;另一方面環(huán)境稅的征收一般也與支付能力無關,因此它違背了稅收的公平原則和支付能力原則。雖然環(huán)境稅設立的初衷是基于成本補償或激勵的考慮,但現(xiàn)實中人們很難相信政府以財政中性的方式來實施環(huán)境稅而不是主要用于籌集財政收入,這一對政府實施環(huán)境稅的信任的缺失導致公眾傾向于限制環(huán)境稅的實施。

(三)國際間的協(xié)調(diào)問題。環(huán)境稅所面臨的另一個突出問題是,將環(huán)境稅作為實現(xiàn)環(huán)境保護目標在現(xiàn)實中到底有多大程度上的成功?與總稅收收入相比,很多國家環(huán)境稅收收入的相對下降是否是其成功改變污染者行為的反映?雖然我們現(xiàn)在還不能對以上兩個問題給予明確的回答,但我們知道對以上問題的肯定回答依賴于國際間對環(huán)境稅的協(xié)調(diào)使用。雖然目前很多國家已經(jīng)開始實施一些環(huán)境稅措施來實現(xiàn)保護環(huán)境的目的,但很明顯需要一個國際間的進一步協(xié)調(diào)以避免某一國家的環(huán)境稅僅是簡單地將問題轉(zhuǎn)移給還沒有采取措施的其他國家。并且,如果僅個別實施有效環(huán)境稅措施而其他國家不采取,最終的結果也是無效的。

四、對我國環(huán)境保護稅收政策的建議

(一)加快完善社會主義市場體系。完善的市場體系是環(huán)境稅發(fā)揮作用的先決條件。只有健全的市場,才能使稅收的變化通過價格波動及時將信息傳遞給經(jīng)濟個體,然后經(jīng)濟個體再根據(jù)價格的變化調(diào)整經(jīng)濟決策,從而使政府能夠利用稅收實現(xiàn)對經(jīng)濟的調(diào)控。反之,如果市場不健全,傳導機制中的任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題都會使政府的調(diào)控意圖落空。發(fā)達國家的環(huán)境稅較之發(fā)展中國家的環(huán)境稅更有成效,市場機制的作用功不可沒。我國目前雖然已初步建立社會主義市場經(jīng)濟體制,但市場機制還很不完善,而依靠市場機制進行宏觀調(diào)控的相關稅收政策效果也就大打折扣。因此,在全面推行環(huán)境稅政策之前,要先完善我國的市場體系。

(二)在環(huán)境稅改革過程中遵循循序漸進的原則。環(huán)境稅改革的循序漸進包含兩方面含義。一方面是指稅種引入的順序問題。每一稅種實施的條件各具特色,推進的程度也各不相同。例如污染稅中的二氧化硫稅和二氧化碳稅,前者的執(zhí)行成本低,公眾也比較容易接受,其對降低硫的排放量成效也較顯著。而二氧化碳稅要求的條件相對較高,要想有效就要制定較高的稅率,但會削弱企業(yè)的競爭力。此外必須考慮污染的跨國性,需要國際協(xié)作。所以推行一般先從前者開始。循序漸進的另一方面是指稅率的逐步提高。多數(shù)情況下,要取得顯著的環(huán)境保護效果,稅率必須確定在較高的水平上。但倘若讓稅率一步到位,公眾可能會接受不了,還可能大大降低本國企業(yè)的競爭力,甚至影響整個經(jīng)濟的發(fā)展,形成政治上的危機。因此正確的策略應該是先選擇低稅率,然后隨著治污技術的進步逐步提高,直至最佳水平。

(三)結合自身國情科學制定環(huán)境稅政策。雖然許多國家都建立環(huán)境稅收體系并將其作為保護環(huán)境的一項重要手段,但大多數(shù)國家的稅收規(guī)定各不相同,甚至同一國的環(huán)境稅在不同地區(qū)也有區(qū)別。我國作為一個發(fā)展中國家,環(huán)境保護是政府要努力實現(xiàn)的目標,但經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高也是政府所面臨的頭等大事。雖然環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展并不是完全對立的,但畢竟過分地強調(diào)環(huán)境保護肯定會以一定的經(jīng)濟發(fā)展為代價。因此,我們要從實際出發(fā),制定出切實可行的生態(tài)稅收政策,才能既符合效率原則又起到保護生態(tài)環(huán)境的作用。

(四)確保環(huán)境稅改革過程中的稅收中性。在推行環(huán)境稅時,應采取一些稅收中性措施,使納稅人獲得與其所支付環(huán)境稅等值的利益,以保證不增加納稅人稅收負擔的總體水平,也使環(huán)境稅的實施能順利推進。常見的措施有直接返還給納稅人、返還予相關行業(yè)和領域或減少所得類稅、工薪類稅、資本類稅和消費類稅等其他稅收。這一點,在我國將來整體推進的環(huán)境稅改革中也應予以注意。

馬恩濤，山東財經(jīng)大學財稅學院副教授，碩士生導師，經(jīng)濟學博士；李婷，王永菲，山東財經(jīng)大學財稅學院研究生(郵政編碼250014)

F812.422

A

1672-6359(2012)03-0029-05

(責任編輯 張訊)