全球反腐進(jìn)入拐點(diǎn)

文/［美］安德烈婭·鮑爾姆·布蘭克

全球反腐抗議迎來(lái)高潮

2011年是反對(duì)腐敗的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。全世界一波又一波的反腐抗議有一個(gè)共同根源：各類腐敗激起的公憤。在中東，人們走上街頭，驅(qū)逐損公肥私的政治精英。以色列也首次爆發(fā)了中產(chǎn)階級(jí)的大規(guī)?？棺h。在印度，社會(huì)活動(dòng)家安娜·哈莎爾多次發(fā)起反賄賂絕食運(yùn)動(dòng)。俄羅斯杜馬選舉舞弊之后，爆發(fā)了一場(chǎng)史無(wú)前例的中產(chǎn)階級(jí)抗議運(yùn)動(dòng)。甚至在美國(guó)和西歐，民眾也集會(huì)抗議，反對(duì)失業(yè)、公司貪婪和社會(huì)不公現(xiàn)象。

了解歷史的人都知道，腐敗問(wèn)題由來(lái)已久。試圖解決腐敗問(wèn)題的努力可追溯到幾個(gè)世紀(jì)之前，但現(xiàn)代社會(huì)的全球反腐嘗試始于1977年美國(guó)出臺(tái)的《反海外腐敗法》（FCPA）。最初，該法是針對(duì)一系列行業(yè)丑聞而出臺(tái)的，涉及諸如通用、洛克希德馬丁、麥克唐納道格拉斯等公司在亞洲、歐洲和中東的商業(yè)行為。這是美國(guó)首次將國(guó)內(nèi)法律適用于國(guó)界以外。該法通過(guò)以前，反對(duì)腐敗的努力僅局限于一些針對(duì)具體腐敗行為的零碎法規(guī)，很少或從未與其他國(guó)家開展合作，系統(tǒng)地鏟除社會(huì)不公。FCPA通過(guò)以后，并沒(méi)有得到普遍執(zhí)行。美國(guó)公司對(duì)此置若罔聞，因?yàn)樗鼈冋J(rèn)為該法使其在與海外公司競(jìng)爭(zhēng)時(shí)處于不利地位。美國(guó)以外的公司和政府也痛斥該法，認(rèn)為在外國(guó)領(lǐng)土行使司法權(quán)是對(duì)基本主權(quán)的侵犯。

然而，20世紀(jì)80年代末90年代初，來(lái)自兩方面的反腐壓力匯聚到一起。一種壓力來(lái)自美國(guó)政府。它表示，與其他國(guó)家中不受FCPA制約的公司相比，美國(guó)公司因長(zhǎng)期處于相對(duì)不利地位而產(chǎn)生挫敗感。另一種壓力來(lái)自影響日盛的非政府組織，最具代表的是創(chuàng)建于1989年的透明國(guó)際。因而，經(jīng)合組織在1997年召開了反腐大會(huì)，29個(gè)會(huì)員國(guó)簽署了一項(xiàng)協(xié)議，旨在鼓勵(lì)各國(guó)出臺(tái)類似于FCPA的法律，反對(duì)外海賄賂。如今，已有38個(gè)國(guó)家制定了類似的法律。法德兩國(guó)在過(guò)去十年中，不僅允許本國(guó)公司對(duì)外國(guó)官員行賄以獲取新的海外市場(chǎng)，還為其減稅以示鼓勵(lì)，但最終也宣布這兩種行為不合法。

近期，美國(guó)政府更加嚴(yán)厲地反對(duì)腐敗。在奧巴馬的領(lǐng)導(dǎo)下，美國(guó)司法部發(fā)起了一項(xiàng)空前的國(guó)際反腐運(yùn)動(dòng)，在國(guó)內(nèi)更嚴(yán)格地執(zhí)行FCPA。近十年的刑事處罰大多與國(guó)際賄賂案件有關(guān)，罰金高達(dá)10億美元。如今，司法部公開調(diào)查的反腐案件超過(guò)150例，為過(guò)去十年平均數(shù)的五至十倍。

編織全球反腐法網(wǎng)

英國(guó)去年也通過(guò)了一項(xiàng)與FCPA類似的法律——《英國(guó)賄賂法案》。該法是英國(guó)最為大膽、涉及面最廣的法律，不僅針對(duì)本國(guó)政府官員，也適用于非政府官員和國(guó)際商業(yè)賄賂。它還強(qiáng)制增加了公司高管的義務(wù)，嚴(yán)厲懲處那些無(wú)視公司所屬部門內(nèi)部賄賂行為的高級(jí)執(zhí)行官。甚至連一些半民主或權(quán)威主義政權(quán)也開始加入或考慮加入經(jīng)合組織舉辦的反腐大會(huì)。俄羅斯今年2月剛簽署了該協(xié)議。去年5月，中國(guó)宣布向外國(guó)官員行賄為非法。

民間社會(huì)一直在國(guó)際反腐運(yùn)動(dòng)中發(fā)揮積極作用。在過(guò)去20年，透明國(guó)際收集了許多難得的反腐數(shù)據(jù)并開發(fā)出不少反腐工具，如清廉指數(shù)、行賄指數(shù)、全球貪腐趨勢(shì)指數(shù)等。各國(guó)公司和政府，以及研究機(jī)構(gòu)和非政府組織，都廣泛地使用這些工具，推動(dòng)各自的反腐進(jìn)程或制定相關(guān)法律。

企業(yè)界也加入到直接反腐的行列。世界經(jīng)濟(jì)論壇合作反腐敗計(jì)劃的反行賄原則、采礦業(yè)透明行動(dòng)動(dòng)議和聯(lián)合國(guó)資助的全球契約等著名反腐活動(dòng)，在很大程度上是由私營(yíng)企業(yè)發(fā)起的。私營(yíng)部門也意識(shí)到良好的管控有利于企業(yè)發(fā)展。道瓊斯永續(xù)性指數(shù)和富時(shí)社會(huì)責(zé)任指數(shù)等公司業(yè)績(jī)指數(shù)表明，具有較強(qiáng)企業(yè)責(zé)任的公司往往比沒(méi)有類似責(zé)任的同行表現(xiàn)得更好。

換句話說(shuō)，世界在反腐領(lǐng)域取得了巨大進(jìn)步，但仍需要全球采取地方和國(guó)家層面的措施繼續(xù)努力。美國(guó)司法部近期采取了一些創(chuàng)新性措施，其中包括向美國(guó)駐各國(guó)大使館派駐法律專員。沒(méi)有誰(shuí)對(duì)腐敗具有天然的免疫力，大企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)或個(gè)人都可能卷入反腐敗的搜索網(wǎng)。例如，近期圍繞阿西布朗勃法瑞集團(tuán)、阿爾卡特朗訊、英國(guó)航空航天系統(tǒng)公司、戴姆勒汽車公司、瑞士泛亞班拿集團(tuán)和殼牌石油公司，采取了一些重要的反腐敗行動(dòng)。引人注目的個(gè)人判罰包括2011年對(duì)塔拉電信公司兩名執(zhí)行官分別處以15年和7年的有期徒刑，因?yàn)樗麄兿蚝５仉娫捁镜墓賳T行賄。

美國(guó)十分重視幫助其他國(guó)家提升反腐調(diào)查能力。例如，美國(guó)司法部2011年與印度尼西亞司法部門合作確立了50例反腐目標(biāo)。在中東，美國(guó)最近提出了高層腐敗資產(chǎn)追回倡議（KARI）。該倡議不是為了遏制行賄，而是為了阻止高級(jí)別外交官員通過(guò)美國(guó)洗錢。由于尚處于初始階段，還無(wú)法給出可供借鑒的資料，但該倡議針對(duì)的是常被忽略的受賄者一方。

建立21世紀(jì)“三邊委員會(huì)”

美國(guó)應(yīng)該鼓勵(lì)其他國(guó)家采取類似KARI的措施，還應(yīng)該協(xié)調(diào)國(guó)家反腐調(diào)查和地方反腐力量的關(guān)系。此外，要確保反腐行動(dòng)適當(dāng)公開，除了以上這些努力外，還可以采取以下方法推動(dòng)全球反腐。

第一，美國(guó)可以敦促所有國(guó)家在2020年以前通過(guò)類似于FCPA的法律。為了達(dá)此目的，一些重要國(guó)際行為體如世界貿(mào)易組織和世界銀行，可以要求其成員國(guó)，或意圖加入其中的國(guó)家，或向其尋求援助的國(guó)家，在某些特定領(lǐng)域?qū)嵭蓄愃品伞?/p>

第二，應(yīng)鼓勵(lì)各國(guó)政府制定更有效的準(zhǔn)則引導(dǎo)企業(yè)遵紀(jì)守法。美國(guó)在《量刑指南》中已有這種行動(dòng)準(zhǔn)則。最近，經(jīng)合組織為其成員國(guó)的公司制定了一些反腐的指導(dǎo)原則，引導(dǎo)一些非營(yíng)利組織，如道德與合規(guī)管理員協(xié)會(huì)和道德資源中心等，積極對(duì)公立、私營(yíng)部門建言獻(xiàn)策，研究什么是有效的內(nèi)部管理、道德規(guī)范和守法機(jī)制。如果了解到建立反腐機(jī)制不僅僅有風(fēng)險(xiǎn)，還有回報(bào)，世界各國(guó)的公司必將從中受益。

第三，各國(guó)政府還需要確保對(duì)政府層面的腐敗進(jìn)行主動(dòng)、獨(dú)立和客觀的調(diào)查。這涉及到在各國(guó)建立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

第四，如果將公共部門、私營(yíng)行業(yè)和非政府領(lǐng)域的全球反腐力量匯集到一起，2012年可能是各方建立根除各種形式腐敗的21世紀(jì)“三邊委員會(huì)”的最佳時(shí)期。兩大強(qiáng)國(guó)（美國(guó)和德國(guó)）、幾個(gè)行業(yè)“領(lǐng)頭羊”（通用電子、西門子和殼牌石油）、若干非政府組織（透明國(guó)際和經(jīng)合組織），可以首先作出此類嘗試。一種國(guó)際刑警般的分工將有利于協(xié)調(diào)各國(guó)司法部門對(duì)腐敗的調(diào)查和訴訟與國(guó)際法庭之間的關(guān)系。此外，智庫(kù)組織可以開發(fā)出新政策和工具，幫助政府鏟除最嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。最初，這種委員會(huì)可由政府或企業(yè)捐款建立，最終將依靠它追回的非法所得維持運(yùn)轉(zhuǎn)。

當(dāng)然，這一過(guò)程肯定會(huì)遇到諸多需要克服的障礙。腐敗問(wèn)題因各國(guó)文化差異而有所不同。資助新的反腐行動(dòng)并非易事，國(guó)際反腐合作面臨重重困難，腐敗資產(chǎn)不會(huì)輕易或迅速地追回或返還給各國(guó)。然而，世界已經(jīng)來(lái)到全球反腐的拐點(diǎn)。各國(guó)可以積極行動(dòng)，采取真正全球化的途徑反對(duì)腐敗，也可以聽之任之，任由行賄受賄者濫用有限的資源，損害公眾基本人權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和真正的民主。