鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力評估：主體、客體與指標(biāo)

白現(xiàn)軍

（江蘇師范大學(xué)管理學(xué)院，江蘇徐州221009）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力評估：主體、客體與指標(biāo)

白現(xiàn)軍

（江蘇師范大學(xué)管理學(xué)院，江蘇徐州221009）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力評估工作至關(guān)重要。評估主體應(yīng)包括政策制定群體、政策執(zhí)行群體、政策目標(biāo)群體和第三部門；評估客體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員個人的政策執(zhí)行力和作為組織存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整體的政策執(zhí)行力；評估指標(biāo)包括由成本指標(biāo)、時間指標(biāo)、效益指標(biāo)等組成的硬性指標(biāo)體系和由政治高度、理論深度、所站角度與所持態(tài)度等組成的軟性指標(biāo)體系。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；政策執(zhí)行力；評估主體；評估客體；評估指標(biāo)

政策執(zhí)行是政策過程的中介環(huán)節(jié)，也是將政策理想或目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的唯一途徑。美國公共政策學(xué)者艾利森認(rèn)為：“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行?！盵1]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層的政府組織，是國家政府系統(tǒng)的基石和“神經(jīng)末梢”，從某種意義上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以看作是國家意志在鄉(xiāng)村社會的輸出終端。要不斷提高中央和地方的各項(xiàng)方針、政策、任務(wù)在廣大農(nóng)村基層的實(shí)現(xiàn)程度，就必須持續(xù)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行力建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，評估工作是其中的重要環(huán)節(jié)，本文圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力評估主體、評估客體與評估指標(biāo)等問題進(jìn)行初步探討。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力的評估主體

要評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行力狀況，首先要解決由誰來評估的問題。依據(jù)公共政策學(xué)的基本理論，可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力的評估主體分為政策制定群體（主要是上級政府）、政策執(zhí)行群體（即受評鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身及轄區(qū)同級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）、政策目標(biāo)群體（即轄區(qū)內(nèi)的各村級政權(quán)、企事業(yè)組織和普通民眾）、第三部門（即獨(dú)立第三方，如學(xué)術(shù)團(tuán)體和研究機(jī)構(gòu)等）。具體分析：

政策制定群體。安德森（Jam es.E.Anderson）認(rèn)為，政府立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、行政管理機(jī)構(gòu)和法院屬于“官方的政策制定者”，利益團(tuán)體、政黨和公民是“非官方的參與者”。[2]在我國，“官方的政策制定者”應(yīng)該包括執(zhí)政黨、立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)四類，對處于政府系統(tǒng)最低層級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，其需要執(zhí)行的公共政策大約有80%來自源于上級政府，15%來源于同級政權(quán)，5%來源于其他公共組織或政治實(shí)體。[3]在我國多元多級、種類復(fù)雜的政策制定群體中，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行力狀況最為了解的，莫過于縣（區(qū)）級政府及其職能部門，它們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府接觸最多，因此也是最有發(fā)言權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力評估主體。

政策執(zhí)行群體。政策執(zhí)行群體可以劃分為受評鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自我評估和本縣（區(qū)）同級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府評估兩類。政策執(zhí)行力的自我評估是指由受評鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)及其工作人員對自身的政策執(zhí)行能力進(jìn)行評估。作為黨和國家各項(xiàng)方針、政策的最終貫徹者和落實(shí)者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著繁重的政策執(zhí)行任務(wù)，在長期的政策執(zhí)行實(shí)踐中，它們對自身的政策執(zhí)行能力應(yīng)該是比較了解的。而同縣（區(qū)）其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對受評鄉(xiāng)鎮(zhèn)的評估也非常重要。由于同級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的日常工作接觸比較多，因此他們對受評鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行能力是比較了解的。同時，同級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具備大體相同的資源稟賦和政策環(huán)境，也便于進(jìn)行橫向比較。

政策目標(biāo)群體。政策目標(biāo)群體就是政策直接作用和影響的對象。“政策目標(biāo)群體的成員往往能夠通過自己的親身感受和彼此間的信息溝通對政策執(zhí)行效果做出具有針對性的評估。政策目標(biāo)群體既是政策的受體，又是政策過程的參與主體，其與政策成敗具有直接的利益關(guān)系?！盵4]就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，其政策執(zhí)行對象主要為本轄區(qū)的農(nóng)民、村級政權(quán)和各類企事業(yè)組織，他們對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)行政策的過程中內(nèi)容是否合法、方式是否合理、程序是否規(guī)范、態(tài)度是否端正是最有體會的，因此也是評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力的重要主體。

第三部門。按照約翰·霍普金斯大學(xué)第三部門比較研究中心的解釋，凡符合組織性、民間性、非贏利性、自治性和志愿性等五個特性的組織都可視為第三部門，這也是當(dāng)前學(xué)者們普遍接受的觀點(diǎn)。目前國內(nèi)作為第三方獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)的主要包括由專家學(xué)者組成的學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)、非官方團(tuán)體，以及社會上的專業(yè)調(diào)查公司、評估機(jī)構(gòu)等。原則上，第三部門所作出的判斷或決定都是基于充分調(diào)查和理性分析的，但在特殊情況下，第三方獨(dú)立評估的效果也會受到干擾和影響。

在以上提及的對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力評估主體中，政策制定主體和執(zhí)行主體作為政策活動的全程參與者，能夠直接、全面地掌握政策活動的第一手資料，具有獲取信息的天然優(yōu)勢。但是作為政策活動的局中人，其評估結(jié)果必然受到各種因素的干擾，進(jìn)而影響到評估結(jié)果的真實(shí)性。作為評估主體之一的政策目標(biāo)群體，既有可能是既得利益者，也有可能是利益受損者，他們在評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行力時，難免會將個人利益或部門利益摻雜其中，也會損害到評估結(jié)果的公平公正性。由于第三部門評估往往是應(yīng)行政主體要求，并由其組織及承擔(dān)費(fèi)用的，從屬性的存在會使第三部門的獨(dú)立性喪失或削弱，導(dǎo)致評估的客觀性和自主性不足，進(jìn)而影響第三方獨(dú)立評估的效果。這四個評估主體在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行力進(jìn)行評估時，各有其優(yōu)勢和劣勢，因此對于各主體提交的評估信息需要仔細(xì)甄別，互為參照，從而得出相對客觀真實(shí)的評估結(jié)論。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力的評估客體

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力進(jìn)行評估時，評估客體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員個人的政策執(zhí)行力和作為組織存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整體的政策執(zhí)行力。

個人政策執(zhí)行力是一種合力，它包含戰(zhàn)略分解力、時間規(guī)劃力、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定力、崗位行動力、過程控制力與結(jié)果評估力，這六種“力”實(shí)際上是六種職業(yè)執(zhí)行（做事）技能，處于不同職位的政策執(zhí)行人員所需要的技能需求并不完全一致。一般而言，越是高層的政策執(zhí)行者，所需要的技能越全面，因此對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中高層領(lǐng)導(dǎo)的政策執(zhí)行技能要求要比對一般中層干部和普通公務(wù)人員的執(zhí)行技能要求更高更全面。很多人想當(dāng)然地認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力不強(qiáng)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員沒有按照上級的意志去落實(shí)，這其實(shí)是一種誤區(qū)。如果直接把政策執(zhí)行的任務(wù)簡單地拋給處于一線的政策執(zhí)行人員，最終是不會得到有效的執(zhí)行的。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的高層管理人員把某項(xiàng)政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、完成時間等細(xì)節(jié)問題都明確了，并在下屬執(zhí)行的過程中經(jīng)常進(jìn)行檢查和協(xié)助，如下屬還未完成任務(wù)的話，則說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)沒有把政策執(zhí)行任務(wù)交給真正有能力去完成這件事的人去做，或者說他應(yīng)該找更合適的人去做了。評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員個人的政策執(zhí)行力，不僅僅是評估一線政策執(zhí)行人員的個人執(zhí)行力，更要評估政策執(zhí)行活動的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者的個人執(zhí)行力。

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的整體政策執(zhí)行力的評估。政策執(zhí)行行為是組織行為，要形成政策執(zhí)行力必須理解組織行為的一些特點(diǎn)。組織的成員具備很強(qiáng)的執(zhí)行力并不意味著整個組織具備強(qiáng)有力的執(zhí)行力，也就是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的整體政策執(zhí)行力不等于工作成員個人執(zhí)行力的累加，它可以小于或大于個人執(zhí)行力的累加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行力主要由三個方面因素合成：流程、技能、意愿。流程是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)作流程，包括管理流程和業(yè)務(wù)流程；技能主要是工作人員的職業(yè)執(zhí)行技能，就是上面提到的個人執(zhí)行力的構(gòu)成技能；意愿是指工作人員工作的主動性和熱情。流程、技能和意愿構(gòu)成了影響政府政策執(zhí)行力的關(guān)鍵因素，是政策執(zhí)行力的鐵三角，各邊邊長越長，三角形面積越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行力就越強(qiáng)；相反，如果三角形的任意一條邊變短，面積變小，則其他兩條邊即使很長也產(chǎn)生不了效用，整體執(zhí)行力也會下降。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力的評估指標(biāo)

國內(nèi)較早從事政府執(zhí)行力研究的學(xué)者莫勇波認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部“理解力”、“實(shí)施力”、“激勵力”、“計(jì)劃力”、“決斷力”、“協(xié)調(diào)力”等的綜合體，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員、機(jī)制、資源聯(lián)合發(fā)生效應(yīng)時的綜合力。[5]由于政策執(zhí)行受諸多因素影響，使得對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力的評估變得十分困難。

筆者將評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力的指標(biāo)體系劃分為硬性指標(biāo)和軟性指標(biāo)兩大類。硬性指標(biāo)是一種可量化的指標(biāo)，它通過與標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值或規(guī)定數(shù)值相對比，從而得出考評結(jié)論，是一種客觀性比較強(qiáng)的指標(biāo)。硬性指標(biāo)主要包括成本指標(biāo)、時間指標(biāo)和效果指標(biāo)三種子指標(biāo)。成本指標(biāo)主要考量的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共政策執(zhí)行過程中對人力、財力和物力等各項(xiàng)公共資源的投入以及由于各個構(gòu)成要素之間的摩擦所產(chǎn)生的資源總消耗。任何公共政策的執(zhí)行必須以一定的物質(zhì)基礎(chǔ)作為保障，但級別相同、規(guī)模相當(dāng)?shù)泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)行同類國家政策時所耗費(fèi)的資源總量卻差別很大，說明這些資源的總消耗是可以通過合理優(yōu)化公共政策執(zhí)行主體的決策和執(zhí)行行為而加以適當(dāng)控制的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行力與政策執(zhí)行成本成反比關(guān)系，在政策目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所耗費(fèi)的成本越低，則其政策執(zhí)行力就越高，反之則越低。時間指標(biāo)主要考量的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所耗費(fèi)的時日。時間是一種特殊資源，具有不可逆轉(zhuǎn)性和無法儲存性。任何組織和個人都公平地?fù)碛袝r間資源，而要完成一項(xiàng)任務(wù)或?qū)崿F(xiàn)一定的目標(biāo)，就必須耗費(fèi)一定的時間資源。就政策執(zhí)行速度而言，并非越快越好，“如果政策執(zhí)行過于快速，政策的目標(biāo)群體就無法充分地適應(yīng)，政策執(zhí)行主體也不能進(jìn)行充分的執(zhí)行準(zhǔn)備……但反過來，如果政策執(zhí)行推進(jìn)過于緩慢，也同樣會引起政策執(zhí)行的障礙?！盵4]一般而言，在政策目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)的前提下，政策執(zhí)行時間越短，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行能力越強(qiáng)，反之則越弱。效果指標(biāo)主要是將制定公共政策時所要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)與在一定時間限度內(nèi)執(zhí)行政策所達(dá)到的目標(biāo)相比較進(jìn)行評估，以考量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行的效果。它既是評估一項(xiàng)公共政策成功與否的重要標(biāo)志，也是評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力的重要指標(biāo)。在政策具備科學(xué)性和正確性的前提下，如果政策執(zhí)行后在預(yù)期時間內(nèi)取得的成就同制定政策時所定的標(biāo)準(zhǔn)一致，即達(dá)到了政策預(yù)期目標(biāo)，說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行力是比較強(qiáng)的，反之則說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行力比較弱。

軟性指標(biāo)是一種檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)不太具體、具有一定彈性的指標(biāo)。對于軟性指標(biāo)的考評主要以考評者的主觀判斷作為考評信息。由于是利用考評者的知識和經(jīng)驗(yàn)作出的判斷和評估，因而容易受各種主觀因素的影響。盡管軟性指標(biāo)的主觀隨意性比較強(qiáng)，但在定性判斷方面，依然可以作為考評鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力的重要標(biāo)準(zhǔn)。軟性指標(biāo)的考評內(nèi)容首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共政策執(zhí)行時所處的政治高度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的政府組織，在維穩(wěn)政局、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會管理等諸多方面發(fā)揮著特殊的職能，具有至關(guān)重要的地位。所謂“上面千條線，下面一根針”，黨和國家的各項(xiàng)路線、方針、政策最終都要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來貫徹落實(shí)。對政府系統(tǒng)內(nèi)部而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著政策執(zhí)行和信息反饋的雙重責(zé)任和義務(wù)；對政府系統(tǒng)外部而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則直接與數(shù)以萬計(jì)的廣大農(nóng)民群眾打交道，是中央政府最直接、最現(xiàn)實(shí)的代表者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行狀況與國家的前途、黨的事業(yè)和民眾的福祉息息相關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有具備高度的政治使命感和責(zé)任感，站在對國家、對人民、對黨的事業(yè)負(fù)責(zé)的高度，才能有力、有效地執(zhí)行公共政策。其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對公共政策的理解深度。一項(xiàng)公共政策在實(shí)際執(zhí)行之前，都有一個政策學(xué)習(xí)和研究階段，惟有深刻領(lǐng)會政策的精髓和實(shí)質(zhì)，才能在實(shí)際執(zhí)行中將政策的原則性和現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性很好地結(jié)合起來，從而真正地貫徹和落實(shí)這項(xiàng)政策。這就要求政策執(zhí)行主體（主要是參與公共政策執(zhí)行的工作人員）具有相當(dāng)?shù)目茖W(xué)文化素質(zhì)和廣闊的眼界、閱歷，否則在政策理解方面就會出現(xiàn)不求甚解或教條主義等偏差，在政策執(zhí)行時就會出現(xiàn)“好經(jīng)讓歪嘴和尚念壞”的結(jié)果。再次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行時所站的角度。后行為主義政治學(xué)家戴維·伊斯頓（D avid Easton）從其政治系統(tǒng)分析理論出發(fā)，認(rèn)為“公共政策是對全社會的價值做有權(quán)威的分配”。[6]換言之，“一項(xiàng)政策的實(shí)質(zhì)在于通過那項(xiàng)政策不允許一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們。”[6]由此可以看出，公共政策的過程實(shí)質(zhì)就是利益調(diào)整的過程，滿足一部分人的利益需求的同時，勢必抑制、削弱另一部分人的利益，因而會導(dǎo)致不同利益群體之間的沖突。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行時，必須以公平公正的心態(tài)，把握好政策尺度，更不能出現(xiàn)政府與民爭利的行為。最后是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行時所持的態(tài)度。有些政府工作人員在政策執(zhí)行過程中，或傲慢無禮、高高在上，或麻木不仁、冷漠無情，這些行為直接影響了整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織的形象。作為直接和基層民眾打交道的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員，要時刻謹(jǐn)記手中的權(quán)力來自于人民，在政策執(zhí)行時，應(yīng)該俯下身子，傾聽民聲，在政府與民眾的深入交流中，將黨和國家的方針政策傳至田間地頭，將百姓的訴求建議送達(dá)廟宇高堂，這樣才能真正做到權(quán)為民所用、利為民所謀、情為民所系。

軟性指標(biāo)和硬性指標(biāo)緊密關(guān)聯(lián)。如果軟性指標(biāo)得分比較高，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在進(jìn)行政策執(zhí)行時，能夠深刻領(lǐng)會政策精髓，站在為國為民負(fù)責(zé)的高度，以認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，將政策要求和本地實(shí)際相結(jié)合，將原則性和靈活性相結(jié)合，那么呈現(xiàn)在硬性指標(biāo)上，則一定是節(jié)約、快速和高效地執(zhí)行黨和國家的各項(xiàng)公共政策。反過來，如果硬性指標(biāo)得分比較高，那么軟性指標(biāo)的分值一般也不會太低。從某種意義上來講，硬性指標(biāo)只不過是軟性指標(biāo)的外在表現(xiàn)形式而已，考評硬性指標(biāo)的最終目的其實(shí)是為了提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共政策執(zhí)行時的“軟實(shí)力”。

總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力評估是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，主體、客體與指標(biāo)是評估活動的核心要素。只有充分動員評估主體，合理界定評估客體，科學(xué)設(shè)計(jì)評估指標(biāo)，才能提高評估結(jié)果的科學(xué)性和真實(shí)性，進(jìn)而為提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力提供理論指導(dǎo)和努力方向。

[1]陳振明.公共政策分析[M].中國人民大學(xué)出版社，2003：225.

[2][美]詹姆斯·E·安德森.公共決策[M].唐亮，譯.華夏出版社，1990：44—58.

[3]許才明.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共政策執(zhí)行力問題研究[J].學(xué)術(shù)論壇，2009，（9）

[4]謝明.公共政策導(dǎo)論（修訂版）[M].中國人民大學(xué)出版社,2009.

[5]莫勇波，劉國剛.地方政府執(zhí)行力評估體系的構(gòu)建及測度[J].四川大學(xué)學(xué)報，2009，（5）.

[6][美]戴維·伊斯頓.體系—政治學(xué)狀況研究[M].馬清槐，譯.北京：商務(wù)印書館，1993.

[責(zé)任編輯：孫巍]

D63

A

1002-7408（2012）010-0012-03

中共中央編制辦公室招標(biāo)項(xiàng)目“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力研究”（z b 2011020）階段性研究成果。

白現(xiàn)軍（1979-），男，河南新鄭人，碩士，江蘇師范大學(xué)管理學(xué)院講師，研究方向：基層政府行為。