完善我國政府信息公開救濟(jì)制度的幾點思考

韋付萍

(中共咸陽市委黨校，陜西 咸陽 712000)

完善我國政府信息公開救濟(jì)制度的幾點思考

韋付萍

(中共咸陽市委黨校，陜西 咸陽 712000)

建立有效的救濟(jì)制度以保障公眾獲得政府信息的權(quán)利免受侵害，以及當(dāng)該權(quán)利受到侵害時能夠得到及時有效的矯正和補(bǔ)救，已經(jīng)成為各國政府信息公開法律制度中關(guān)注的重點。做好這項工作，對提升政府形象、提高政府工作效率、維護(hù)社會公共管理秩序穩(wěn)定有著重要的意義。我國現(xiàn)行的政府信息公開救濟(jì)制度缺乏嚴(yán)密的法律體系和完整的制度支撐，積極探究完善我國政府信息公開救濟(jì)制度的有效路徑，成為當(dāng)前我們不可回避的一項重要課題。

公眾知情權(quán);政府信息公開;救濟(jì)制度;完善

《中華人民共和國政府信息公開條例》(2008年)(以下簡稱《條例》)頒布實施以來，政府信息公開行為在行政法律體系框架中循序漸進(jìn)、自上而下地推進(jìn)，不斷地“重塑”傳統(tǒng)行政管理理念和公民權(quán)利意識，“刺激”傳統(tǒng)行政執(zhí)法范式逐步轉(zhuǎn)換，成為影響我國法治政府建設(shè)進(jìn)程的重要“陽光力量”。但是，我國政府信息公開法制化起步較晚，各級政府的主動信息公開和依申請公開運行在實踐中遇到了制度瓶頸，其中“救濟(jì)制度瓶頸”成為影響政府信息公開實效的重要課題之一。本文擬在解析我國政府信息公開行政救濟(jì)和司法救濟(jì)制度的基礎(chǔ)上，對完善我國政府信息公開救濟(jì)制度提出幾點思考。

一、完善我國政府信息公開救濟(jì)制度的重要意義

政府信息公開，是指各級人民政府及其職能部門，以及依法行使職權(quán)的組織，通過法定的形式和程序主動將政府信息向社會公眾公開或依申請而向特定個人或組織公開的制度?！稐l例》賦予了公民、法人和其他社會組織依法獲取政府信息的法定權(quán)利?！坝袡?quán)利必有救濟(jì)”，這句古老的法律格言，指的是法律所賦予有關(guān)主體的權(quán)利成為現(xiàn)實的、可靠的權(quán)利，必須以有效的救濟(jì)手段尤其是訴訟方式作為有關(guān)主體的權(quán)利救濟(jì)的依托，即一旦主體的該項權(quán)利受到損害，該主體可以通過有效的救濟(jì)途徑特別是通過向法院提起訴訟的方式獲得救濟(jì)。建立和完善符合現(xiàn)行法律體系和制度運行機(jī)制的政府信息公開救濟(jì)路徑，將有力地促進(jìn)我國政府管理在行政法治框架下實現(xiàn)從傳統(tǒng)“統(tǒng)治”向“善治”模式的轉(zhuǎn)變。

從理論研究價值看，政府信息公開理論主要圍繞兩大要素:“公眾知情權(quán)”和“政府信息公開行為”。首先政府信息公開制度的法理基礎(chǔ)是知情權(quán)，而知情權(quán)與參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)作為現(xiàn)代公眾參與型行政管理模式中三項公眾行政法權(quán)利，是保障公民基本權(quán)利實現(xiàn)的基礎(chǔ)，我們有必要通過深化信息公開救濟(jì)理論認(rèn)識，豐富我國行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的內(nèi)涵，在行政法框架內(nèi)實現(xiàn)對知情權(quán)、隱私權(quán)和商業(yè)秘密保護(hù)的理論構(gòu)建。其次，政府信息公開行為的行政法治軌跡研究，是政府公共治理向現(xiàn)代“善治”模式轉(zhuǎn)變理論構(gòu)建的重要組成部分。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關(guān)系。政治透明是善治的重要內(nèi)容，主要是政治信息的公開化。善治的基本要素包括合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效，這五大要素內(nèi)涵都與政府信息公開行為的法律救濟(jì)保障理論豐富密切相關(guān)。

從實踐價值層面看，首先，政府信息公開中救濟(jì)制度的完善有利于推動我國政府信息公開工作的法治化，保護(hù)行政相對人獲取政府信息的權(quán)利，循序漸進(jìn)地實現(xiàn)建設(shè)“開放型”法治政府的目標(biāo);其次，政府信息公開中的救濟(jì)制度能夠切實保護(hù)公民的知情權(quán)、隱私權(quán)和商業(yè)秘密，當(dāng)公民的個人隱私和商業(yè)秘密受到行政機(jī)關(guān)信息公開行政行為侵害時，救濟(jì)制度能起到預(yù)防和補(bǔ)救的作用;再次，救濟(jì)制度能夠更好地保障公民參與權(quán)的實現(xiàn)。救濟(jì)制度的核心價值在于其對公民知情權(quán)的保護(hù)，參與權(quán)的前提是知情權(quán)，公民只有在充分知情的基礎(chǔ)上，才能全面、有效地參與社會公共事務(wù)管理;最后，我國現(xiàn)階段社會發(fā)展的階段性特征非常明顯，處于重要的社會轉(zhuǎn)型期，社會利益多元化和矛盾復(fù)雜化，各種突發(fā)性事件頻發(fā)。預(yù)防和處置突發(fā)性事件已經(jīng)成為各級政府應(yīng)急管理的重要課題，而信息管理是應(yīng)急管理的重要內(nèi)容。根據(jù)《條例》和《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定，突發(fā)事件應(yīng)對必須堅持信息公開原則。政府全面、及時、真實地公開突發(fā)事件預(yù)防和處置的過程信息，必將有效保障和維護(hù)事件當(dāng)事人和社會公眾的知情權(quán)和救濟(jì)權(quán)，最大限度地降低政府應(yīng)急管理成本，減少突發(fā)事件的風(fēng)險和損失，維護(hù)社會公共管理秩序的穩(wěn)定。

二、我國政府信息公開救濟(jì)制度的現(xiàn)狀

美國著名行政法學(xué)家伯納德·施瓦茨先生認(rèn)為:“一個成熟的行政法體系應(yīng)當(dāng)包括三個必須的部分:一是可以賦予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍和限制在行使上述權(quán)力時的越權(quán)行為;二是在處理公民與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系時，必須公平對待;三是必須有這樣一個原則:行政機(jī)關(guān)對其行為無最后發(fā)言權(quán)，并且公民能夠通過一個獨立的法庭對行政機(jī)關(guān)行為之合法性提出異議。”救濟(jì)制度顯然是一個完整的行政行為法治模式重要組成部分?！稐l例》承繼了一般行政行為的救濟(jì)路徑，即行政救濟(jì)與司法救濟(jì)的雙重路徑模式，其第33條規(guī)定:“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)的，可以向上級行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或政府信息公開工作主管部門舉報，收到舉報的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以調(diào)查處理。公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或提出行政訴訟?！?/p>

但是，作為代表我國政府信息公開救濟(jì)制度的《條例》以及《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》兩個上位法規(guī)范的救濟(jì)模式在三年來的實踐運行中，受諸多體制、機(jī)制、權(quán)力生態(tài)等因素影響，實際救濟(jì)效能并未能充分發(fā)揮，尤其是信息公開個案救濟(jì)近乎處于“休眠”狀態(tài)。北京大學(xué)公眾參與研究中心與支持中心發(fā)布的2010年《中國行政透明度年度報告》顯示，各地的行政透明度在小步前進(jìn)，但各地總體得分較低。據(jù)對30個省級政府觀察，有7個省2010年全省范圍內(nèi)受理復(fù)議案件為0，13個省訴訟案件為0，受理復(fù)議案件低于10件的有20個省份。測評對象無論是地方政府還是國務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)，“監(jiān)督救濟(jì)”這一項平均得分最低。這些數(shù)據(jù)充分說明我國當(dāng)前存在著行政透明度不高、信息不夠公開的嚴(yán)重問題，主要表現(xiàn)如下:

第一，政府信息公開復(fù)議作用甚微。由于《行政復(fù)議法》制度設(shè)計“先天不足”，復(fù)議機(jī)制存在內(nèi)在的、結(jié)構(gòu)性缺陷，導(dǎo)致其功能紊亂與失調(diào)，實踐中突出表現(xiàn)為行政復(fù)議過高的“維持率”，幾乎淪為“缺乏資源而不能通過審判購買正義的人們推銷質(zhì)次價廉的正義而已”。

第二，政府信息公開訴訟案件受理難、勝訴難，司法救濟(jì)路徑“棱角缺失”。一份對2008年5月1日至2009年4月30日透明中國網(wǎng)刊載的40個涉訴案件處理結(jié)果的調(diào)查顯示，法院立案受理29件，占72.5%;審查后裁定不予受理的案件4件，占10%;接到起訴狀后，法院在法定期限內(nèi)既不立案也未作出不予受理裁定，即司法不作為的案件共5件;在40個案件中，加上雙方和解原告撤訴的案件，原告勝訴率最多只有48.75%，不足案件總數(shù)的一半?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》(2010年12月30日)雖已從受案范圍、被告確定、舉證責(zé)任、審理方式等方面做出了突破性的特殊規(guī)范，但是信息公開司法救濟(jì)面臨著行政訴訟的固有瓶頸和信息公開行政訴訟本身的“特質(zhì)”雙重“限制”，上述規(guī)范的司法效果仍然值得我們謹(jǐn)慎期待。

第三，信息公開行政復(fù)議與行政訴訟的程序銜接缺乏相應(yīng)具體的“技術(shù)規(guī)范”?！稐l例》關(guān)于政府信息公開救濟(jì)路徑承繼了大多數(shù)具體行政行為的行政復(fù)議和行政訴訟自由選擇的雙重救濟(jì)模式。同時根據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》，政府信息公開的行政復(fù)議決定并非“終局裁定”，該決定最終可以進(jìn)入司法審查范圍。但是由于兩種救濟(jì)路徑在對接中缺乏諸如審查范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)、審理方式等完善的操作規(guī)范，尤其是行政復(fù)議和行政訴訟銜接設(shè)計中將“變更原行政行為的復(fù)議機(jī)關(guān)”作為行政訴訟“被告”，實踐中直接導(dǎo)致了行政復(fù)議機(jī)關(guān)消極維持原行政決定，行政相對人救濟(jì)權(quán)維護(hù)受阻。

三、推進(jìn)我國政府信息公開救濟(jì)制度的完善和發(fā)展

(一)把握行政訴訟特質(zhì)，突顯政府信息公開行政訴訟的“棱角”

《中華人民共和國政府信息公開條例》的頒布，被認(rèn)為是繼《行政處罰法》、《行政許可法》之后，我國行政法制的第三次革命，豐富了具體行政行為的內(nèi)涵，推進(jìn)了我國行政訴訟制度的進(jìn)一步完善。與此同時，政府信息公開司法救濟(jì)途徑瓶頸的突破，同樣需要從行政訴訟理論基礎(chǔ)的視角思考解決。

1.全面審視行政訴訟性質(zhì)，實現(xiàn)信息公開訴訟價值。所謂行政訴訟的性質(zhì)是指行政訴訟作為一種司法審查制度所具有的本質(zhì)上的特征。行政訴訟的性質(zhì)在不同社會形態(tài)、不同國家中有不同的內(nèi)容。我國行政訴訟于1989年獨立于與民事訴訟“程序同一制”。但是20多年來，實踐中并未完全擺脫民事訴訟制度模式的印跡，面臨著諸多困境，權(quán)利保護(hù)不周，權(quán)力監(jiān)督不力，制度運作不暢。由于行政訴訟的本質(zhì)特征在立法與審判實踐中并沒有得到彰顯，直接影響到信息公開行政訴訟價值的實現(xiàn)。行政訴訟的性質(zhì)屬于訴訟理論范疇，是行政訴訟法學(xué)理論的一個核心問題。筆者同意“三元說”，即:第一，解決行政糾紛;第二，實施權(quán)利救濟(jì);第三，監(jiān)督行政行為。如此從三個維度全面界定，與我國行政訴訟制度發(fā)展的一般規(guī)律、產(chǎn)生的歷史背景、立法現(xiàn)狀及行政審判實踐一致。同時，行政訴訟性質(zhì)“三維度”之間有一定層次性，監(jiān)督行政和救濟(jì)權(quán)利的需要是行政訴訟與民事訴訟功能價值差異的重要標(biāo)志。據(jù)調(diào)查，審判實踐中一些基層法院接近九成的行政案件以調(diào)解結(jié)案，解決糾紛功能基本實現(xiàn)，但是監(jiān)督行政和救濟(jì)權(quán)利價值卻被實質(zhì)“弱化”。訴訟價值定位直接影響到諸如舉證責(zé)任、審判對象、受案范圍、訴訟模式、判決模式的制度設(shè)計。為此，2011年8月13日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)在增強(qiáng)信息公開訴訟規(guī)范操作性的基礎(chǔ)上，一定程度上提高了權(quán)利救濟(jì)和監(jiān)督行政的實效。

2.把握行政案件審理對象，確立信息公開訴訟“全面審查原則”。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。因此，行政案件的審理對象恒定是行政機(jī)關(guān)具體行政行為合法性。行政訴訟審判對象的恒定性決定了行政審判的范圍主要局限于行政行為的合法性，不能把行政相對人的行為納入行政審判的范圍;同時，決定了行政審判超越訴訟請求的可能性，即行政訴訟突破了訴訟法的一般原則“訴判一致”，在行政訴訟審判中，不論行政訴請的形態(tài)如何，整個行政訴訟都是圍繞行政行為是否合法進(jìn)行的，司法權(quán)根據(jù)行政行為的合法與否以及特定情況，評判行政行為的效力狀態(tài)，從而直接或間接地對行政訴請作出肯定或者否定的判決。因此，在行政訴訟中，在一定情形下，法院有可能超越原告的訴訟請求進(jìn)行判決。據(jù)此，我們可以推理，法院在受理并審查原告訴請時，并不一定局限于訴狀訴請，可以全面對《規(guī)定》第一條中至少五種情形的合法性審查。這也符合行政訴訟的“客觀性”審查理念，同時更加凸顯對信息公開義務(wù)機(jī)關(guān)監(jiān)督和權(quán)利人的權(quán)利救濟(jì)。

3.突顯行政訴訟職權(quán)主義審查模式，激活信息公開司法救濟(jì)。我國行政訴訟之訴訟模式與世界大多數(shù)國家相同，采取以職權(quán)主義模式為主，主要表現(xiàn)在三個方面:一是程序的架構(gòu)與運行體現(xiàn)職權(quán)主義，人民法院依職權(quán)指揮整個行政訴訟的運行;二是在調(diào)取證據(jù)體現(xiàn)職權(quán)主義;三是在行政訴訟判決上體現(xiàn)職權(quán)主義，突出表現(xiàn)在維持判決、重作判決、情況判決、變更判決等判決形式上，法院的判決在很多情況下是超越了原告訴訟請求依職權(quán)做出的?！奥殭?quán)主義模式”主要表現(xiàn)于舉證責(zé)任規(guī)則，主要包括舉證責(zé)任分配和法院職權(quán)取證。一方面，政府信息公開訴訟標(biāo)的特殊性決定了政府舉證責(zé)任分配制度必須體現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)原則，保障信息資源占有處于相對弱勢一方的訴訟權(quán)益。另一方面，隨著公民信息公開訴權(quán)意識的不斷增強(qiáng)，行政救濟(jì)不能滿足公民信息公開維權(quán)的期待，法院必將面對大量的訴訟案件，其中難免出現(xiàn)當(dāng)事人濫用訴權(quán)的情形?；诖耍ü賾?yīng)當(dāng)主動行使職權(quán)調(diào)查，以發(fā)現(xiàn)真相和避免錯誤。對依職權(quán)調(diào)取證據(jù)作從寬解釋，允許法官強(qiáng)化職權(quán)調(diào)查，查明案件事實和背景情況，可根據(jù)需要在原告訴請、當(dāng)事人爭議焦點和合法性審查要件之外進(jìn)行必要的調(diào)查，爭取主動，有效預(yù)防和阻止濫用訴權(quán)的情況發(fā)生。當(dāng)然，政府信息公開訴訟應(yīng)在進(jìn)一步強(qiáng)化職權(quán)取證的同時，適當(dāng)借鑒前述美國信息公開司法救濟(jì)制度:如法官認(rèn)為必要有權(quán)裁定采用屏蔽審查制度，《規(guī)定》第六條規(guī)定了法院應(yīng)視情況采取適當(dāng)審理方式，充分體現(xiàn)我國已邁出了探索性的一步。同時應(yīng)該考慮提升我國信息公開訴訟的審理法院級別，從而凸顯職權(quán)主義模式的審查力度。

(二)完善信息公開行政復(fù)議與行政訴訟銜接機(jī)制，賦予公民權(quán)利“無縫隙”的維護(hù)

從世界范圍來看，行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接關(guān)系的設(shè)置有代表性的，是英美法系以美國為代表的“窮盡行政救濟(jì)”的行政復(fù)議前置主義和大陸法系以日本為代表的復(fù)議訴訟當(dāng)事人自由選擇主義?！稐l例》關(guān)于政府信息公開的救濟(jì)模式，采用了自由選擇型模式，即行政相對人可以在行政復(fù)議、行政訴訟中自由進(jìn)行選擇。從實踐來看，行政復(fù)議的救濟(jì)功能并未能充分發(fā)揮，尤其是長期以來對行政復(fù)議制度的尷尬定位以及行政復(fù)議制度自身存在的缺陷，使得我國行政復(fù)議與行政訴訟銜接存在許多問題。復(fù)議很難發(fā)揮作用，導(dǎo)致當(dāng)事人紛紛“逐訟”，法院負(fù)擔(dān)增加。

筆者認(rèn)為，我國建立什么樣的行政復(fù)議與行政訴訟銜接機(jī)制，需要很好地把握行政機(jī)關(guān)自身救濟(jì)和司法機(jī)關(guān)救濟(jì)之間的關(guān)系，通過改革行政復(fù)議制度，完善行政復(fù)議與行政訴訟的銜接來達(dá)到處理行政中爭議的高效和公正。各國行政復(fù)議與行政訴訟銜接機(jī)制因法律傳統(tǒng)、政治體制、文化背景及具體國情的影響而存在差異，但是其遵循的基本理念趨于一致:一是以公民權(quán)利有效救濟(jì)為標(biāo)準(zhǔn)，即對于某一具體的行政爭議選擇司法還是行政救濟(jì)，最終的判斷標(biāo)準(zhǔn)是維護(hù)公民合法權(quán)益的“有效性”;二是一定范圍的“窮盡行政救濟(jì)”原則，即發(fā)揮行政機(jī)關(guān)解決行政爭議的專業(yè)優(yōu)勢，保障行政機(jī)關(guān)自主權(quán)，防止法院過早干預(yù)行政權(quán)，為行政系統(tǒng)提供自我糾錯的機(jī)會;三是司法最終原則得到普遍認(rèn)可，及行政機(jī)關(guān)所作出的任何行政行為原則上都必須接受法院的司法審查。

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D630.1

A

1002－7408(2012)02－0033－03

韋付萍(1980－)，女，陜西涇陽人，中共咸陽市委黨校講師，行政法學(xué)碩士研究生，研究方向:政府法制建設(shè)的理論與實踐。

［責(zé)任編輯:閆生金］