淺析我國(guó)地方行政立法監(jiān)督機(jī)制的完善

□ 翟新明

（陜西理工學(xué)院，陜西 漢中 723000）

淺析我國(guó)地方行政立法監(jiān)督機(jī)制的完善

□ 翟新明

（陜西理工學(xué)院，陜西 漢中 723000）

我國(guó)現(xiàn)行地方行政立法監(jiān)督機(jī)制存在審查監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)不明確、監(jiān)督主體多元、職責(zé)不清、監(jiān)督程序不完善等問(wèn)題。應(yīng)建立地方行政立法問(wèn)責(zé)制，明確審查監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)，合理劃分各監(jiān)督主體的監(jiān)督職責(zé)，并建立相互協(xié)調(diào)和銜接的監(jiān)督機(jī)制，以進(jìn)一步強(qiáng)化與完善對(duì)地方行政立法的法律監(jiān)控。

地方行政立法；監(jiān)督；權(quán)限；職責(zé)；立法問(wèn)責(zé)

地方政府在立法過(guò)程中，由于受地方利益、部門(mén)利益的驅(qū)使及問(wèn)責(zé)制約的缺失，極易出現(xiàn)濫用立法權(quán)、破壞法制統(tǒng)一和秩序的問(wèn)題，為了避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，加強(qiáng)對(duì)地方行政立法的監(jiān)督很有必要。控制地方行政立法權(quán)，防止其違背民意、恣意行使，從而保護(hù)公民權(quán)利和利益，體現(xiàn)了憲政的本質(zhì)和基本精神。

一、地方行政立法監(jiān)督的趨勢(shì)

地方行政立法是對(duì)日趨專業(yè)化和高度技術(shù)化的社會(huì)事務(wù)實(shí)施有效管理的手段和制度，已成為近代國(guó)家不可或缺的法律制度。但是，由于對(duì)憲法分權(quán)原則的違背、非民主選舉的地方政府的民意欠缺性、地方行政立法較大的自由裁量性，加之地方政府規(guī)章 “地方利益化”、“部門(mén)利益化”的傾向，其正當(dāng)性一直受到質(zhì)疑。從憲政的基本精神看，問(wèn)題不在于懷疑地方行政立法的正當(dāng)性，而在于加強(qiáng)對(duì)地方行政立法的監(jiān)督，使其在憲法和法律的控制下運(yùn)行，防止其違背民意，濫用權(quán)力，從而保護(hù)公民權(quán)益。西方國(guó)家通過(guò)多年的實(shí)踐，逐漸建立了一套多重監(jiān)督和控制行政立法的機(jī)制：一是通過(guò)確立法律保留和法律優(yōu)越原則限制權(quán)限范圍或者對(duì)立法機(jī)關(guān)的授權(quán)作出限制來(lái)控制權(quán)力來(lái)源；二是通過(guò)程序法控制行政立法過(guò)程；三是通過(guò)司法審查和行政機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督控制行政立法結(jié)果。比較典型的是美國(guó)和法國(guó)。

對(duì)行政權(quán)一直保持高度警惕的美國(guó)，要求行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)必須受法院、立法機(jī)關(guān)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)和全體公民的監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)議會(huì)的授權(quán)制定法規(guī)，但必須接受嚴(yán)格的監(jiān)督和控制。第一，對(duì)委任立法權(quán)力的實(shí)質(zhì)限制。一方面，應(yīng)當(dāng)由民意機(jī)關(guān)決定的重要政策，議會(huì)不得授權(quán)行政機(jī)關(guān)立法；另一方面，授權(quán)法必須規(guī)定足以讓行政機(jī)關(guān)理解、遵循并據(jù)以行為的明確標(biāo)準(zhǔn)，而行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)的活動(dòng)必須根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)并在授權(quán)法規(guī)定的正當(dāng)范圍內(nèi)，以此來(lái)指導(dǎo)、限制行政機(jī)關(guān)立法的內(nèi)容。第二，對(duì)委任立法程序的保障。委任立法程序方面的保障與實(shí)質(zhì)方面的限制同等重要，以保證行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)時(shí)公平地行使權(quán)力，聽(tīng)取有關(guān)人士的意見(jiàn)，公正地作出決定。1946年的聯(lián)邦行政程序法明確規(guī)定了制定法規(guī)的正式程序、非正式程序和例外程序，此外，還有其他法律、判例形成的混合程序和行政機(jī)關(guān)自己發(fā)展的協(xié)商程序。第三，國(guó)會(huì)的“立法否決”和直接調(diào)查，即國(guó)會(huì)的一院或兩院有權(quán)通過(guò)決議，撤銷行政機(jī)關(guān)制定的法規(guī)。立法否決制最初實(shí)行于英國(guó)，并為美國(guó)所采用。但美國(guó)最高法院在1983年的一個(gè)案件中宣稱立法否決不符合憲法規(guī)定，似乎阻止了立法否決制在美國(guó)的繼續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)在美國(guó)國(guó)會(huì)主要是利用直接調(diào)查權(quán)，以明確行政機(jī)關(guān)制定的法規(guī)是否侵犯立法權(quán)。第四，法院對(duì)行政立法的監(jiān)督。美國(guó)法院對(duì)法規(guī)的監(jiān)督有兩種：一是違憲審查，聯(lián)邦法院在審查某一具體案件時(shí)，附帶審查該案件所涉及的法規(guī)是否違憲；二是司法審查，即直接針對(duì)行政機(jī)關(guān)的法規(guī)提起訴訟，由法院對(duì)有關(guān)法規(guī)進(jìn)行審查。［1］（p292－379）

法國(guó)行政立法的監(jiān)督，注重對(duì)行政立法權(quán)限范圍的控制，即在堅(jiān)持法律保留和法律優(yōu)越原則的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)議會(huì)與行政機(jī)關(guān)立法權(quán)限范圍的界定和授權(quán)明確性原則。首先，行政機(jī)關(guān)可以就憲法第34條議會(huì)保留立法事項(xiàng)范圍外的事項(xiàng)制定自主條例，①在法國(guó)，行政機(jī)關(guān)制定的條例包括總統(tǒng)和總理制定的命令，其他行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)定，以及對(duì)屬于法律范圍內(nèi)的事項(xiàng)，政府根據(jù)議會(huì)特別授權(quán)制定的法令和總統(tǒng)根據(jù)憲法的特別規(guī)定而制定的緊急條例，還包括行政機(jī)關(guān)不根據(jù)憲法和法律，在實(shí)施法律必要的范圍內(nèi)制定的執(zhí)行條例。參見(jiàn)王名揚(yáng).法國(guó)行政法［M］.中國(guó)政法大學(xué)出版社，1988.139－144.“某種程度上，政府基于憲法第37條頒布的命令就如同議會(huì)基于第34條所立的法律”。［2］（p12）但是地方政府的自主條例，只限于機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織的規(guī)則和保障公務(wù)正常運(yùn)行的規(guī)定。對(duì)議會(huì)保留的領(lǐng)域，政府也可尋求議會(huì)授權(quán)制定特別條例，但議會(huì)的授權(quán)必須明確，同時(shí)須規(guī)定條例有效的期限。行政機(jī)關(guān)為實(shí)施法律而制定的執(zhí)行條例，雖然無(wú)需法律特別授權(quán)，但是必須出于為明確執(zhí)行的方式和補(bǔ)充法律規(guī)定的需要，而且必須在實(shí)施法律必要的范圍內(nèi)。其次，程序控制。法國(guó)行政立法的程序除受行政程序的保障和控制之外，還需經(jīng)過(guò)簽署和公布程序，執(zhí)行條例和特別條例還需咨詢最高行政法院的意見(jiàn)。第三，憲法委員會(huì)的違憲審查。條例公布前，憲法委員會(huì)可以應(yīng)總統(tǒng)、總理、議長(zhǎng)、議員請(qǐng)求而審查條例是否超越立法權(quán)限范圍。第四，司法審查和行政機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督。行政法院在訴訟程序中可以審查條例的效力，撤銷違法的條例或認(rèn)定條例無(wú)效。刑事法庭在審理以條例為根據(jù)而追訴的案件和以條例為根據(jù)而辯護(hù)的案件時(shí)，也可審查條例的合法性。上級(jí)行政機(jī)關(guān)具有監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)條例的權(quán)力，可以修改和廢止已經(jīng)公布的條例。［3］（p139－151）

綜上，由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等事前、事中和事后綜合監(jiān)督和控制地方行政立法，是地方行政立法監(jiān)督的必然趨勢(shì)，也是現(xiàn)代行政法治建設(shè)的重要課題。

二、我國(guó)地方行政立法監(jiān)督機(jī)制及其缺陷

從行政立法監(jiān)督的趨勢(shì)看，廣義的地方行政立法監(jiān)督即是對(duì)地方行政立法權(quán)力來(lái)源、過(guò)程和結(jié)果的綜合監(jiān)督和控制。目前，我國(guó)監(jiān)督和控制地方行政立法的綜合控權(quán)機(jī)制已基本成型，但還遠(yuǎn)不夠完善。本文重點(diǎn)分析了地方行政立法結(jié)果的監(jiān)督機(jī)制，即我國(guó)學(xué)界通常所說(shuō)“地方行政立法監(jiān)督”。

（一）我國(guó)現(xiàn)行地方行政立法監(jiān)督體制的組成

根據(jù)我國(guó)《憲法》及相關(guān)憲法性法律的規(guī)定，現(xiàn)行地方行政立法監(jiān)督體制主要由權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)監(jiān)督三部分組成。

⒈權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在我國(guó)，權(quán)力機(jī)關(guān)是民意代表機(jī)關(guān)，它對(duì)由其產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)的立法、執(zhí)法等工作的監(jiān)督最具權(quán)威性。根據(jù)《憲法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱 《地方組織法》）的規(guī)定，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)地方行政立法的監(jiān)督，主要體現(xiàn)在對(duì)地方政府規(guī)章的備案和審查制度上，即依法接受備案的權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)審查并撤銷本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。我國(guó)《立法法》第88條、第89條進(jìn)一步明確規(guī)定：地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，較大市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；地方人民代表大會(huì)常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。

⒉行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，行政機(jī)關(guān)實(shí)行層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制。行政機(jī)關(guān)對(duì)地方行政立法的監(jiān)督，主要是上級(jí)人民政府對(duì)改變或撤銷下級(jí)人民政府規(guī)章的層級(jí)監(jiān)督和地方行政立法主體的自我監(jiān)督?！稇椃ā返?9條和《地方組織法》第59條規(guī)定：國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或撤銷地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有權(quán)改變下級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令?！读⒎ǚā返?8條進(jìn)一步規(guī)定：國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或撤銷不適當(dāng)?shù)牡胤秸?guī)章；省、自治區(qū)人民政府有權(quán)改變或撤銷下一級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。地方政府規(guī)章報(bào)國(guó)務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)備案；較大市的規(guī)章應(yīng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)和人民政府備案。

地方行政立法主體的自我監(jiān)督主要指規(guī)章的清理?！兑?guī)章制定程序條例》對(duì)規(guī)章的清理作了明確的規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，應(yīng)當(dāng)經(jīng)常對(duì)規(guī)章進(jìn)行清理，發(fā)現(xiàn)與新公布的法律、行政法規(guī)或者上位法的規(guī)定不一致的，或者與法律、行政法規(guī)或者其他上位法相抵觸的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改或者廢止。

⒊司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定，目前我國(guó)對(duì)地方行政立法的司法監(jiān)督，主要表現(xiàn)為人民法院在審判活動(dòng)中“參照”規(guī)章，即對(duì)地方政府規(guī)章是否合法和有效進(jìn)行認(rèn)定和選擇適用，而不是直接予以撤銷、變更和廢止。

（二）我國(guó)現(xiàn)行地方行政立法監(jiān)督體制存在的問(wèn)題

⒈審查監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)不明確。憲法和法律雖然賦予了權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)“改變”或“撤銷”地方行政立法的監(jiān)督權(quán)，《立法法》第87條也原則性地規(guī)定了確定“不適當(dāng)”地方政府規(guī)章的5條標(biāo)準(zhǔn)，但由于地方政府規(guī)章的權(quán)限范圍不明確，地方政府規(guī)章與同級(jí)地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章的權(quán)限邊界模糊，實(shí)踐中對(duì)超越權(quán)限、違反上位法規(guī)定和不適當(dāng)?shù)恼J(rèn)定難以把握，缺乏可操作性。

⒉監(jiān)督主體多元，職責(zé)不清，監(jiān)督主體間的監(jiān)督缺乏協(xié)調(diào)和銜接。［4］根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行地方行政立法監(jiān)督機(jī)制，對(duì)省、自治區(qū)和直轄市人民政府規(guī)章的監(jiān)督主體有三個(gè)，即國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或撤銷，本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)也有權(quán)撤銷。對(duì)較大市人民政府規(guī)章的監(jiān)督主體有五個(gè)，即國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)人民政府有權(quán)改變或撤銷，本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)也有權(quán)撤銷，而且還需報(bào)省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，實(shí)際上也賦予了省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)較大市人民政府規(guī)章的審查監(jiān)督權(quán)。但是由于沒(méi)有明確的統(tǒng)一法予以規(guī)定和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，現(xiàn)行法律也沒(méi)有明確各監(jiān)督主體的職責(zé)范圍，這是否意味著，上述監(jiān)督主體只要認(rèn)為地方政府規(guī)章有《立法法》第87條規(guī)定的情形，都可以行使改變或撤銷權(quán)？也許制度設(shè)計(jì)的初衷在于以多重監(jiān)督達(dá)到切實(shí)控權(quán)的目的。但是，由于職責(zé)不清，實(shí)際可能導(dǎo)致各監(jiān)督主體互相推諉，怠于監(jiān)督。此外，分屬不同系統(tǒng)和同一系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督主體的審查監(jiān)督如何協(xié)調(diào)溝通，如何銜接也不明確，這可能造成不同監(jiān)督主體之間審查監(jiān)督的沖突和監(jiān)督資源的浪費(fèi)。

⒊有效的監(jiān)督形式單一，司法審查制度未能真正建立。權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督形式主要是通過(guò)規(guī)章的備案制度來(lái)撤銷或改變不適當(dāng)?shù)牡胤秸?guī)章，缺乏主動(dòng)的審查監(jiān)督機(jī)制，而且形式單一。雖然《法規(guī)規(guī)章備案條例》規(guī)定，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)審查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，可以采用說(shuō)明情況、溝通協(xié)調(diào)、建議自行修改、通知處理結(jié)果、暫停執(zhí)行等，但這些方式只是行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督方式。地方行政立法主體的規(guī)章清理由于受地方利益、部門(mén)利益的驅(qū)使和外在問(wèn)責(zé)制約的缺失，缺乏內(nèi)在動(dòng)力和外部壓力。人民法院不能直接審查地方政府規(guī)章，只能在行政訴訟過(guò)程中，對(duì)具體行政行為所依據(jù)的地方政府規(guī)章在合法性審查基礎(chǔ)上選擇適用權(quán)，即對(duì)違反上位法規(guī)定的地方政府規(guī)章在本案中不予適用，但不能直接撤銷、變更或廢止。這只是一種附帶性的間接審查，僅對(duì)具體個(gè)案具有意義。

⒋監(jiān)督程序不完善。程序本身就是對(duì)權(quán)力規(guī)范化的運(yùn)作方式?！皺?quán)力只有化解到程序之中，化解到具體的步驟、過(guò)程之中，才能成為有明確界限、有標(biāo)準(zhǔn)可資奉行的權(quán)力”。［5］（p182）我國(guó)地方行政立法監(jiān)督程序的不完善，使本來(lái)就界限不明的地方行政立法權(quán)更缺乏有效的程序控制，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是只規(guī)定了地方政府規(guī)章應(yīng)在公布后的30日內(nèi)報(bào)送備案，但沒(méi)有關(guān)于接受備案的機(jī)關(guān)備案審查的期限。二是《法規(guī)規(guī)章備案條例》規(guī)定了接受備案的行政機(jī)關(guān)審查監(jiān)督的一般程序，但接受備案的權(quán)力機(jī)關(guān)審查程序尚無(wú)具體的規(guī)定；三是審查監(jiān)督中缺乏公眾的參與和制定機(jī)關(guān)的抗辯，監(jiān)督機(jī)關(guān)外的個(gè)人和組織雖然可以提出審查規(guī)章的建議，但缺乏參與審查的機(jī)制；地方政府規(guī)章的制定機(jī)關(guān)也僅在監(jiān)督機(jī)關(guān)認(rèn)為需要時(shí)，才被要求提出意見(jiàn)或說(shuō)明情況，缺乏制定機(jī)關(guān)參與的抗辯機(jī)制。

三、完善我國(guó)地方行政立法監(jiān)督機(jī)制的建議

（一）明確審查監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)

要審查地方政府規(guī)章是否超越權(quán)限，是否適當(dāng)，應(yīng)明確不同類別地方政府規(guī)章的權(quán)限范圍及其與地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章之間的權(quán)限邊界。根據(jù)《憲法》、《立法法》和《地方組織》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)明確：執(zhí)行性地方行政立法可無(wú)需具體授權(quán)而在上位法規(guī)定的事項(xiàng)范圍將有關(guān)行政管理事項(xiàng)具體化，確定實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤┺k法，詳細(xì)說(shuō)明上位法規(guī)定的公民的權(quán)利與義務(wù)，但不得涉足權(quán)力機(jī)關(guān)或者法院、檢察院的職權(quán)范圍。自主性地方行政立法限于純粹地方性的具體行政管理事項(xiàng)，且不得涉及公民實(shí)體權(quán)利義務(wù)。授權(quán)性地方行政立法限于上位法具體授權(quán)的事項(xiàng)。

地方政府規(guī)章與地方性法規(guī)的權(quán)限劃分應(yīng)遵循“事項(xiàng)性質(zhì)”標(biāo)準(zhǔn)，即地方政府規(guī)章只限于就有關(guān)行政管理事項(xiàng)作出規(guī)定，而不得涉及刑事、民事、司法等基本人權(quán)領(lǐng)域。地方政府規(guī)章與部門(mén)規(guī)章的權(quán)限劃分應(yīng)遵循“層級(jí)需要”標(biāo)準(zhǔn)，即上位法規(guī)定的某一行政管理事項(xiàng)，需要全國(guó)統(tǒng)一實(shí)施的，一般由國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)制定執(zhí)行性規(guī)章。地方需要根據(jù)地方特色具體化處理的，地方政府可以制定執(zhí)行性規(guī)章，但是 “要與全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一要求和規(guī)則等保持一致，以維護(hù)國(guó)家的法治統(tǒng)一”。［6］（p94）

（二）明確各監(jiān)督主體的監(jiān)督職責(zé)，建立相互協(xié)調(diào)和銜接的監(jiān)督機(jī)制

地方行政立法的監(jiān)督主體包括國(guó)務(wù)院與省級(jí)人民政府、省級(jí)和較大市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、人民法院等三類。《憲法》第99條、第104條和第85條、第107條規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法、法律和行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行，地方人大常委會(huì)監(jiān)督本級(jí)人民政府的工作。國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)行政工作。省級(jí)人民政府作為省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。地方人民代表大會(huì)是民意代表機(jī)關(guān)，以追求民主為基本價(jià)值取向，憲法把維護(hù)地方法制統(tǒng)一，監(jiān)督地方人民政府的職權(quán)賦予了同級(jí)地方權(quán)力機(jī)關(guān)，而且省級(jí)和較大市人大及其常委會(huì)在立法工作中更有經(jīng)驗(yàn)，更明晰法律，對(duì)于地方政府規(guī)章是否合憲、合法的審查更具有權(quán)威性。省級(jí)人民政府更了解當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情形，對(duì)地方政府規(guī)章的自由裁量?jī)?nèi)容是否合理更具經(jīng)驗(yàn)。國(guó)務(wù)院執(zhí)行全國(guó)人大通過(guò)的法律和決議，維護(hù)全國(guó)法制統(tǒng)一，領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)行政工作，對(duì)地方政府規(guī)章的合法性、合理性具有最終決定權(quán)。

基于以上對(duì)各監(jiān)督主體的性質(zhì)、職權(quán)及其工作重點(diǎn)的分析，在我國(guó)對(duì)抽象行政行為的司法審查制度尚未真正建立起來(lái)之前，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)把地方行政立法監(jiān)督的主要職責(zé)賦予省級(jí)和較大市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，省級(jí)人民政府主要審查較大市政府規(guī)章的合理性，而把國(guó)務(wù)院作為最終決定機(jī)關(guān)。因?yàn)椤靶姓⒎ㄍ苯佑绊懙秸馁Y源分配與經(jīng)濟(jì)管制。因此，有必要由整體行政機(jī)關(guān)對(duì)各部門(mén)行政規(guī)章及規(guī)范性文件的制定，進(jìn)行相當(dāng)程度上的內(nèi)部控制”。［7］

具體而言，可對(duì)現(xiàn)行機(jī)制作如下改進(jìn)：省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章在公布后30日內(nèi)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案，該人大常委會(huì)在30日內(nèi)作出審查決定。該人民政府接到同級(jí)人大常委會(huì)的審查決定之日起10日內(nèi)作出對(duì)審查決定的處理意見(jiàn)，并將該規(guī)章、同級(jí)人大常委會(huì)的審查決定和對(duì)審查決定的處理意見(jiàn)一起報(bào)送國(guó)務(wù)院。但是，如果人大常委會(huì)作出全部撤銷決定的，則發(fā)生該規(guī)章被撤銷的效力，不需再報(bào)國(guó)務(wù)院。較大市人民政府規(guī)章在公布后的30日內(nèi)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)、省、自治區(qū)人大常委會(huì)和人民政府，該三機(jī)關(guān)在30日內(nèi)作出審查決定。該較大市人民政府在接到三機(jī)關(guān)審查決定之日起10內(nèi)作出對(duì)審查決定的處理意見(jiàn)，并將該規(guī)章、三機(jī)關(guān)的審查決定和對(duì)審查決定的處理意見(jiàn)報(bào)國(guó)務(wù)院。但是，三機(jī)關(guān)只要有一個(gè)作出全部撤銷決定的，則發(fā)生該規(guī)章被撤銷的效力，不需再報(bào)國(guó)務(wù)院。

關(guān)于人民法院對(duì)地方行政立法的監(jiān)督，有人主張建立我國(guó)的司法審查制度，由法院審查行政立法的合法性。體現(xiàn)民主憲政理念的司法審查確實(shí)是能夠抑制行政恣意和過(guò)度行為的最重要的保障。但是，孕育并發(fā)展于西方三權(quán)分立國(guó)家的司法審查制度與我國(guó)人民代表大會(huì)制度這一基本的政治制度，司法權(quán)和人民法院組織在我國(guó)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)和國(guó)家機(jī)構(gòu)中的地位，中國(guó)的政治、法律傳統(tǒng)和慣例等不相適應(yīng)。“在中國(guó)現(xiàn)行政治體制發(fā)生結(jié)構(gòu)性變革之前，司法審查制度恐怕難以在中國(guó)真正存在并有效運(yùn)作”。［8］因此，在目前無(wú)法建立對(duì)地方行政立法的司法審查的情況下，作為權(quán)宜之計(jì)，可對(duì)現(xiàn)行人民法院“參照”規(guī)章制度作適當(dāng)?shù)母倪M(jìn)：即在行政訴訟過(guò)程中，人民法院對(duì)具體行政行為所依據(jù)的地方政府規(guī)章的合法性進(jìn)行審查，對(duì)合法的地方政府規(guī)章在本案中予以適用；對(duì)違反上位法規(guī)定的地方政府規(guī)章在本案中不予適用，并應(yīng)報(bào)送最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院改變或撤銷。

（三）建立地方行政立法問(wèn)責(zé)制，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督

行政立法問(wèn)責(zé)制，主要是指行政立法主體對(duì)自己的行政立法不當(dāng)或違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。［9］由于我國(guó)沒(méi)有明確地方行政立法問(wèn)責(zé)制，地方政府規(guī)章不當(dāng)或違法，只僅僅承擔(dān)被改變或撤銷的后果，而單位及相關(guān)責(zé)任人卻不為此承擔(dān)責(zé)任。這樣，外部監(jiān)督難以形成壓力，地方行政立法主體的自我監(jiān)督也缺乏內(nèi)在動(dòng)力，很容易出現(xiàn)越權(quán)、違憲、怠于行使職權(quán)的現(xiàn)象。建立行政立法責(zé)任的困境在于：行政立法是一種集體行為，無(wú)法追究具體立法成員的責(zé)任；行政立法成效的滯后性，導(dǎo)致立法責(zé)任的不確定性；政治責(zé)任與行政責(zé)任不分。［10］但這不足以成為阻礙我國(guó)建立地方行政立法問(wèn)責(zé)制的理由。根據(jù)《憲法》、《立法法》等法律的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)中央和地方各級(jí)政府實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，雖然地方行政立法需政府常務(wù)會(huì)議或全體會(huì)議表決通過(guò)，但是需政府首長(zhǎng)簽署，以政府令予以發(fā)布。這意味著政府首長(zhǎng)對(duì)地方行政立法負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)，對(duì)其認(rèn)為違法或不當(dāng)?shù)男姓⒎梢跃芙^簽署。地方行政立法一旦經(jīng)政府首長(zhǎng)簽署生效，政府首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)與立法主體共同承擔(dān)責(zé)任。我國(guó)司法活動(dòng)中的錯(cuò)案責(zé)任追究制、行政執(zhí)法活動(dòng)中的行政執(zhí)法責(zé)任制、刑法對(duì)單位犯罪中的單位和主管人員分別處罰的制度，都收到了良好的效果?！坝行姓赜胸?zé)任”是現(xiàn)社會(huì)所奉行的基本準(zhǔn)則。因此，可以參照以上制度，建立地方行政立法責(zé)任制，對(duì)故意或重大過(guò)失導(dǎo)致地方政府規(guī)章不當(dāng)或違法的，既追究地方行政立法主體的責(zé)任，也追究負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的地方政府首長(zhǎng)的責(zé)任。

在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，可做如下改進(jìn)：同級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)在撤銷不當(dāng)或違法的地方政府規(guī)章的同時(shí)，應(yīng)追究該政府及其政府首長(zhǎng)的責(zé)任。如果負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的地方政府首長(zhǎng)有故意或重大過(guò)失的，可以建議有關(guān)機(jī)關(guān)給予處分，對(duì)故意嚴(yán)重違法造成嚴(yán)重后果的，可以直接罷免該地方政府首長(zhǎng)。國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)人民政府在改變或撤銷不當(dāng)或違法的地方政府規(guī)章的同時(shí)，對(duì)有故意或過(guò)失的地方政府首長(zhǎng)，可以給予處分。同時(shí)，對(duì)明顯違反上位法規(guī)定并給民眾合法權(quán)益造成嚴(yán)重侵害的，該政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的立法賠償責(zé)任。迫于問(wèn)責(zé)的壓力，地方政府在立法時(shí)就會(huì)保持克制，“就一定會(huì)謹(jǐn)慎小心，利用行政立法爭(zhēng)權(quán)奪利、損害國(guó)家和人民利益的現(xiàn)象也將大為減少”，［11］而且，地方政府及其首長(zhǎng)也會(huì)產(chǎn)生自我糾錯(cuò)的動(dòng)力，在規(guī)章生效后，會(huì)及時(shí)地地經(jīng)常對(duì)規(guī)章進(jìn)行清理，發(fā)現(xiàn)與原有或者新公布的法律、法規(guī)等上位法不一致的，主動(dòng)地予以修改或者廢止。

［1］王名揚(yáng).美國(guó)行政法［M］.中國(guó)法制出版社，1995.

［2］（英）L·賴維樂(lè)·布朗，約翰·S·貝爾.法國(guó)行政法（第五版）［M］.高秦偉，王鎧譯.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006.

［3］王名揚(yáng).法國(guó)行政法［M］.中國(guó)政法大學(xué)出版社，1988.

［4］翟新明.行政機(jī)關(guān)監(jiān)督地方行政立法的問(wèn)題及完善建議［J］.法學(xué)雜志，2005，（05）：127.

［5］（美）斯蒂芬·L·埃爾金等.新憲政論為美好的社會(huì)設(shè)計(jì)政治制度［M］.周葉謙譯.三聯(lián)書(shū)店，1997.

［6］劉莘.行政立法研究［M］.法律出版社，2003.

［7］湛中樂(lè).論對(duì)行政立法的監(jiān)督與控制［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，（03）：32.

［8］王保民.中國(guó)行政立法的民主保障和監(jiān)督控制［J］.中國(guó)行政管理，2008，（03）：38.

［9］尹霞，張杰.我國(guó)地方行政立法監(jiān)督問(wèn)題研究［J］.行政與法，2011，（05）：25.

［10］溫晉鋒.行政立法責(zé)任略論［J］.中國(guó)法學(xué)，2005，（03）：76－77.

［11］李湘剛.目前我國(guó)行政立法監(jiān)督機(jī)制探討［J］.行政與法，2007，（02）：73.

（責(zé)任編輯：徐 虹）

On Improvement of Supervision Mechanism of Local Administrative Legislation in China

Zhai Xinming

Chinese current supervision mechanism of local administrative legislation has such disadvantages as unclear standards of review and supervision，variety and unclear responsibilities of supervision institutions，and imperfection of supervision procedure.The thesis proposes that accountability system of local administrative legislation should be established，standards of review and supervision should be made clear and duties of various supervision institutions should be divided reasonably.In addition，supervision mechanism with coordination and convergence should be established to further strengthen and improve legal supervision of local administrative legislation.

local administrative legislation；supervision；purview；duties；legislative accountability

D922.1

A

1007－8207（2012）08－0076－05

2012－07－13

翟新明 （1972—），男，陜西漢中人，陜西理工學(xué)院經(jīng)法學(xué)院副教授，碩士，研究方向?yàn)榈胤秸ㄖ谓ㄔO(shè)。

本文系陜西省教育廳科研計(jì)劃項(xiàng)目 “地方政府立法的理論與實(shí)踐研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：09JK060。