代表辭職制度的實踐觀察

□ 盧鴻福

人大工作探討

代表辭職制度的實踐觀察

□ 盧鴻福

在憲法和法律的框架內(nèi)，可以試，可以實踐，可以完善，當(dāng)被實踐證明成熟了的制度再以法律的形式予以規(guī)范，這也是有關(guān)人大制度方面立法的重要途徑。

2012年4月，湖南省漣源市第十五屆人大常委會召開第二十六次會議，審議接受了一名代表辭去人大代表職務(wù)的請求。

自河南省平頂山市新華區(qū)首推的代表辭職制度，十余年來，一直在爭論和質(zhì)疑中不斷前行，到目前為止，全國已有很多地方人大出臺了代表辭職制度。

建立“能上能下”、“能進能出”的代表機制，讓代表肩負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，地方各級人大進行了積極有益的探索和實踐。

代表辭職制度逐步推開

2002年4月3日，人民日報報道，河南省平頂山市新華區(qū)人大常委會按照代表法規(guī)定，實行了代表辭職制度，先后接受15名人大代表辭職。這是最早見諸報端的有關(guān)人大代表辭職制度的報道。

2003年下半年，浙江省寧波市寧?？h人大開始建議代表辭職制度試水。建議辭職的主要是三方面的人員：由組織推薦并當(dāng)選為縣人大代表的鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道和縣級機關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)干部，其工作崗位或工作職務(wù)變動的；由于身體健康原因，不能執(zhí)行代表職務(wù)的；其他情形需要辭去代表職務(wù)的。

該縣人大常委會副主任張文蛟認(rèn)為，人大代表調(diào)離原選區(qū)后，繼續(xù)保留代表資格，直到任屆期滿，這是目前基層人大工作中的通行做法。由于代表“終屆制”的實際存在，代表調(diào)離極易導(dǎo)致原選區(qū)代表職位的“空置”現(xiàn)象。

避免代表職務(wù)“空置化”，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處新任負(fù)責(zé)人的代表身份問題，是寧波探索“人大代表建議辭職”的直接動因。

2005年，剛剛作出關(guān)于屆內(nèi)代表辭職的暫行規(guī)定時，江蘇省常州市鐘樓區(qū)人大常委會還有一點惴惴的感覺。直到消息傳出后，天津、山東等省市的一些城市紛紛打電話取經(jīng)，媒體也窮追不舍，才像吃了定心丸。

鐘樓區(qū)關(guān)于代表辭職的想法源于2005年3月份的人事變動，區(qū)政府提請的一批新政府組成人員中，有5名是代表，不利于人大開展監(jiān)督。因為換屆選舉前，常州市人大常委會就政府組成人員中代表配備提出了具體的要求。顯然，新一屆政府增加的5名代表名額與此不符。

“以前也碰到過類似的問題，比如第十二屆代表也是按比例分配的，一屆5年任期下來，原來的結(jié)構(gòu)被打破，甚至面目全非，不過問題沒有現(xiàn)在這樣集中，一下子解決了118名干部。”區(qū)人大常委會副主任王玲君說，“所以改革在所難免。”

有了先行者，代表辭職制度逐步在一些地方人大得以推開。先后有四川、湖南、遼寧、河南、山東、內(nèi)蒙古等地的部分市、縣、區(qū)先后施行了代表辭職制度，并出臺了相應(yīng)的暫行規(guī)定或?qū)嵤┺k法。

據(jù)觀察，代表辭職主要有以下幾種情形：（1）調(diào)離原選區(qū)或原選舉單位的。（2）擔(dān)任地方黨委、政府主要負(fù)責(zé)人的人大代表調(diào)到其他部門工作的。（3）擔(dān)任黨政部門主要領(lǐng)導(dǎo)和人大常委會領(lǐng)導(dǎo)的人大代表改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或退休的。（4）擔(dān)任群、團領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人大代表調(diào)到其他部門工作的。（5）因健康原因不能執(zhí)行代表職務(wù)的。（6）其他原因，如長期在外地工作，與原選區(qū)選民無法聯(lián)系、不愿聯(lián)系的；當(dāng)選代表后沒有履行過代表職責(zé)、不參加人大會議或代表小組活動的、犯有嚴(yán)重錯誤在群眾中造成不良影響的人大代表等等[1]。

從地方實踐來看，代表辭職制度的適用主體或?qū)ο笾饕€是針對有特殊身份的代表，如“崗位代表”或“官員代表”。這些代表因崗位變動，但又未調(diào)離本行政區(qū)域的、具有國家機關(guān)工作人員這種特殊身份的人大代表被作為辭去代表職務(wù)的首選。而不作為代表建議辭去代表職務(wù)的尚處于偶爾實踐階段，很少破題。

堅持積極穩(wěn)妥的原則

由于法律對代表辭職沒有明確具體的規(guī)定，辭職制度在法律上存在爭論，地方人大在推進代表辭職工作的過程中，大都采取積極穩(wěn)妥的方法。

依靠同級黨委的支持。在出臺建議辭職的辦法時，先經(jīng)同級黨委同意；對要求辭職的代表，由主任會議研究確定后，向同級黨委報告。對建議辭職的代表，由組織部門負(fù)責(zé)談話，向代表說明辭職的原因、依據(jù)和程序，建議其提出辭職。

遵行自愿的原則。對建議辭職的代表不是一味強求，而是通過思想引導(dǎo)、法律宣傳，讓其自愿主動提出辭職請求，再經(jīng)常委會審議通過。對個別堅決不辭的代表也尊重其意見，不搞一刀切，不違背法律。

從下到上漸次推進。由于縣市區(qū)人大代表變動相對于上級而言，更頻繁，更重要，所以，代表辭職制度率先在縣市區(qū)施行。而省、市（地級）的人大常委會卻采取十分謹(jǐn)慎的態(tài)度。2005年4月，遼寧省公布《省人大常委會黨組加強人大代表工作充分發(fā)揮人大代表作用的意見》，規(guī)定對不稱職的代表可以勸辭、罷免，打破代表終屆制。至2006年年初，該省已有5名省人大代表、至少40名市人大代表因各種原因被提前終止代表資格。這是省級層面最先對代表辭職進行的規(guī)定，但其他省市鮮有關(guān)于代表辭職的報道。

不履職者要求辭職也在探索之中。因工作需要的“官員代表”建議辭職顯然得到了人民的認(rèn)可，與此同時，一些緩作為、不作為、亂作為代表的辭職，也在一些地方開始探索。2005年，浙江省寧波市海曙區(qū)一賓館的老總是區(qū)人大代表，但是企業(yè)轉(zhuǎn)制、老婆生病，讓他忙得夠嗆，基本上無法正常履職，后來組織部門找他談話，建議他辭去人大代表職務(wù)。但此類情況，目前尚是個別現(xiàn)象。

主動辭職折射代表觀念的改變。2005年，廣東省人大代表王澤華，因妻子患病需要照顧等原因，正式提請辭去省人大代表職務(wù)。王澤華在12年人大代表生涯中，共領(lǐng)銜提出250多件議案和建議，發(fā)起了13次詢問案，被稱之為“議案大王”。2005年1月份，在安徽省十屆人大常委會第十四次會議上，安徽省人大常委會委員高明倫提出辭職申請，請求辭去委員職務(wù)，理由是科研管理工作繁重，并且感覺自己法律知識有限，不適合承擔(dān)立法責(zé)任。輿論認(rèn)為：“人大代表從政治待遇到責(zé)任意識的可喜轉(zhuǎn)變，最重要的是體現(xiàn)了一種身份自覺和角色歸屬意識?！?/p>

辭職制度的是與非

事實上，代表辭職制度一出臺便引起社會各界的廣泛關(guān)注，爭論不止，質(zhì)疑不止。

贊成者認(rèn)為，在選舉法規(guī)定的罷免程序無法有效啟動的現(xiàn)實面前，建議代表辭職不失為一種行之有效的方式。一是有利于端正社會對人大代表的性質(zhì)和地位的認(rèn)識，增強人大代表的責(zé)任感、使命感。二是有利于民主資源的優(yōu)化配置。代表調(diào)離原選區(qū)或者原選舉單位后，聯(lián)系原選區(qū)選民或原選舉單位、接受原選區(qū)選民或原選舉單位的監(jiān)督流于形式。代表辭職后，可以讓出位置來給那些能夠充分反映選區(qū)選民要求和意愿的代表，從而實現(xiàn)民主資源的優(yōu)化配置。三是有利于保持代表工作的連續(xù)性，確保代表作用更好地發(fā)揮。實施人大代表辭職制度，把不能或不盡力執(zhí)行職務(wù)的人大代表及時調(diào)整出代表隊伍，可以及時、合法地補選空缺的代表，保證代表在結(jié)構(gòu)上的合理性、界別上的廣泛性和素質(zhì)上的先進性[2]。四是有利于調(diào)動代表履職的積極性、主動性。打破“終屆制”，建立能上能下、能出能進的代表機制，能增加代表的壓力，激發(fā)履職熱情，發(fā)揮代表作用。五是有利于人代會的組織，發(fā)揮大會的制度功效。同時，可以降低社會成本，又符合當(dāng)前實際。

然而，有關(guān)人士指出，建議辭職制度的執(zhí)行程序體現(xiàn)了操作者們力圖在現(xiàn)行的法律和制度的構(gòu)架之下進行操作的良苦用心，但卻面臨著法律的尷尬。主要表現(xiàn)在三個方面：

一是適用問題。從代表法和選舉法看，對人大代表可以通過三種方式終止其代表資格：由于犯錯誤或選民不滿意而罷免；自愿辭職；代表資格自行終止。代表如有違法違紀(jì)、工作嚴(yán)重失職或不能履行職責(zé)等情況的發(fā)生，應(yīng)適用罷免程序，選民或選舉單位有權(quán)罷免自己選出的代表，這也是我國選舉法的一項重要原則。但目前存在的問題是，一些地方人大常委會在人大代表犯嚴(yán)重錯誤或選民不滿意時，用辭職代替罷免，適用代表辭職規(guī)定使其失去資格。也有學(xué)者認(rèn)為，在處理代表資格的問題上，原選區(qū)選民或選舉單位有權(quán)罷免自己選出的代表，這是選舉權(quán)的延伸，也是對選舉權(quán)的一種保護。以辭職代替罷免，將原選區(qū)選民和原選舉單位置之一旁，忽視了對選民享有的這項罷免權(quán)的保護，實質(zhì)上剝奪了選民的這一權(quán)利[3]。

二是超越了權(quán)限。法律沒有授權(quán)任何機關(guān)和個人有要求代表辭職的權(quán)力，建議代表辭職是一種權(quán)力運作的偏差和錯位。代表的地位是法定的，代表資格的終止只能依法進行，在法律之外，人大常委會以及有關(guān)組織都無權(quán)建議人大代表辭職，無權(quán)妨礙甚至剝奪代表的權(quán)利。作為縣、鄉(xiāng)人大代表，除了法律對停止執(zhí)行代表職務(wù)和代表資格終止的規(guī)定外，無論其是否適合擔(dān)任代表職務(wù)，還是其能否履行代表職務(wù)，最終決定的權(quán)力都應(yīng)由選區(qū)選民來行使。繞過原選區(qū)選民，擅自為原選區(qū)選民做主，實質(zhì)是不尊重原選區(qū)選民意愿，其目的是為了解決無法補選的問題，而非為了維護原選區(qū)選民的合法權(quán)益[4]。

三是難以避免一些侵權(quán)現(xiàn)象。比如當(dāng)有關(guān)機關(guān)和組織向人大代表提出辭職建議后，代表明確表示有愿望、有能力履行好代表職務(wù)，而有關(guān)機關(guān)和組織卻反復(fù)給被建議辭職的代表做工作，最終使代表極不情愿地提出辭職。這種情況違背了代表本人的意愿，有人大工作行政化之嫌[5]。

建議辭職的努力與期待

代表辭職制度已經(jīng)在基層試行多年，支持者側(cè)重的是實踐、工作需要，反對者側(cè)重的是理論、缺少明確具體的規(guī)定。

無論如何，在選舉法規(guī)定的罷免程序無法有效啟動的現(xiàn)實面前，如何疏通代表的進出口，建立能上能下的代表機制，是大勢所趨，也是各級人大必須著力解決的問題。

“一些人大代表除了開會舉手外，溝通民意的作用并沒有發(fā)揮，對這些代表還沒有很好的制約辦法?！敝袊嗣翊髮W(xué)行政管理系主任毛壽龍教授認(rèn)為，“選民與代表雙方都缺乏有效的激勵機制，這是一個制度的空白?！?/p>

事實上，這一制度在探索實踐中，并未聽到來自最高權(quán)力機關(guān)的反對聲。

2002年1月，湖南省新晃侗族自治縣人大常委會于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆時，在全縣23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了人大常委會。此事，引起全國人大常委會的高度重視，立即叫停。

“沒有叫?！保馕吨鵀檫@一制度的探索和實踐預(yù)留了空間。

理性看待代表辭職制度，有其創(chuàng)新的一面，也有其與法律法規(guī)不盡一致的一面，這也是這一制度未能在更廣闊的實踐層面得以推廣的重要原因。

要真正解決代表辭職問題，有賴于選民意識的覺醒。在這點上，顯然需要待以時日。

在憲法和法律的框架內(nèi)，可以試，可以實踐，可以完善，當(dāng)被實踐證明成熟了的制度再以法律的形式予以規(guī)范，這也是有關(guān)人大制度方面立法的重要途徑。執(zhí)法檢查、代表視察、工作評議等大都如此。

無疑，代表辭職制度對于打破“終屆制”，打造責(zé)任代表、職務(wù)代表提供了實踐的平臺，“不履職便辭職”，這也是現(xiàn)代民主的應(yīng)有之義。

注釋：

[1][2][3][4][5]馬蕙瀛：《地方人大建立人大代表辭職制度的相關(guān)情況及相關(guān)討論》，載《人大研究》2005年第10期。

（作者單位：湖南省婁底市人大常委會研究室）