立法前評估是提高立法質(zhì)量的積極舉措

□ 王錫明

人大視野

立法前評估是提高立法質(zhì)量的積極舉措

□ 王錫明

最近，天津市、山東省人大在立法前按照“實(shí)踐需要、特色鮮明、重點(diǎn)突出、切實(shí)管用”的要求，吸收起草單位、專家學(xué)者和社會(huì)公眾對擬立法規(guī)進(jìn)行“立法前評估”，最大程度地“過濾”掉那些不合法、不合適的立法項(xiàng)目，有效地提高了地方立法的針對性，從源頭上確保了地方立法工作積極有序開展。

“立法前評估”一詞走入公眾視野時(shí)間不長，2008年全國人代會(huì)上，就有代表提出，應(yīng)該借鑒國外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，在立法前對法律法規(guī)進(jìn)行評估。所謂立法前評估，指在啟動(dòng)立法程序前，對立法項(xiàng)目的立法必要性、可行性和法規(guī)中主要制度的科學(xué)性、可操作性以及法規(guī)實(shí)施的預(yù)期效果、社會(huì)影響等進(jìn)行分析、評價(jià)，使立法機(jī)關(guān)可以據(jù)此作出更為科學(xué)合理的立法決策，力求從源頭上排除影響立法質(zhì)量的不利因素。相較于立法中和立法后的評估，立法前評估重點(diǎn)解決對某一事項(xiàng)是否需要立法、何時(shí)立法以及如何立法等源頭問題，對于增強(qiáng)立法的科學(xué)性、民主性具有重要意義。近年來，許多地方雖然在立法理念上，已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)由速度型、粗放型立法向質(zhì)量型、精細(xì)型立法的轉(zhuǎn)變。但不可否認(rèn)的是，影響、制約地方立法質(zhì)量的問題仍然存在。如有的立法的項(xiàng)目選擇缺乏統(tǒng)一、可操作的立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏必要的規(guī)范和約束，隨意性較大，法規(guī)的“立、改、廢”跟不上形勢的變化發(fā)展；不少地方法規(guī)草案90%由行政主管部門起草，有的部門在確定立法項(xiàng)目時(shí)，對有利于維護(hù)部門利益的項(xiàng)目積極申報(bào)，而對關(guān)系改革自身利益的項(xiàng)目就不熱心；在設(shè)定權(quán)利義務(wù)時(shí)，方便自身執(zhí)法的因素考慮較多，而對方便行政相對人、更好地提供服務(wù)的義務(wù)考慮較少，部門利益的影響仍然存在；還有的地方重復(fù)、交叉、盲目立法，不僅導(dǎo)致立法資源浪費(fèi)、立法權(quán)威受損，甚至造成法繁擾民，阻礙、制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等。究其原因，一個(gè)重要的方面就是在于立法前期工作不足，在法規(guī)立項(xiàng)、起草時(shí)對重要問題研究不深、不透。

立法前評估是改進(jìn)地方立法工作、提高立法質(zhì)量的新的積極舉措。首先，可以確保立法前做到心中有數(shù)。通過評估，立法機(jī)關(guān)能夠根據(jù)評估結(jié)果，考慮法規(guī)是否該立，能否立好。其次，立法前評估是制定出良好法規(guī)的基礎(chǔ)性工作。第三，是維護(hù)社會(huì)正義的制度建設(shè)。立法是平衡各方面利益的過程，也是分配權(quán)利和義務(wù)的過程。通過立法前評估，引入第三方機(jī)構(gòu)，便于立法機(jī)構(gòu)根據(jù)評估合理分配各方利益，有效克服地方立法部門利益。第四，立法前評估，是在正式立法之前，通過采用多種評估方法，分析判斷法規(guī)項(xiàng)目的立法條件是否成熟、立法時(shí)機(jī)是否得當(dāng)，能否進(jìn)入下一步的立法計(jì)劃，并通過對相關(guān)技術(shù)、政策、成本效益以及社會(huì)影響等方面的分析，平衡法規(guī)擬定的主要制度、措施是否合理、可行，也就是通過立法前評估解決是否應(yīng)當(dāng)立法、何時(shí)立法以及立什么樣的法的問題，這對于降低立法成本，增強(qiáng)立法的前瞻性、科學(xué)性和可行性具有重要的意義。

中國特色社會(huì)主義法律體系形成后，對地方立法提出了許多新的任務(wù)和要求，最主要的是對地方性法規(guī)的質(zhì)量要求更高了。地方立法由原來的“搭架子”轉(zhuǎn)為更重質(zhì)量的“精裝修”，走精細(xì)化立法、科學(xué)立法之路，就需要在立法前進(jìn)行評估。

俞可平先生在《民主是個(gè)好東西》一文中表示：“推進(jìn)民主政治，需要精心的制度設(shè)計(jì)和高超的政治技巧?！绷⒎ㄇ霸u估是地方人大常委會(huì)提高立法科學(xué)化、民主化水平的一項(xiàng)新舉措，是加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作、提高立法質(zhì)量的有益探索和嘗試，還需要不斷總結(jié)探索。我們期盼各地立法機(jī)關(guān)和政府從制度改革的系統(tǒng)性出發(fā)，進(jìn)一步完善規(guī)則設(shè)計(jì)、規(guī)范程序，從源頭基礎(chǔ)性工作開始，從編制立法計(jì)劃做起，使民意可通過機(jī)制的“過濾”滲透到?jīng)Q策過程，進(jìn)而形成富有地方特色的法規(guī)規(guī)章體系。

（作者單位：甘肅省人大常委會(huì)法工委）