對(duì)貫徹實(shí)施行政強(qiáng)制法若干問題的思考

□ 王錫明

行政強(qiáng)制法已于2011年6月30日經(jīng)十一屆全國人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議通過，于2012年1月1日正式實(shí)施。行政強(qiáng)制法共分七章七十一條，包括總則、行政強(qiáng)制的種類和設(shè)定、行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序、行政機(jī)關(guān)執(zhí)行程序、申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行、法律責(zé)任、附則。行政強(qiáng)制法是繼行政訴訟法、行政處罰法、行政復(fù)議法、立法法、行政許可法等之后又一部規(guī)范政府共同行為的重要法律，對(duì)于保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法利益，具有重要意義[1]。法律的效力在于實(shí)施，行政強(qiáng)制法的頒布施行，涉及人大立法和監(jiān)督的方方面面，對(duì)地方立法與中央立法保持法制統(tǒng)一，加強(qiáng)對(duì)行政強(qiáng)制法實(shí)施的監(jiān)督檢查，加強(qiáng)對(duì)人大及其常委會(huì)和地方政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的備案審查，及時(shí)糾正違法設(shè)定行政強(qiáng)制的行為關(guān)系重大。為此，當(dāng)前以及今后我們需要做好以下工作。

一是認(rèn)真學(xué)習(xí)、宣傳好行政強(qiáng)制法。行政強(qiáng)制法確立了行政強(qiáng)制的五項(xiàng)基本原則，規(guī)定了行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)制度、行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序制度、行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序制度、申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行制度、實(shí)施行政強(qiáng)制的法律責(zé)任制度。這些原則和制度是對(duì)行政強(qiáng)制實(shí)踐的科學(xué)總結(jié)[2]，有許多規(guī)定對(duì)現(xiàn)行行政強(qiáng)制制度作了重大調(diào)整和改革。各級(jí)人大機(jī)關(guān)工作人員都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)行政強(qiáng)制法，不僅要深刻領(lǐng)會(huì)它的法律精神實(shí)質(zhì)，也要準(zhǔn)確把握法律的具體規(guī)定[3]。要加強(qiáng)對(duì)人大機(jī)關(guān)工作人員特別是立法和從事規(guī)范性文件備案審查工作的同志的培訓(xùn)，把行政強(qiáng)制法列為業(yè)務(wù)工作的重要課程，使培訓(xùn)人員做到條文熟悉，規(guī)定清楚。要加大對(duì)行政強(qiáng)制法的宣傳力度，通過各種宣傳輿論渠道，采取通俗易懂的形式，向人民群眾廣泛深入地宣傳行政強(qiáng)制法，使它為廣大人民群眾所掌握[4]，成為人民群眾維護(hù)自身合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的有力法律武器。

二是認(rèn)真執(zhí)行好有關(guān)行政強(qiáng)制設(shè)定的規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)行政強(qiáng)制法實(shí)施的監(jiān)督檢查。行政強(qiáng)制法對(duì)誰有權(quán)設(shè)定行政強(qiáng)制、可以設(shè)定哪些行政強(qiáng)制、怎樣設(shè)定行政強(qiáng)制作了嚴(yán)格規(guī)范。在具體工作中，人大特別是直接從事立法工作的同志要恪守立法權(quán)限，遵守法定程序。在起草法規(guī)、規(guī)章草案時(shí)，要認(rèn)真對(duì)照行政強(qiáng)制法和有關(guān)上位法的規(guī)定，保證提請(qǐng)審議的草案中有關(guān)行政強(qiáng)制的規(guī)定與行政強(qiáng)制法保持一致[5]。在起草地方性法規(guī)擬設(shè)定行政強(qiáng)制的，要認(rèn)真調(diào)查研究，通過采取聽證會(huì)、論證會(huì)、向社會(huì)公布法規(guī)和規(guī)章草案等形式廣泛聽取意見，對(duì)設(shè)定的必要性進(jìn)行專門論證，對(duì)可能帶來的影響進(jìn)行深入分析或評(píng)估，確有必要設(shè)定的才能寫入草案，并向制定機(jī)關(guān)專門說明設(shè)定的必要性、可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況。未經(jīng)聽取意見，未就設(shè)定必要性、可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見情況作出說明的，不能提請(qǐng)制定機(jī)關(guān)審議[6]。同時(shí)，地方各級(jí)人大常委會(huì)要把對(duì)行政強(qiáng)制法實(shí)施情況的檢查列入監(jiān)督重點(diǎn)，運(yùn)用聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查等形式，加強(qiáng)對(duì)行政強(qiáng)制法實(shí)施的監(jiān)督檢查。各級(jí)人民政府要建立健全監(jiān)督制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正違法實(shí)施行政強(qiáng)制的行為，對(duì)應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任的，要依法追究有關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。各級(jí)人大常委會(huì)和各級(jí)人民政府法制機(jī)構(gòu)要加大規(guī)范性文件備案審查的力度，將有關(guān)行政強(qiáng)制的規(guī)定作為備案審查的重點(diǎn)，對(duì)地方政府規(guī)章及其規(guī)范性文件中存在的違法設(shè)定行政強(qiáng)制措施或者行政強(qiáng)制執(zhí)行，擴(kuò)大法律、法規(guī)規(guī)定的行政強(qiáng)制措施的對(duì)象、條件、種類，行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序或者行政強(qiáng)制執(zhí)行程序違法等問題，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)和予以糾正[7]。

三是堅(jiān)持好法制統(tǒng)一原則，開展好地方性法規(guī)和規(guī)章以及其他規(guī)范性文件實(shí)體性規(guī)定專項(xiàng)清理工作。根據(jù)一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)包括規(guī)章和其他規(guī)范性文件都不得同國家憲法與法律相抵觸的國家法制統(tǒng)一原則，地方有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)要按照全國人大常委會(huì)法工委印發(fā)《關(guān)于做好地方性法規(guī)中有關(guān)行政強(qiáng)制規(guī)定清理工作的通知》和規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的權(quán)限，認(rèn)真做好地方性法規(guī)和規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的清理工作。行政強(qiáng)制法規(guī)定：行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定；尚未制定法律，且屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、凍結(jié)存款匯款和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的其他行政強(qiáng)制措施；尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物和扣押財(cái)物的行政強(qiáng)制措施；法律對(duì)行政強(qiáng)制措施的對(duì)象、條件、種類作了規(guī)定的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章以及其他規(guī)范性文件不得作出擴(kuò)大規(guī)定；法律中未設(shè)定行政強(qiáng)制措施的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章以及其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施，但法律規(guī)定特定事項(xiàng)由行政法規(guī)規(guī)定具體管理措施的，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、凍結(jié)存款匯款和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的其他行政強(qiáng)制措施；法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施；行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定[8]。根據(jù)行政強(qiáng)制法的這些規(guī)定，對(duì)不符合行政強(qiáng)制法規(guī)定的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清理，該修改的修改，該廢止的予以廢止。對(duì)規(guī)章和規(guī)范性文件設(shè)定的行政強(qiáng)制，確需保留的，應(yīng)當(dāng)考慮依法上升到法律、法規(guī)層面[9]。對(duì)此，地方人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)建立法規(guī)和規(guī)章以及其他規(guī)范性文件專項(xiàng)清理工作機(jī)構(gòu)，按照“誰制定、誰清理”的原則，確定任務(wù)分工和清理范圍等有關(guān)事宜，做到分類劃片，責(zé)任到人。清理工作人員應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)行政強(qiáng)制法以及有關(guān)上位法，熟悉清理范圍和內(nèi)容，搜集有關(guān)資料，逐件進(jìn)行梳理，特別是對(duì)其中的法律責(zé)任條款逐條分析，找出存在問題，并匯總討論，形成處理意見。專項(xiàng)清理的重點(diǎn)是創(chuàng)制性的地方性法規(guī)。清理的主要內(nèi)容應(yīng)該是關(guān)于地方性法規(guī)和規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的設(shè)定權(quán)；認(rèn)真梳理、分析地方性法規(guī)和規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的設(shè)定權(quán)是否設(shè)立了查封、扣押以及其他行政強(qiáng)制措施；認(rèn)真梳理、分析地方性法規(guī)和規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的設(shè)定權(quán)在對(duì)法律作具體規(guī)定時(shí)，是否擴(kuò)大了行政強(qiáng)制的對(duì)象、條件、種類；認(rèn)真梳理、分析法律中沒有設(shè)定行政強(qiáng)制措施的[10]，地方性法規(guī)和規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的設(shè)定權(quán)在作具體規(guī)定時(shí)，是否設(shè)定了行政強(qiáng)制措施；認(rèn)真梳理、分析地方性法規(guī)和規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的設(shè)定權(quán)是否設(shè)定了加處滯納金，代履行以外的行政強(qiáng)制執(zhí)行等。對(duì)與行政強(qiáng)制法規(guī)定不相符的內(nèi)容都要堅(jiān)決糾正。

四是開展好地方性法規(guī)和規(guī)章以及其他規(guī)范性文件程序性規(guī)定專項(xiàng)清理工作。程序是實(shí)體的保證。地方人大應(yīng)當(dāng)認(rèn)真梳理、分析地方性法規(guī)和規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的設(shè)定權(quán)規(guī)定的行政強(qiáng)制措施程序和行政強(qiáng)制執(zhí)行程序是否與行政強(qiáng)制法的規(guī)定相一致[11]。清理工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)查找出來的問題和提出的處理意見在溝通協(xié)商、充分研究論證的基礎(chǔ)上，結(jié)合立法和規(guī)章以及其他規(guī)范性文件備案審查工作計(jì)劃，提出專項(xiàng)清理意見，擬定法規(guī)和規(guī)章以及其他規(guī)范性文件備案審查專項(xiàng)清理意見，及時(shí)向人大常委會(huì)主任會(huì)議報(bào)告。

五是依法清理法規(guī)和規(guī)章以及其他規(guī)范性文件規(guī)定的行政強(qiáng)制實(shí)施主體。根據(jù)行政強(qiáng)制法的規(guī)定：行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)實(shí)施，不得委托；行政強(qiáng)制執(zhí)行由具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施或者由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；法律、行政法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)以自己的名義實(shí)施行政強(qiáng)制；行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施；行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施，其他人員不得實(shí)施[12]。據(jù)此，要認(rèn)真梳理、分析地方性法規(guī)和規(guī)章以及其他規(guī)范性文件是否授權(quán)行政機(jī)關(guān)以外的組織或者個(gè)人實(shí)施行政強(qiáng)制措施；是否委托其他機(jī)關(guān)、組織或者個(gè)人實(shí)施行政強(qiáng)制措施；是否授權(quán)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行等。對(duì)不符合行政強(qiáng)制法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)沒有法定依據(jù)實(shí)施行政強(qiáng)制、行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以自己的名義實(shí)施行政強(qiáng)制，非行政機(jī)關(guān)未經(jīng)法律、行政法規(guī)授權(quán)行使行政強(qiáng)制權(quán)、違法委托實(shí)施行政強(qiáng)制權(quán)的，應(yīng)當(dāng)清理并糾正；強(qiáng)制主體應(yīng)當(dāng)清理并糾正；行政強(qiáng)制措施權(quán)依法由行使相對(duì)集中處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)行使后，原有行政機(jī)關(guān)如再實(shí)施行政強(qiáng)制措施的，應(yīng)當(dāng)清理并糾正，防止出現(xiàn)不同行政機(jī)關(guān)重復(fù)實(shí)施行政強(qiáng)制的現(xiàn)象[13]；對(duì)不具備資格的執(zhí)法人員要清理并糾正。

六是做好對(duì)規(guī)章和其他規(guī)范性文件備案審查工作。根據(jù)行政強(qiáng)制法關(guān)于法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施；行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定的規(guī)定，對(duì)規(guī)章和規(guī)范性文件在實(shí)體規(guī)定、程序規(guī)定、實(shí)施主體上與行政強(qiáng)制法不一致的地方[14]，人大要在做好清理工作的基礎(chǔ)上，通過被動(dòng)審查和主動(dòng)審查的形式，對(duì)規(guī)章和其他規(guī)范性文件中是否存在違犯行政強(qiáng)制性的內(nèi)容進(jìn)行認(rèn)真審查,用切實(shí)有效手段及時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)章及其他規(guī)范性文件違法設(shè)立行政強(qiáng)制規(guī)定的問題，對(duì)“越權(quán)、不一致和相抵觸”等違法設(shè)定或規(guī)定行政強(qiáng)制的，要依法作出處理。

注釋：

[1][4][5[6[7][9][12][13]《國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政強(qiáng)制法〉的通知》,載《遼寧省人民政府公報(bào)》2011年9月23日。

[2]陳菲：《國務(wù)院法制辦要求嚴(yán)格規(guī)范全面正確實(shí)施行政強(qiáng)制法》，載《政府法制》2011年12月1日。

[3]李適時(shí)：《在學(xué)習(xí)貫徹行政強(qiáng)制法會(huì)議上的講話》2011年11月17日。

[8][14]《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》，載《寧夏回族自治區(qū)人民政府公報(bào)》2011年7月15日。

[10]相子：《把握核心要義 依法行使權(quán)力》，載《中國國土資源報(bào)》2011年9月14日。

[11]袁曙宏：《我國〈行政強(qiáng)制法〉的法律地位、價(jià)值取向和制度邏輯》，載《中國法學(xué)》2011年第8期。