公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法探討

□ 柴曉宇

近年來，公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)及其制度建設(shè)成為學(xué)界和社會持續(xù)熱議的話題。世界各國反腐敗的實(shí)踐雄辯地證明，官員財(cái)產(chǎn)公開申報(bào)制度是公認(rèn)的“反腐利器”。從長遠(yuǎn)計(jì)，我國應(yīng)該盡早出臺公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法，以此建立完善的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

一、我國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)踐及評析

1995年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》和2001年中央紀(jì)委、中央組織部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定（試行）》，初步確立了我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的基本框架。2010年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，1995年發(fā)布的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》和2006年發(fā)布的《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》同時(shí)廢止。從總體上看，以上幾個(gè)規(guī)定在性質(zhì)上都屬于政策性文件，法律地位不明確，效力層次較低，制度設(shè)計(jì)不完善，存在“財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體和財(cái)產(chǎn)范圍過窄、申報(bào)程序缺乏嚴(yán)格的可操作性執(zhí)行細(xì)則、申報(bào)結(jié)果缺乏透明度、未向社會公開、申報(bào)的受理機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的權(quán)威性、懲戒措施缺乏剛性與威懾力、違規(guī)拒報(bào)或不如實(shí)申報(bào)的責(zé)任過輕”等諸多不足。在地方層面，自2008年以來，新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南湘鄉(xiāng)、寧夏銀川等地先后實(shí)行了公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度?？傮w上看，各地實(shí)施的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度仍然是在現(xiàn)有體制制度框架內(nèi)的探索，其不足之處在于：要么財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍不全面，要么財(cái)產(chǎn)申報(bào)材料僅限于在內(nèi)部一定范圍內(nèi)公開，要么財(cái)產(chǎn)申報(bào)的審查機(jī)關(guān)權(quán)威性不高，要么對財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體范圍區(qū)別對待等。

一件件貪腐案件的查處結(jié)果一而再、再而三地顯示：許多領(lǐng)導(dǎo)干部因貪污受賄犯罪進(jìn)入司法程序后，才被發(fā)現(xiàn)擁有大量非法的財(cái)產(chǎn)性收入，這說明現(xiàn)有的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度流于形式，并未有效發(fā)揮預(yù)防腐敗的積極作用。因此，盡早出臺公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法，建立完備的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，將公職人員的個(gè)人財(cái)產(chǎn)、家庭財(cái)產(chǎn)等核實(shí)并公布于眾，自覺接受來自各方面的監(jiān)督，是預(yù)防和懲治腐敗的重要舉措。

二、通過立法建立公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的必要性分析

（一）可以限制權(quán)錢交易，預(yù)防腐敗

從1883年英國議會通過世界上第一部有關(guān)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法律——《凈化選舉，防止腐敗法》，迄今為止，全世界已有近100個(gè)國家和地區(qū)將“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制”入法，據(jù)此建立了比較完備的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。在一些國家，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度被稱為“陽光法案”或“終端反腐”。世界上很多國家的經(jīng)驗(yàn)表明，官員財(cái)產(chǎn)公開申報(bào)制度是預(yù)防腐敗的一項(xiàng)有效措施，可以有效地限制權(quán)錢交易行為，是公認(rèn)的“反腐利器”。

（二）可以增加政府透明度，提升政府公信力

政府公信力的核心就是政府官員的公信力。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度對官員公信力的提升也具有重要的作用。由于腐敗現(xiàn)象的滋生，人們對官員廉潔的信任度大大降低；同時(shí)，這種對整體官員的不信任又大大傷害了大多數(shù)廉潔自律的官員，而這種傷害又會產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，即當(dāng)廉潔的官員傷害時(shí)，他就可能放棄對廉潔的追求而與腐敗分子同流合污。在這種負(fù)面效應(yīng)作用下，那些腐敗的官員會變本加厲地腐敗，使公眾對官員的信任度更低，政府的公信力也大大喪失，從而形成惡性循環(huán)。建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，官員的透明度將大大增加，公眾對官員群體的信任進(jìn)而政府的公信力也將大為提升[1]。

（三）可以加強(qiáng)對公職人員的行為約束，提高公職人員的道德水平

通過立法建立完備的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，可以在很大程度上遏制一些公職人員的貪欲，因?yàn)榉欠ㄋ脮ㄟ^財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度得以暴露，從而使他們在實(shí)施犯罪行為前“三思而后行”，進(jìn)而放棄犯罪。此外，公眾通過一定的程序了解公職人員財(cái)產(chǎn)的大致情況，有利于對公職人員的監(jiān)督，亦有利于恢復(fù)公眾對政治的信心，這在一定程度上規(guī)范了公職人員的政治倫理道德。

（四）可以積極履行我國承擔(dān)的國際公約義務(wù)

我國已于2003年12月10日簽署了《聯(lián)合國反腐敗公約》，該公約第五十二條第五款規(guī)定：“各締約國均應(yīng)當(dāng)考慮根據(jù)本國法律對有關(guān)公職人員確立有效的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，并應(yīng)當(dāng)對不遵守制度的情形規(guī)定適當(dāng)?shù)闹撇??！币虼?，通過立法建立完備的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，也是我國作為《聯(lián)合國反腐敗公約》締約國的一項(xiàng)義務(wù)。

三、通過立法建立公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的可行性分析

（一）相關(guān)制度的完善使得官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的出臺時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟

我國已經(jīng)實(shí)行了個(gè)人存款賬戶實(shí)名制，只需在技術(shù)上加大投入并作出相應(yīng)調(diào)整，據(jù)此建立完備的金融賬戶實(shí)名制已經(jīng)不是技術(shù)難題。同時(shí)，我國固定資產(chǎn)、股票債券登記制度日趨完善；物權(quán)法出臺后，相關(guān)的不動產(chǎn)登記法亦在醞釀出臺之中，這些都是通過立法建立公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的有利條件。此外，當(dāng)前信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)已經(jīng)十分成熟，銀行、工商、稅務(wù)、海關(guān)等系統(tǒng)均已建立了相對完備的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)，對公職人員的財(cái)產(chǎn)狀況、資金流向、經(jīng)營投資、納稅等情況完全可以做到有效監(jiān)控。為了反腐敗需要，可以考慮建立上述部門之間的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，這將進(jìn)一步增強(qiáng)反腐敗的威力和實(shí)際效果。因此，從技術(shù)角度來看，建立公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的條件已經(jīng)十分成熟，具有較強(qiáng)的可行性。

（二）公職人員財(cái)產(chǎn)等隱私的公開是公民權(quán)利的合理讓渡

“高官無隱私”，這是西方社會的普遍做法。官員信息乃是公共事務(wù)的一部分，諸如官員財(cái)產(chǎn)情況、婚姻情況、消費(fèi)情況、親屬財(cái)產(chǎn)情況等，對于普通民眾而言屬于隱私權(quán)保護(hù)的范疇，但對于官員就是公民權(quán)利的合理讓渡，必須置于民眾的監(jiān)督之下[2]。法律在保護(hù)一般公民隱私權(quán)的同時(shí)，對政府官員的隱私權(quán)給予了相當(dāng)大的限制。官員本身也是利益需求者，有可能擴(kuò)張權(quán)力，侵犯公共利益。而為防止政府官員戴著公共面紗為自己謀求私利，有必要使政府的信息尤其是官員的一些信息有時(shí)涉及不愿意公開的隱私公開化。一般來說，當(dāng)與社會公共利益密不可分時(shí)，可以公開，從而使公眾的知情權(quán)得以實(shí)現(xiàn)[3]。因此，對公職人員收入、財(cái)產(chǎn)等隱私性事項(xiàng)的公開不僅不構(gòu)成侵犯隱私權(quán)利，而且是為了對其監(jiān)督所做的公民權(quán)利的合理讓渡。

（三）公眾的期待是通過立法建立公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的社會心理基礎(chǔ)

從目前社會公眾心理期待的層面來看，通過完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法制度建設(shè)，建立反腐倡廉的制度環(huán)境，正在成為我國社會公眾的共識。在2009年全國“兩會”上，建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法成為熱門話題。一些代表和委員通過各種議案和提案，建議盡快制定官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的“陽光法案”，以遏制腐敗。一項(xiàng)民意調(diào)查表明，超過百分之九十的受訪民眾支持盡快建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度[4]?？梢哉f，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的出臺已經(jīng)具備了深厚的民意基礎(chǔ)，民眾對其在反腐敗中的作用期待值很高。

四、我國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法構(gòu)想

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡早出臺公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法，建立完備的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，主要內(nèi)容構(gòu)想如下：

（一）財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體范圍

1.國家工作人員。為了保證法律體系內(nèi)部的統(tǒng)一性，財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體應(yīng)當(dāng)包括所有的公職人員，從而與我國刑法第九十三條的規(guī)定相協(xié)調(diào)。按照我國刑法第九十三條規(guī)定，國家工作人員包括：a.國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人；b.國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位派到非國有公司企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體從事公務(wù)的人員；c.其他依照法律從事公務(wù)的人員。

2.上述第一條中所列國家工作人員的配偶、由其撫養(yǎng)的子女（包括親生子女、養(yǎng)子女、繼子女、干子女）、與其共同生活的父母（包括親生父母、養(yǎng)父母、繼父母、岳父母、公婆）。

3.各級黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)以及社會團(tuán)體、國有企業(yè)、事業(yè)單位縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部或者負(fù)責(zé)人離休、退休后5年內(nèi)的；各級人民檢察院、人民法院從事檢察、審判工作的檢察官、法官離休、退休后5年內(nèi)的；各級公安、財(cái)政、工商、稅務(wù)、海關(guān)等國家行政機(jī)關(guān)中的所有公職人員離休、退休后5年內(nèi)的。

（二）申報(bào)的財(cái)產(chǎn)范圍

1.工資；各類獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼及福利費(fèi)等；從事咨詢、講學(xué)、寫作、審稿、書畫等勞務(wù)所得；國有企業(yè)、事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得，配偶和其他家庭成員的各種投資收益；由繼承、贈與、偶然所得等獲得的財(cái)產(chǎn)；其他收入。

2.房屋及其他的固定設(shè)施；汽車和其他貴重用品、飾品和古玩等收藏品，以及價(jià)值在3000元以上的其他動產(chǎn)；境外、國外的財(cái)產(chǎn)亦須申報(bào)；上述各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的種類、數(shù)量和價(jià)值及其來源；證明房屋、汽車以及單項(xiàng)價(jià)值在5萬元以上的動產(chǎn)、不動產(chǎn)的所有權(quán)（或占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)）證件的頒發(fā)機(jī)關(guān)、頒發(fā)時(shí)間和編號。

3.現(xiàn)金、銀行存款、股票、證券、債券等有價(jià)證券和期權(quán)、各類支付憑證。

4.單筆數(shù)額在5000元以上的債權(quán)債務(wù)。

（三）財(cái)產(chǎn)申報(bào)的時(shí)限和申報(bào)的種類

1.初任申報(bào)：任何將要擔(dān)任法定需申報(bào)財(cái)產(chǎn)職位的國家工作人員，在任職后30天之內(nèi)必須申報(bào)本人、配偶以及家庭成員的財(cái)產(chǎn)狀況。

2.定期申報(bào)：上述列入申報(bào)財(cái)產(chǎn)主體范圍的在職國家工作人員于每年1月1日之前，必須申報(bào)上一個(gè)年度個(gè)人、配偶和家庭成員的財(cái)產(chǎn)狀況。

3.離職申報(bào)：列入申報(bào)財(cái)產(chǎn)主體范圍的在職國家工作人員在離職30天內(nèi)遞交離職財(cái)產(chǎn)報(bào)告，申報(bào)表上的簽字和填報(bào)日必須為離職之后。

4.離職后申報(bào)：列入上述離職后申報(bào)財(cái)產(chǎn)主體范圍的在職國家工作人員，在其離職后5年內(nèi)必須每年向有關(guān)機(jī)關(guān)申報(bào)個(gè)人、配偶和家庭成員的財(cái)產(chǎn)狀況。

（四）財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理機(jī)構(gòu)

基于把國家工作人員全部納入申報(bào)主體的思路，從法律的權(quán)威性和可操作性考慮，建議以行政監(jiān)察機(jī)關(guān)為中心向左右上下延伸，構(gòu)建我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)內(nèi)部監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督體系，實(shí)行按職級分級管轄原則。各機(jī)關(guān)、單位的內(nèi)設(shè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)為內(nèi)部監(jiān)督主體，對除本單位領(lǐng)導(dǎo)成員以外的其他申報(bào)主體的財(cái)產(chǎn)申報(bào)，行使受理權(quán)和一般審查權(quán)（進(jìn)行書面審查，要求申報(bào)主體就申報(bào)提供書面資料和說明有關(guān)疑點(diǎn)，對申報(bào)的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行一般性的核查了解），并報(bào)同級監(jiān)察機(jī)關(guān)備案。同級監(jiān)察機(jī)關(guān)對同級黨委管理的各個(gè)單位領(lǐng)導(dǎo)成員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)，行使受理權(quán)和一般審查權(quán)，并行使對所有申報(bào)主體的目的性審查權(quán)，經(jīng)目的性審查發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的應(yīng)移送檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行立案偵查[5]。從長遠(yuǎn)計(jì)，為了保持財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記、審查、法律責(zé)任追究等工作的權(quán)威性、中立性和公正性，有必要設(shè)置一個(gè)由中央直接領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)防和反腐敗機(jī)構(gòu)——“廉政總署”，該機(jī)構(gòu)從上至下實(shí)行垂直管理，除了承擔(dān)案件受理舉報(bào)、開展偵查、實(shí)施預(yù)防、管理信息情報(bào)等職責(zé)和權(quán)力外，還承擔(dān)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理和核查、財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息公開發(fā)布職責(zé)和權(quán)力。

（五）財(cái)產(chǎn)公示的范圍

對于縣（處）級以上公職人員的財(cái)產(chǎn)通過官方媒體或者官方網(wǎng)頁以公報(bào)等方式向社會發(fā)布，科級及科級以下的一般工作人員只向財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理機(jī)構(gòu)申報(bào)，對外不再公開。為了加強(qiáng)監(jiān)督，公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法應(yīng)當(dāng)規(guī)定：“任何人有權(quán)向有關(guān)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的受理機(jī)構(gòu)書面申請審查?！?/p>

（六）法律責(zé)任

對拒不申報(bào)、漏報(bào)，無故拖延申報(bào)或做虛假申報(bào)的，根據(jù)情節(jié)輕重，除采用黨紀(jì)、政紀(jì)等行政處分方法外，可以考慮在刑法中增設(shè)國家工作人員拒不申報(bào)財(cái)產(chǎn)罪或不如實(shí)申報(bào)財(cái)產(chǎn)罪，使之與國家工作人員巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪相協(xié)調(diào)，強(qiáng)化行為人違反公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的責(zé)任。

五、配套制度及相關(guān)問題的對策

（一）配套制度

要使公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度真正發(fā)揮其在反腐敗斗爭中的作用，還需建立完備有效的公民財(cái)產(chǎn)申報(bào)納稅制度、金融與不動產(chǎn)所有權(quán)實(shí)名制度、非現(xiàn)金的票據(jù)流通制度、完全取締灰色收入的公職人員待遇制度等作配套。此外，相關(guān)的配套制度尚需細(xì)化，比如加強(qiáng)工商、稅務(wù)、銀行等部門的聯(lián)網(wǎng)工程，實(shí)現(xiàn)相關(guān)信息共享，實(shí)施有效監(jiān)管。在推行金融實(shí)名制方面，還應(yīng)大力推行公務(wù)員卡制度，政府開支及企業(yè)支付可不用現(xiàn)金支付的都必須采取非現(xiàn)金方式，減少現(xiàn)金往來，讓資金往來有蹤可尋、有跡可覓。

（二）相關(guān)問題的對策

為了突破公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的推行阻力，可以考慮出臺相關(guān)的政策、法律，作出類似“根據(jù)情節(jié)輕重，首次申報(bào)前主動上繳全部違紀(jì)違法收入的，免予或減輕紀(jì)律處分，免予或減輕刑事責(zé)任，否則加重處分或處罰”的規(guī)定，促使擁有非法財(cái)產(chǎn)的公職人員主動退出非法所得，這也是“不得已而為之”的妥協(xié)。

為了消除公職人員因個(gè)人信息泄露過度而對人身、財(cái)產(chǎn)安全的擔(dān)憂，在財(cái)產(chǎn)申報(bào)的公示環(huán)節(jié)，可以考慮對某些內(nèi)容作出相應(yīng)的技術(shù)性調(diào)整，如對房產(chǎn)等信息，不詳細(xì)記載街道和門牌號碼；對車輛等信息，不公布車輛牌照等。對于對外沒有公開的科級及科級以下的公職人員的財(cái)產(chǎn)情況，容許任何公民隨時(shí)在登記身份和聯(lián)絡(luò)地址的前提條件下自由查閱，等等。

注釋：

[1][4]董明：《官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度呼之欲出》，載《社會科學(xué)報(bào)》2009年3月26日。

[2]《讓人肉搜索成為新型輿論監(jiān)督形式》，載《上海商報(bào)》2008年12月29日。

[3]朱四倍：《“廉情公示”應(yīng)該常態(tài)化》，載《法制日報(bào)》2009年1月15日。

[5]譚世貴、宗會霞：《論我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立與實(shí)施》，載《海南大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會科學(xué)版）2009年第4期。