對主任會議權(quán)限的再認(rèn)識

□ 閆鵬濤

主任會議作為人民代表大會制度組織架構(gòu)中的重要一環(huán)，在常委會日常工作中發(fā)揮著不可替代的作用。但關(guān)于主任會議的行權(quán)范圍和權(quán)力性質(zhì)，迄今在法律上尚沒有清晰明確的規(guī)定。如地方組織法規(guī)定主任會議負(fù)責(zé)處理常委會的重要日常工作，但何為“重要日常工作”，卻沒有清晰明確的界定。散見于地方組織法、選舉法、監(jiān)督法中關(guān)于主任會議的表述，也多是程序性規(guī)定。在這種情況下，各級地方人大以現(xiàn)有法律規(guī)定為依據(jù)，結(jié)合工作實(shí)際，積極探索，有效充實(shí)和完善了主任會議的權(quán)限及行權(quán)方式。

本文試圖從法律規(guī)定權(quán)限和實(shí)踐中衍生權(quán)限兩個(gè)角度對主任會議既有權(quán)限進(jìn)行梳理，并就如何對待存在爭議的權(quán)限提出自己的看法，力求進(jìn)一步理清工作思路，推動主任會議作用的發(fā)揮。

一、法律法規(guī)規(guī)定的主任會議權(quán)限

主任會議的設(shè)置和發(fā)展有一個(gè)逐步完善的過程，體現(xiàn)在法律規(guī)定中，主任會議的權(quán)限也有一個(gè)逐步完善的過程。1979年全國人大通過的地方組織法，并沒有規(guī)定地方人大常委會設(shè)立主任會議。直到1982年修改地方組織法時(shí)，才增設(shè)了主任會議。此后的歷次地方組織法修訂則對主任會議的權(quán)限作了一些描述性的規(guī)定。此外，新修訂的選舉法和監(jiān)督法也有一些涉及主任會議的規(guī)定。本文嘗試以地方組織法（2004年）、選舉法（2010年）和監(jiān)督法為主要對象，對法律法規(guī)規(guī)定的主任會議權(quán)限作一簡單梳理。

（一）提案權(quán)

地方組織法第四十六條規(guī)定，主任會議可以向常委會提出常委會職權(quán)范圍內(nèi)的議案，由常委會審議。地方組織法第五十二條、選舉法四十八條和監(jiān)督法四十條、四十五條則分別對這一權(quán)力進(jìn)行了部分列舉：主任會議可向常委會提出國家機(jī)關(guān)工作人員的撤職案、本級人大選出的上一級人大代表的罷免案和組織特定問題調(diào)查委員會的建議。

（二）提名權(quán)

提名權(quán)主要集中在地方組織法的有關(guān)規(guī)定中，如第三十條規(guī)定大會閉會期間常委會任免專委會個(gè)別副主任委員和部分委員需要主任會議提名；第四十四條規(guī)定常委會任免中級人民法院院長需要主任會議提名；第五十條規(guī)定代表資格審查委員會的主任委員、副主任委員和委員人選，由主任會議在常委會組成人員中提名；第五十二條規(guī)定特定問題調(diào)查委員會的主任委員、副主任委員和委員由主任會議從常委會組成人員和其他代表中提名。

（三）提請審議權(quán)

按地方組織法第四十六條規(guī)定，部門、單位提出的議案，由主任會議決定提請常委會審議或者先交有關(guān)專門委員會審議、提出報(bào)告，再交常委會審議。組成人員聯(lián)名提出的議案，由主任會議決定是否提請常委會審議或者先交有關(guān)專門委員會審議、提出報(bào)告，再交常委會審議。監(jiān)督法則就與監(jiān)督工作有關(guān)的主任會議提請審議權(quán)項(xiàng)進(jìn)行了列舉：執(zhí)法檢查組的執(zhí)法檢查報(bào)告、“一府兩院”對關(guān)于執(zhí)法檢查報(bào)告的審議意見和執(zhí)法檢查報(bào)告本身研究處理情況的報(bào)告（必要時(shí)）、組成人員關(guān)于成立特定問題調(diào)查委員會的提議和組成人員聯(lián)名提出的國家機(jī)關(guān)工作人員撤職案，均需由主任會議決定直接或間接提請常委會審議。

（四）審議過程處置權(quán)

議案提請常委會審議后，主任會議仍在其諸多過程環(huán)節(jié)中發(fā)揮積極作用。如在審議質(zhì)詢案過程中，地方組織法第四十七條規(guī)定主任會議決定受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)的時(shí)間和方式；對答復(fù)質(zhì)詢案的情況報(bào)告，主任會議可決定印發(fā)的范圍。監(jiān)督法第三十六條也進(jìn)行了類似的規(guī)定，第三十七條則規(guī)定，對于受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)，提議組成人員過半數(shù)表示不滿意的，可提出要求，經(jīng)主任會議決定受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再答復(fù)。在審議撤職案過程中，監(jiān)督法第四十六條規(guī)定，被提出撤職人員提出的申辯意見，由主任會議決定印發(fā)常委會。在審議罷免案過程中，選舉法第四十六條規(guī)定，被提出罷免的代表提出的申辯意見，由主任會議印發(fā)常委會；罷免案經(jīng)會議審議后，由主任會議提請常委會全體會議表決。

（五）監(jiān)督工作計(jì)劃通過權(quán)

監(jiān)督法第八條規(guī)定，常委會聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的年度計(jì)劃，需經(jīng)主任會議通過。監(jiān)督法第二十三條規(guī)定，常委會的年度執(zhí)法檢查計(jì)劃，需經(jīng)主任會議通過。

（六）組織視察或?qū)ｎ}調(diào)研權(quán)

監(jiān)督法第十條規(guī)定，在聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告前，主任會議可以組織本級常委會組成人員和代表對有關(guān)工作進(jìn)行視察或者專題調(diào)研。

二、在實(shí)踐中形成的主任會議權(quán)限

除以上法律所規(guī)定的權(quán)限外，主任會議在常委會日常工作中還承擔(dān)著相當(dāng)一部分具體工作。這些工作有的是對法律規(guī)定權(quán)限的進(jìn)一步充實(shí)細(xì)化，有的是對常委會工作機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，還有的則是對常委會機(jī)關(guān)工作的處理決定。這些權(quán)限看似分散，但實(shí)際上都是從主任會議的定位出發(fā)，服務(wù)于常委會權(quán)力的行使，做好常委會會議的前置、初步、預(yù)備和協(xié)助、落實(shí)工作。其部分體現(xiàn)在主任會議議事規(guī)則里，部分則以慣例的形式在機(jī)關(guān)日常工作中體現(xiàn)，成為主任會議行權(quán)的重要方面。

（一）召集常委會會議的權(quán)力

決定常委會會議日期，擬定常委會會議議程草案和日程草案，確定列席人員，召集常委會會議，是主任會議最重要的一項(xiàng)職權(quán)。是否需要、什么時(shí)候召開常委會以及哪些議題上會一般情況下都由主任會議提出。

（二）討論決定常委會自身提請審議事項(xiàng)的權(quán)力

實(shí)際上，常委會自身工作機(jī)構(gòu)提交常委會審議的事項(xiàng)，都須經(jīng)主任會議把關(guān)。這個(gè)把關(guān)不光指決定提交的場合和時(shí)間，也包括提交審議案的質(zhì)量。比如常委會向代表大會作的工作報(bào)告（草案）、常委會年度工作要點(diǎn)、召集人代會有關(guān)準(zhǔn)備事項(xiàng)的建議、大會主席團(tuán)交付主任會議（各專門委員會）審議的代表議案審議報(bào)告以及常委會的議事規(guī)則、規(guī)章制度、工作辦法等，都需主任會議把關(guān)后再提交常委會審議。

（三）組織落實(shí)常委會決議、決定的權(quán)力

常委會決議、決定形成后，交由“一府兩院”或常委會有關(guān)部門辦理，對于辦理工作的組織協(xié)調(diào)和督促檢查，也是主任會議的重要職能。比如有關(guān)部門往往就辦理情況向主任會議反饋報(bào)告，主任會議會就落實(shí)常委會決議、決定過程中的具體問題作出相應(yīng)決定。常委會原則通過的決議、決定也往往需要主任會議來組織修改完善、最終定稿。常委會有關(guān)自身工作的決定更是由主任會議來具體組織實(shí)施，如年度工作要點(diǎn)，主任會議往往據(jù)此討論決定常委會及機(jī)關(guān)短期工作安排，還可據(jù)此擬定歷次常委會會議議程安排，將年度工作細(xì)化，增強(qiáng)工作的計(jì)劃性和時(shí)效性。

（四）協(xié)調(diào)指導(dǎo)各委員會和工作機(jī)構(gòu)的權(quán)力

主任會議是常委會的服務(wù)機(jī)構(gòu)，但主任會議在常委會下屬的各委員會、工作機(jī)構(gòu)中處于核心位置，因?yàn)榉擅鞔_規(guī)定主任會議負(fù)責(zé)處理常委會重要日常工作。據(jù)此，也就賦予了主任會議協(xié)調(diào)指導(dǎo)各委員會和工作機(jī)構(gòu)的權(quán)力。例如聽取其工作匯報(bào)，并對其工作進(jìn)行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，提出處理意見，重要的提請常委會審議。

（五）處理常委會其他重要日常工作的權(quán)力

除以上工作外，主任會議還有權(quán)研究處理屬于常委會職權(quán)范圍內(nèi)的其他重要日常工作，或接受常委會授權(quán)處理決定有關(guān)事項(xiàng)，特別是常委會機(jī)關(guān)的有關(guān)工作。如常委會辦事機(jī)構(gòu)的人事任免、全國人大常委會交辦的有關(guān)事項(xiàng)、區(qū)縣人大需要答復(fù)的有關(guān)事項(xiàng)和人民群眾對國家工作人員的申述和意見，等等。

三、如何對待存在爭議的權(quán)限

上述兩部分權(quán)力是主任會議基本的、也是主要的權(quán)力，對其合法性的認(rèn)識也是一致的。但在實(shí)踐中，還有一部分存在爭議的權(quán)限。其原因，一是由于人民代表大會制度本身處于發(fā)展中的特性，二是人們主觀認(rèn)識的不同。以聽取“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告（以下簡稱“工作報(bào)告”）為例，對于主任會議能否聽取工作報(bào)告、聽后能否作出決定、決定的法律效力如何，長期以來一直存在不同意見。對此，筆者認(rèn)為在分析這類問題時(shí)應(yīng)堅(jiān)持以下原則：

（一）堅(jiān)持法律規(guī)定與工作靈活性相結(jié)合

監(jiān)督法規(guī)定，聽取和審議工作報(bào)告是常委會行使監(jiān)督權(quán)的重要方式。監(jiān)督權(quán)作為常委會重要職權(quán)之一，主任會議是無法代行的。也就是說主任會議明確不能在行使監(jiān)督權(quán)的意義上聽取工作報(bào)告，這在法律上是禁止的。但這也意味著，主任會議可以在其他意義上聽取工作報(bào)告，比如為了了解有關(guān)工作情況。實(shí)際上，作為常委會行使職權(quán)的核心服務(wù)機(jī)構(gòu)，主任會議是可以以這種方式參與到監(jiān)督工作中去的。從這個(gè)角度看主任會議聽取工作報(bào)告，無疑沒有違背法律規(guī)定同時(shí)有利于監(jiān)督工作的開展。

但這也意味著我們不能把主任會議紀(jì)要（決定）[1]看做和常委會決定有一樣的法律效力，這是我們必須遵守的界限。如果把主任會議紀(jì)要和常委會決定一樣交付“一府兩院”來辦理，因?yàn)橛诜o據(jù)，受到影響的不僅是具體問題的解決，還可能影響到主任會議甚至常委會的權(quán)威，這是工作中必須注意避免的。

（二）正確把握人民代表大會制度發(fā)展完善的趨勢

不贊成主任會議聽取工作報(bào)告的主要依據(jù)就是法律沒有授權(quán)。這種認(rèn)識有其合理的一面，但在人民代表大會制度處于不斷發(fā)展完善的趨勢面前就顯得有些保守。從有關(guān)法律規(guī)定修訂的歷史看，從人民代表大會到常委會、從常委會到主任會議，從機(jī)構(gòu)設(shè)置到行權(quán)范圍的一步步充實(shí)完善，人民代表大會機(jī)構(gòu)的設(shè)立是趨向于經(jīng)常性、實(shí)體化的。在這種情況下，在不違背法律精神的前提下，嘗試拓展主任會議的行權(quán)空間是有一定積極意義的。同時(shí)從主任會議自身定位和已有職責(zé)來看，處理常委會的重要日常工作和行使一定的程序性權(quán)力，必然也要求在一定前提條件下享有一些實(shí)體權(quán)力。這也給探索常委會的權(quán)限提供了一定的空間。

當(dāng)然，部分同志會認(rèn)為主任會議權(quán)力實(shí)體化存在行政化的傾向。這是我們要切實(shí)避免的，但問題的關(guān)鍵不在于哪一級在行使權(quán)力，而在于權(quán)力是否保持了集體的性質(zhì)，這才是問題的關(guān)鍵。確保權(quán)力的集體性，不應(yīng)該僅僅從人數(shù)上考慮，更應(yīng)該從行權(quán)集體的產(chǎn)生、組織形式、行權(quán)方式上考慮。主任會議雖然人數(shù)較常委會為少，但并不必然是行政傾向的。在保持集體行使權(quán)力的前提下，賦予主任會議必要的職權(quán)，只會進(jìn)一步提高人民代表大會制度的可操作性和實(shí)效性。

（三）堅(jiān)持依法辦事勝過依既有規(guī)則辦事

贊成主任會議聽取工作報(bào)告并作出決定主要是從工作角度出發(fā)，認(rèn)為常委會間隔較長，很多問題難以及時(shí)上會，法律賦予的權(quán)力難以及時(shí)行使；而主任會議人數(shù)較少、召集方便，能夠及時(shí)有效地行使職權(quán)，因而產(chǎn)生了將常委會權(quán)力向主任會議轉(zhuǎn)移的意向。這種想法從便利工作角度考慮有一些價(jià)值，但背后的邏輯取向和對法律規(guī)定的直接違背顯然存在問題。人民代表大會制度是存在一些不足，但問題的解決不僅可以在制度外考慮，也可以在制度內(nèi)考慮；不僅可以考慮由主任會議代行常委會職權(quán)，也可以考慮增加常委會會議的次數(shù)、延長常委會會期。不同的選擇背后實(shí)際反映的是對法律規(guī)定更尊重還是對既有工作規(guī)則[2]（必須兩個(gè)月召開一次常委會會議，不能少，但也不能多）更尊重的問題。這種取向應(yīng)該引起我們的高度注意。推進(jìn)人民代表大會制度，首先要把制度內(nèi)的資源和空間利用充分，推進(jìn)制度本身的改革才更有底氣和成效。

注釋：

[1]主任會議的決定往往是以會議紀(jì)要的形式體現(xiàn)出來，而不是體現(xiàn)為“關(guān)于……的決定”形式。從這個(gè)意義上講，主任會議的決定實(shí)際上可理解為主任會議的意見。

[2]對工作規(guī)則的尊重，除實(shí)際的操作性考量外，還有一定的政治考量。