做好對重大建設項目的監(jiān)督——對甘肅省十一屆人大常委會第二十四次會議的觀察與思考

□ 謝蒲定

2011年是甘肅省歷年來重大項目數(shù)量最多、投資規(guī)模最大的一年。年內(nèi)省政府確定了58個省列重大項目，年度計劃投資961.80億元，涵蓋交通、水利生態(tài)、能源、工業(yè)、社會事業(yè)等方面，大大強化重大項目對投資支撐和經(jīng)濟的拉動作用。10月下旬，省人大常委會組成調(diào)研組，對全省重大項目建設情況進行了專題調(diào)研。11月，甘肅省十一屆人大常委會二十四次會議審議了省發(fā)改委關(guān)于2011年全省重大項目建設情況的匯報和省人大常委會調(diào)研組關(guān)于2011年全省重大項目建設情況的調(diào)研報告。甘肅省人大常委會為監(jiān)督、支持和保障重大建設項目所做的這些探索，無疑是執(zhí)行憲法法律和履行職能作用的積極舉措，這也為如何更有成效地監(jiān)督好政府經(jīng)濟工作積累了經(jīng)驗。

對重大建設項目進行監(jiān)督，是憲法法律賦予權(quán)力機關(guān)的重要職責，也是各級人大及其常委會監(jiān)督工作的重要組成部分。憲法和地方組織法均規(guī)定，人大及其常委會討論決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項、審查批準計劃和預算并監(jiān)督計劃預算的執(zhí)行。預算法對人大審查批準預算、人大常委會監(jiān)督預算（執(zhí)行和調(diào)整）和決算，作了進一步的規(guī)定。監(jiān)督法也對人大常委會審查批準決算、監(jiān)督計劃和預算的執(zhí)行等做了進一步的規(guī)定。由各級政府投資的重大建設項目是一定區(qū)域國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容，也是各級財政預算的重要內(nèi)容，當然是各級政府經(jīng)濟工作的重要方面和主要抓手。因此，人大及其常委會對重大建設項目的監(jiān)督，就是計劃、預算監(jiān)督的重要內(nèi)容，實質(zhì)上就是代表人民對政府進行監(jiān)督。其次，對重大建設項目進行監(jiān)督，是決策民主化和科學化的需要。重大建設項目涉及面廣、影響深遠、投資巨大，這類項目決策應當十分慎重，必須是本行政區(qū)域人民認為需要的，權(quán)力機關(guān)對其審議批準并進行必要的監(jiān)督，毫無疑問有利于廣泛吸納民意、減少失誤、提高效率、依法行政，切實貫徹落實黨的路線方針政策[1]。再次，對重大建設項目進行監(jiān)督，是深化對政府經(jīng)濟工作監(jiān)督的必然，也是人民群眾的愿望和要求。由于重大建設項目投資比重大、在各級政府預算和經(jīng)濟工作中有關(guān)鍵性的意義，因此，要加強和深化對政府的經(jīng)濟工作監(jiān)督，就必須重視對重大建設項目的監(jiān)督，否則就不是全面的監(jiān)督，人民群眾也不會滿意。

應該說全國人大常委會和地方各級人大常委會早已注意到對重大建設項目的監(jiān)督。全國人大常委會1999年作出的關(guān)于加強中央預算審查監(jiān)督的決定，規(guī)定作為全國人大常委會工作機構(gòu)的預算工作委員會，經(jīng)委員長會議專項同意可以對重大建設項目的預算資金使用和專項資金的使用進行調(diào)查。2000年關(guān)于加強經(jīng)濟工作監(jiān)督的決定，規(guī)定對涉及面廣、影響深遠、投資巨大的國家特別重大建設項目，國務院可以向全國人大或常委會提出議案，由全國人大或常委會審議并作出決定；全國人大常委會對計劃安排的國家重點建設項目，可以根據(jù)需要聽取國務院的工作匯報，進行監(jiān)督。有立法權(quán)的地方人大制定的預算審查監(jiān)督條例和經(jīng)濟工作監(jiān)督條例，以及實施監(jiān)督法的辦法或條例，也都進一步規(guī)定了地方人大及其常委會對重大建設項目（政府重大投資項目、重大經(jīng)濟事項、重大工程建設項目、重點基礎(chǔ)設施建設等）的監(jiān)督。比如甘肅省預算審批監(jiān)督條例規(guī)定，省人大財經(jīng)委對預算草案初審的主要內(nèi)容包括重大建設項目的預算安排是否合理，甘肅省實施監(jiān)督法辦法規(guī)定，常務委員會對計劃執(zhí)行情況的報告重點審查的內(nèi)容包括政府重大投資項目資金使用情況和重大建設項目進展情況，等等?？梢?，甘肅省人大常委會審議重大項目建設情況的匯報和調(diào)研報告，正是認真執(zhí)行憲法法律和地方性法規(guī)的規(guī)定、履行權(quán)力機關(guān)的法定職責。

不可否認的是，各級國家權(quán)力機關(guān)對重大建設項目的監(jiān)督還很不理想。無論是中央還是地方，鮮有重大建設項目或特別重大建設項目專門提交人大或其常委會審議決定的例子；對重大建設項目實施過程的監(jiān)督，人大及其常委會也往往力所不逮，更遑論成立特定問題調(diào)查委員會進行監(jiān)督；特別是對那些實施過程中不斷追加預算、每每作出重大調(diào)整的重大項目，也不見人大發(fā)出聲音。1992年全國人大七屆五次會議審議了國務院關(guān)于提請興建長江三峽工程的議案，決定批準將興建長江三峽工程列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃。三峽工程動工興建后，全國人大常委會開展了監(jiān)督活動。1999年全國人大財經(jīng)委員會主任委員陳光毅在九屆全國人大常委會第十三次會議上所作的關(guān)于加強經(jīng)濟監(jiān)督工作的決定的說明，就列舉了三峽工程的例子。但其后并未見到重大建設項目或特別重大建設項目，以專門的議案方式提交人大審議批準的情況。對政府投資的重大建設項目，一般僅在計劃和預算報告中，一攬子提交人大審議；對其執(zhí)行情況，也只能在計劃和預算執(zhí)行情況的報告和政府決算報告中加以了解。如果調(diào)查研究不夠，就更無法對這些關(guān)系國計民生、影響深遠、各方關(guān)注、投資巨大的項目，進行實質(zhì)性的、有的放矢的、有力度的、有實際成效的監(jiān)督。從這個角度講，和其他一些省市一樣，甘肅省人大常委會主動對全省重大項目建設情況進行專題調(diào)研，是很可貴的。

顯然，要做好對重大建設項目的監(jiān)督，各級人大及其常委會仍然需要下大工夫，甘肅省人大同樣如此。一是進一步完善法律法規(guī)，通過立法細化本行政區(qū)域重大事項的范圍和特征，并通過量化方式界定建設項目是否“重大”或“特別重大”，將那些投資巨大、涉及面廣、影響深遠、人民群眾普遍關(guān)注的重大建設項目，納入“重大事項”范疇，以保證得到人大的專門審議并由人大作出決定。今后全國人大修改預算法時應當考慮到如何對重大建設項目實行實質(zhì)性的監(jiān)督，有立法權(quán)的地方人大可以在實施監(jiān)督法、預算法條例或辦法中，進一步完善程序和手段，對重大建設項目確定及實施過程的監(jiān)督，要體現(xiàn)出法律的約束力和強制力，使監(jiān)督能夠適時啟動并有操作性，能監(jiān)督到位、剛性、有效，而不只是走走過場。二是進一步完善體制機制，理順“黨委統(tǒng)領(lǐng)和決策、人大決定和監(jiān)督、政府執(zhí)行和實施”這樣的關(guān)系。要尊重人大的地位和作用，自覺接受人大的監(jiān)督，建立和形成一種良性機制，即向人大代表和常委會組成人員通報、提供必要的政情資料信息，特別是更為詳細的計劃預算和經(jīng)濟建設等方面的信息；對于投資巨大、涉及面廣、影響深遠、人民群眾普遍關(guān)注的重大建設項目，要以議案的形式專門報人大審議而不是可選擇地由政府決定是否報人大審議。三是進一步加強人大自身建設，增強人大代表和常委會組成人員的使命感和責任心，提高他們經(jīng)濟監(jiān)督的能力和水平。人大要敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督，敢于和善于運用決議和決定、專項工作審議、專題調(diào)研、特定問題調(diào)查等手段和方式。要加強人大專門委員會和常委會工作機構(gòu)的建設，尤其是發(fā)揮人大財經(jīng)委、常委會預算工委（財經(jīng)工委）的作用。進一步完善常委會預算工委（財經(jīng)工委）工作機構(gòu)，充實和改善其人員結(jié)構(gòu)，提高辦事能力和成效。在目前情況下，特別要借助審計機關(guān)的力量和審計成果，為人大經(jīng)濟監(jiān)督和重大建設項目監(jiān)督服務。唯此，才能反映和體現(xiàn)出人民群眾的意愿和意志。

注釋：

[1]全國人大財經(jīng)委員會主任委員陳光毅：《關(guān)于〈全國人民代表大會常務委員會關(guān)于加強經(jīng)濟監(jiān)督工作的決定（草案）〉的說明——1999年12月17日在第九屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議上》。