完善基層人大代表罷免制度的若干思考

□ 王全法

我國憲法規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。因此從法律上說，我國人民擁有國家的最高權(quán)力，但人民不可能全部親自參與國家事務(wù)的管理，而是以選民的身份選舉自己的代表即人大代表來行使管理國家的權(quán)力。從邏輯上說，人民既然有權(quán)選舉人大代表，當(dāng)然也就有權(quán)將其罷免。人民有權(quán)罷免自己選出的人大代表，是“一切權(quán)力屬于人民”這一憲法原則的具體體現(xiàn)[1]，因此人民的罷免權(quán)與其選舉權(quán)一樣，都屬于憲法性權(quán)力，兩者具有同樣的重要性，法律對(duì)選舉權(quán)和罷免權(quán)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)是一致的。如果法律只重視選舉權(quán)而忽視罷免權(quán)，對(duì)選民的罷免權(quán)缺乏必要的規(guī)定，甚至限制罷免權(quán)的行使，則意味著人民只有在選舉人大代表的期間,才能體現(xiàn)出自己是國家權(quán)力的擁有者，是國家的主人；人大代表一旦選出之后,他們也就喪失了本應(yīng)屬于自己的權(quán)力。這種情況，顯然與“人民主權(quán)”原則不符。因此法律必須對(duì)罷免權(quán)予以充分的保障。當(dāng)然，法律對(duì)選民的罷免權(quán)也應(yīng)當(dāng)加以合理的約束，否則，罷免行為也可能對(duì)人大代表履行職責(zé)的行為造成不必要的干擾，不利于人民代表大會(huì)的正常工作，最終也會(huì)損害全體人民的利益。

在我國，只有基層人大代表是由選民直接選舉和罷免的，因此我國選民實(shí)際上只能針對(duì)基層人大代表行使罷免權(quán)。對(duì)選民罷免基層人大代表的權(quán)力，法律雖然作出了一些規(guī)定，但這些規(guī)定還存在不完善之處，實(shí)踐中也存在選民難以順利行使罷免權(quán)的情形[2]。同時(shí)，我國法律對(duì)選民的罷免權(quán)也缺乏一些必要的限制。根據(jù)法律的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合實(shí)踐，筆者認(rèn)為，我國基層人大代表的罷免制度在以下幾個(gè)方面存在問題，需要修改、完善。

一、選民行使罷免權(quán)的程序和條件

選舉法[3]第四十七條規(guī)定，對(duì)于縣級(jí)的人民代表大會(huì)代表，原選區(qū)選民50人以上聯(lián)名，對(duì)于鄉(xiāng)級(jí)的人民代表大會(huì)代表，原選區(qū)選民30人以上聯(lián)名，可以向縣級(jí)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出罷免要求。第五十條規(guī)定，罷免縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)的人民代表大會(huì)代表，須經(jīng)原選區(qū)過半數(shù)的選民通過。而第二十九條規(guī)定，選民10人以上聯(lián)名，可以推薦代表候選人。第四十三條規(guī)定，在選民直接選舉人民代表大會(huì)代表時(shí)，選區(qū)全體選民的過半數(shù)參加投票，選舉有效。代表候選人獲得參加投票的選民過半數(shù)的選票時(shí)，始得當(dāng)選。

從選舉法的上述規(guī)定可以看出，選舉代表和罷免代表的程序和條件是不同的。對(duì)于選舉代表而言，10個(gè)選民聯(lián)名就可以推薦候選人；候選人獲得參加投票的選民的一半的選票，就可以當(dāng)選。因?yàn)檫x舉法規(guī)定選區(qū)選民的過半數(shù)參加投票，選舉就有效，因此代表候選人即使僅獲得本選區(qū)全體選民的四分之一同意，也可以當(dāng)選。而罷免代表，則應(yīng)當(dāng)有30名或者50名代表聯(lián)名，才能提出罷免代表的要求；對(duì)罷免代表的要求，必須經(jīng)過選區(qū)全體選民的過半數(shù)同意，而非參加罷免投票的選民的過半數(shù)同意，才能通過。這表明，我國選舉法對(duì)罷免代表規(guī)定的條件和程序，遠(yuǎn)比選舉代表的條件和程序嚴(yán)格。筆者認(rèn)為，選舉法的這種規(guī)定是不合理的，因?yàn)檫x舉代表和罷免代表都是選民行使民主權(quán)利的形式，對(duì)選民來說，這是相互對(duì)等的權(quán)利：選舉是對(duì)代表的授權(quán)行為，罷免則是收回授權(quán)的行為，選舉與罷免都是選民當(dāng)家作主的體現(xiàn)，都體現(xiàn)了“一切權(quán)力屬于人民”的憲法原則，法律對(duì)選舉和罷免應(yīng)當(dāng)同等對(duì)待，如關(guān)于代表選舉程序與罷免程序的規(guī)定、代表當(dāng)選條件與罷免條件的規(guī)定，都應(yīng)當(dāng)互相對(duì)應(yīng)，內(nèi)容相當(dāng)，而不該有比較大的差別。如果法律對(duì)行使罷免權(quán)規(guī)定了比較嚴(yán)格的條件和程序，實(shí)際上是對(duì)選民民主權(quán)利的侵犯，也弱化了選民對(duì)代表的監(jiān)督。尤其是，我國選民對(duì)參加選舉活動(dòng)本就沒有多大的熱情，很多情況下只是被動(dòng)地參加[4]——因?yàn)椴还艽硎钦l，與選民的利益都沒有多大的關(guān)系。選舉代表時(shí)是這樣，罷免代表時(shí)同樣如此——在罷免代表時(shí)，往往只是發(fā)起人對(duì)被要求罷免的人大代表不滿，比較積極地參與罷免，其他選民一般比較消極。因此，如果罷免要求是由選民提出的，則獲得30人或者50人以上的聯(lián)名，不是一件容易的事情；獲得選區(qū)全體選民過半數(shù)的同意，更加困難[5]。

因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)選舉法的上述規(guī)定進(jìn)行修改，使選民行使罷免權(quán)與行使選舉權(quán)的程序和條件內(nèi)容一致，即將選民行使罷免權(quán)的程序和條件規(guī)定為：選民10人以上聯(lián)名，可以提出對(duì)人大代表的罷免要求；罷免選民直接選舉的人大代表時(shí)，罷免決議須經(jīng)選區(qū)全體選民的過半數(shù)參加投票，且參加投票的選民過半數(shù)同意罷免時(shí)，始得通過。選舉法作出這樣的規(guī)定，有利于選民行使自己的政治權(quán)利、有利于選民對(duì)人大代表的監(jiān)督，從而促使人大代表積極地履行自己的代表職責(zé)，維護(hù)選民的利益，不辜負(fù)選民的信任。

那么，放寬行使罷免權(quán)的程序和條件，是否會(huì)造成罷免人大代表的事件大量增加呢？筆者認(rèn)為不會(huì)出現(xiàn)這種情況，因?yàn)閺膶?shí)際情況看，我國由選民直接提出的罷免人大代表案數(shù)量極少，選民在行使罷免權(quán)方面的熱情是不高的。因此，法律放寬對(duì)罷免權(quán)的限制，并不會(huì)造成罷免人大代表事件的大量增加。實(shí)際上，鑒于我國公民參與選舉等政治活動(dòng)的熱情并不高，筆者認(rèn)為，在目前及以后相當(dāng)長的一段時(shí)期，我國法律應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)而不是限制選民行使罷免權(quán)等政治活動(dòng)，以提高我國公民的參政意識(shí)，使“一切權(quán)力屬于人民”的憲法規(guī)定得到充分的實(shí)現(xiàn)，以促進(jìn)我國社會(huì)主義民主政治的發(fā)展。

二、罷免人大代表的理由及其審查形式

選舉法第四十七條規(guī)定，選民提出罷免要求的，“應(yīng)當(dāng)寫明罷免理由”，除此之外，沒有其他的規(guī)定。實(shí)際上，與罷免理由有關(guān)的問題有許多，如罷免理由具體有哪些？人大常委會(huì)是否應(yīng)當(dāng)對(duì)罷免理由進(jìn)行審查，是進(jìn)行形式審查還是實(shí)質(zhì)審查？等等。選舉法對(duì)這些問題沒有規(guī)定，這會(huì)造成以下一些問題：

第一，對(duì)選民行使罷免權(quán)不利

從表面上看，選舉法沒有具體規(guī)定選民可以行使罷免權(quán)的理由，似乎對(duì)選民行使罷免權(quán)有利：既然法律沒有明確規(guī)定可以根據(jù)哪些理由提出罷免要求，則意味著在罷免理由方面可以不受限制，可以根據(jù)任何理由提出罷免人大代表的要求。但實(shí)際上選舉法的這種規(guī)定對(duì)選民行使罷免權(quán)未必有利，在法律沒有明確規(guī)定選民可以罷免人大代表具體理由的情況下，因?yàn)檫x民不知道在什么情況下代表應(yīng)當(dāng)被罷免，這會(huì)使選民在行使罷免權(quán)時(shí)處于茫然狀態(tài)，不知道何時(shí)可以啟動(dòng)罷免程序；而在表決罷免要求時(shí)，參與表決的選民也會(huì)因?yàn)槿狈γ鞔_的依據(jù)，不知是否應(yīng)當(dāng)罷免代表，從而可能很隨意地投票。

第二，對(duì)被要求罷免的人大代表不利

法律沒有明確規(guī)定選民可以將代表罷免的理由有哪些，對(duì)人大代表來說也是不利的，因?yàn)榇聿恢雷约涸谑裁辞闆r下可能會(huì)被罷免，在從事某些行為時(shí)，也不知道這些行為是否會(huì)被選民作為罷免自己的理由，因此也無法事先規(guī)范自己的行為，從而避免遭到選民的罷免。法律對(duì)人們的行為應(yīng)當(dāng)具有指引、預(yù)測(cè)等作用[6]，但選舉法因?yàn)樵诹T免理由方面規(guī)定得不明確，使得法律的這些作用無法體現(xiàn)。這也表明我國選舉法在罷免理由方面存在重大缺陷。

第三，對(duì)罷免要求事前進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，侵犯了選民的民主權(quán)利

因?yàn)檫x舉法在罷免理由方面的規(guī)定過于簡單，缺乏可操作性，因此就導(dǎo)致了一些地方人大在地方性法規(guī)中，規(guī)定地方人大常委會(huì)或者人大主席團(tuán)對(duì)選民提出的罷免要求可以事先進(jìn)行調(diào)查，并且可以審查罷免理由，然后再?zèng)Q定是否啟動(dòng)罷免程序[7]。一些地方的人大常委會(huì)在對(duì)選民提出的罷免理由進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查后，如果認(rèn)為罷免理由不能成立，則會(huì)拒絕選民的罷免要求。如2008年6月，新疆維吾爾自治區(qū)石河子市市民提出罷免石河子市人大代表陳軍的人大代表資格，而石河子市人大常委會(huì)卻認(rèn)為，提出罷免代表應(yīng)有充分理由，并符合三種條件：一是代表有違法違紀(jì)行為；二是代表工作失職；三是代表未能認(rèn)真履行代表職責(zé)、喪失代表作用。市民的罷免要求不符合上述條件，從而否決了罷免要求[8]。筆者認(rèn)為，對(duì)選民的罷免理由進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，從而決定是否啟動(dòng)罷免程序，這實(shí)際上是以人大常委會(huì)的判斷代替選民的判斷，人大常委會(huì)行使了本來屬于選民的罷免權(quán)。人大常委會(huì)的這種做法，超越了其權(quán)限，違背了“一切權(quán)力屬于人民”的憲法原則，導(dǎo)致選民的罷免權(quán)名存實(shí)亡，嚴(yán)重侵犯了選民的民主權(quán)利。

鑒于選舉法對(duì)罷免理由的規(guī)定過于簡單，對(duì)罷免理由應(yīng)當(dāng)如何審查也沒有明確的規(guī)定，從而在實(shí)踐中出現(xiàn)了一些問題。筆者認(rèn)為，選舉法應(yīng)當(dāng)增加以下兩項(xiàng)規(guī)定：

第一，規(guī)定具體的罷免理由

規(guī)定明確、具體的罷免理由，可以對(duì)選民行使罷免權(quán)產(chǎn)生指導(dǎo)、提示作用，即當(dāng)出現(xiàn)了法律規(guī)定的情形時(shí)，選民就可以意識(shí)到：可以對(duì)代表提出罷免要求，從而開始行使罷免權(quán)。明確規(guī)定罷免理由，對(duì)人大代表也具有警示作用，促使其積極履行代表職責(zé)，模范遵守法律，從各方面對(duì)自己嚴(yán)格要求[9]。筆者認(rèn)為，可以將代表具有以下情形規(guī)定為罷免理由：代表有犯罪行為、嚴(yán)重違反法律的行為、侵犯選區(qū)內(nèi)選民或者其他居民利益的行為、不積極履行代表職責(zé)等。

需要強(qiáng)調(diào)的是，從根本上說，選民選舉某一個(gè)人作為人大代表，是因?yàn)閷?duì)該人的信任，相信其可以為選民爭取利益、維護(hù)選民的權(quán)益；當(dāng)選民對(duì)自己選舉的代表失去信任時(shí)，就可以將該代表罷免，至于失去信任的原因是什么，并不重要。因此法律規(guī)定的罷免理由，只對(duì)選民在提出罷免要求時(shí)具有提示、參考作用，選民完全可以在這些罷免理由之外提出自己的理由。也就是說，法定的罷免理由對(duì)選民不具有強(qiáng)制性，選民并不受這些理由的約束。

第二，明確禁止人大常委會(huì)對(duì)罷免理由進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查

在罷免人大代表的過程中，人大常委會(huì)僅是主持罷免程序的進(jìn)行，代表是否應(yīng)當(dāng)罷免，應(yīng)當(dāng)完全根據(jù)選民的表決結(jié)果決定，人大常委會(huì)在這方面沒有任何實(shí)質(zhì)性的決定權(quán)，也沒有對(duì)選民罷免要求的否決權(quán)。因此，法律應(yīng)當(dāng)作出規(guī)定，明確禁止人大常委會(huì)對(duì)罷免要求進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，而只能對(duì)罷免要求進(jìn)行形式審查，即只要聯(lián)名要求罷免的選民人數(shù)達(dá)到了法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、選民在罷免要求中表述了罷免的理由，并且罷免要求符合法律規(guī)定的其他形式條件，人大常委會(huì)就應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)罷免程序。

在此，應(yīng)當(dāng)正確理解選舉法規(guī)定“罷免要求應(yīng)當(dāng)寫明罷免理由”的目的。筆者認(rèn)為，選舉法要求選民寫明“罷免理由”的目的，是為了使被要求罷免的代表知道自己被提出罷免的原因是什么，從而可以有針對(duì)性地提出申辯意見。因此，法律作出如此規(guī)定，是為了保護(hù)人大代表的權(quán)益，而不是為了讓人大常委會(huì)對(duì)罷免理由進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。

三、人大常委會(huì)在罷免程序中的職責(zé)

關(guān)于罷免程序中人大常委會(huì)的職責(zé)，在選舉法第四十七條做了規(guī)定：縣級(jí)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將罷免要求和被提出罷免的代表的書面申辯意見印發(fā)原選區(qū)選民；表決罷免要求，由縣級(jí)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)派有關(guān)負(fù)責(zé)人員主持。根據(jù)該條規(guī)定，縣級(jí)人大常委會(huì)在罷免程序中，只需做兩方面的工作：將罷免要求和申辯意見印發(fā)給選民、派人主持罷免表決。除此之外，沒有其他方面的規(guī)定，筆者認(rèn)為，選舉法在這方面的規(guī)定不全面。具體來說，選舉法缺乏以下兩項(xiàng)內(nèi)容：

第一，沒有關(guān)于公布代表履行職責(zé)情況的規(guī)定

在罷免人大代表的程序中，人大常委會(huì)是否應(yīng)當(dāng)公布人大代表在任期內(nèi)履行代表職責(zé)的情況，選舉法沒有作出任何規(guī)定。筆者認(rèn)為，這是不妥的。因?yàn)楦鶕?jù)罷免理由是否與人大代表履行職責(zé)的行為有關(guān)系，可以將選民要求罷免代表的理由分成兩類：一是與代表履行職責(zé)行為有關(guān)的理由，一般是指代表沒有很好地履行職責(zé)，選民對(duì)其不滿；二是與代表履行職責(zé)行為無關(guān)的其他理由，如代表有違法、犯罪行為等。如果選民是以代表沒有很好地履行職責(zé)為由提出罷免要求，作為代表，當(dāng)然可以提出自己已經(jīng)履行了代表職責(zé)的申辯，但因?yàn)榇肀旧砭褪潜涣T免的對(duì)象，其個(gè)人所進(jìn)行的申辯對(duì)選民的說服力是不夠的。而從我國的實(shí)際情況看，人大代表是否真正履行了自己的職責(zé)、是否為選民的利益作出了努力，選民往往并不了解。造成這種現(xiàn)象的原因，一是選民對(duì)選舉缺乏熱情，對(duì)誰當(dāng)選人大代表態(tài)度冷漠，因此對(duì)其履行職責(zé)的情況也不關(guān)心；二是我國的人大代表與選民的聯(lián)系是非常不夠的[10]，人大代表平時(shí)很少主動(dòng)與選民聯(lián)系，很少向選民報(bào)告其履行代表職責(zé)的情況；三是人大常委會(huì)平時(shí)也很少向社會(huì)公布人大代表履行代表職責(zé)的情況。這些原因，造成了選民對(duì)代表履行職責(zé)的情況缺乏了解，這會(huì)使得選民往往很難對(duì)人大代表履行職責(zé)的情況作出正確的判斷，在罷免程序中也就很難作出理性的決定。在這種情況下，需要由人大常委會(huì)負(fù)責(zé)公布代表履行職責(zé)的情況，其原因，一是因?yàn)槿舜蟪Ｎ瘯?huì)了解代表履行職責(zé)的情況，二是人大常委會(huì)作為國家機(jī)關(guān)，其公布的資料容易取得選民的信任。

第二，舉行罷免表決的期限沒有規(guī)定

根據(jù)選舉法的規(guī)定，選民將罷免要求提交給人大常委會(huì)后，人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)將選民的罷免要求轉(zhuǎn)告被提出罷免的代表，代表可以針對(duì)罷免要求提出自己的申辯意見，然后人大常委會(huì)將罷免要求和申辯意見印發(fā)原選區(qū)選民，在最后表決罷免要求時(shí)，由人大常委會(huì)派人主持。在此，選舉法規(guī)定了人大常委會(huì)在罷免程序中應(yīng)當(dāng)做的一系列行為，但對(duì)這些行為應(yīng)當(dāng)在什么時(shí)間內(nèi)完成，卻只字未提。也就是說，法律規(guī)定了人大常委會(huì)在罷免程序中的職責(zé)，但沒有規(guī)定履行這些職責(zé)的期限，這樣的職責(zé)實(shí)際上是缺乏約束力的。而一般情況下，當(dāng)罷免要求是由選民直接提出時(shí)，人大常委會(huì)對(duì)于罷免人大代表往往缺乏動(dòng)力，其往往不愿意積極地進(jìn)行代表的罷免工作[11]。如果對(duì)人大常委會(huì)將罷免要求提交表決的期限沒有嚴(yán)格的要求，罷免程序很可能被拖延，從而對(duì)選民的罷免權(quán)造成損害。并且，因?yàn)闆]有期限的規(guī)定，當(dāng)人大常委會(huì)或者其他部門對(duì)選民的罷免要求不認(rèn)可時(shí)，其完全可能故意拖延召開罷免會(huì)議的時(shí)間，消極應(yīng)對(duì)選民的罷免要求。人大常委會(huì)或者其他部門還有可能利用拖延召開罷免會(huì)議的機(jī)會(huì)，向提出罷免要求的選民做工作，要求他們收回罷免要求，從而使得罷免要求的聯(lián)名人數(shù)達(dá)不到法律規(guī)定的最低數(shù)量，達(dá)到阻止罷免活動(dòng)的目的。

因此，為了防止人大常委會(huì)在罷免程序中消極應(yīng)對(duì)，拖延罷免表決，或者不提供人大代表在召開人大會(huì)議時(shí)履行代表職責(zé)的情況，筆者認(rèn)為，選舉法應(yīng)當(dāng)增加有關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定人大常委會(huì)在罷免程序中的職責(zé)。

第一，明確規(guī)定人大常委會(huì)有義務(wù)公布人大代表履行代表職責(zé)的情況

在罷免人大代表的過程中，人大代表履行職責(zé)的狀況如何，往往是選民考慮是否應(yīng)當(dāng)將其罷免的重要因素。因此，如果選民要求人大常委會(huì)公布代表在任期內(nèi)履行代表職責(zé)的情況，人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)公布有關(guān)的資料。因?yàn)槿舜蟪Ｎ瘯?huì)對(duì)這方面的情況應(yīng)當(dāng)是比較了解的，如代表是否出席了人民代表大會(huì)會(huì)議、在大會(huì)上是否提出了議案、議案的質(zhì)量如何、在大會(huì)中是否積極發(fā)言等，人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)擁有這些方面的資料。將這些資料予以公布，顯然有利于選民了解人大代表履行職責(zé)的情況，從而對(duì)是否應(yīng)當(dāng)罷免該代表作出合理的決定。實(shí)際上，筆者認(rèn)為，即使沒有選民提出這種要求，人大常委會(huì)也應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公布這些資料，因?yàn)檫x民作為人大代表的“委托人”，當(dāng)然有權(quán)力了解作為“受托人”的人大代表履行委托事項(xiàng)的情況。

第二，明確規(guī)定召開罷免會(huì)議的期限

為了防止故意拖延表決罷免要求的情況出現(xiàn)，選舉法應(yīng)當(dāng)對(duì)人大常委會(huì)召開罷免表決會(huì)議的期限作出明確規(guī)定。一般情況下，召開罷免表決會(huì)議的期限不宜過遲。在確定召開罷免表決會(huì)議的期限時(shí)，應(yīng)當(dāng)主要考慮人大代表為了進(jìn)行申辯所必需的準(zhǔn)備時(shí)間，再加上人大常委會(huì)將罷免要求送交人大代表的時(shí)間。根據(jù)上述需要考慮的因素，筆者認(rèn)為，將該期限應(yīng)當(dāng)限定在人大常委會(huì)收到選民的罷免要求之日起一個(gè)月內(nèi)是合適的。另外，人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)在表決會(huì)議召開前十日公告會(huì)議的時(shí)間、地點(diǎn)，以便選民做好準(zhǔn)備。

四、選民罷免權(quán)的限制

根據(jù)選舉法第四十七條的規(guī)定，選民可以聯(lián)名提出對(duì)代表的罷免要求。但對(duì)選民提出罷免要求的行為，缺乏一定的約束，如提出罷免要求的時(shí)間與代表當(dāng)選時(shí)間之間是否應(yīng)當(dāng)有一定的間隔、在代表一屆任期內(nèi)是否可以提出兩次以上的罷免要求、兩次罷免要求之間應(yīng)當(dāng)間隔多長時(shí)間等，選舉法都沒有規(guī)定。在選舉法對(duì)選民可以提出罷免要求的時(shí)間、次數(shù)等不加限制的情況下，就有可能出現(xiàn)下列情形：（1）代表當(dāng)選不久，對(duì)其當(dāng)選不滿的人就提出罷免要求。如果是因?yàn)樵摯碛羞`法、犯罪行為，提出罷免要求當(dāng)然無可非議；如果不是因?yàn)榇碛羞`法犯罪行為，則最有可能作為要求罷免代表理由的，就是其沒有積極履行代表職責(zé)，維護(hù)選民的利益。但如果提出罷免要求的時(shí)間和代表當(dāng)選的時(shí)間間隔太短，則代表可能來不及充分地開展工作、全面履行自己的職責(zé)，因此根本無法判斷代表履行職責(zé)是否得當(dāng)。（2）接連不斷地提出罷免要求，即在前一次罷免要求沒有在罷免會(huì)議上通過后，緊接著又提出罷免要求。如果選民反復(fù)提出罷免要求，則會(huì)使得代表疲于應(yīng)付，從而沒有時(shí)間、精力履行代表的職責(zé)，這不僅對(duì)代表不利，并且也會(huì)增加人大常委會(huì)及其他選民的負(fù)擔(dān)，從而影響本選區(qū)全體選民的利益。

筆者認(rèn)為，這是選舉法的一個(gè)缺陷。因?yàn)榱T免權(quán)雖然是選民的一項(xiàng)重要政治權(quán)力，但任何權(quán)力的行使都應(yīng)當(dāng)有一定的界限，否則非常容易造成權(quán)力的濫用，從而損害其他人的利益。對(duì)人大代表提出罷免要求，是選民的權(quán)力，但罷免行為不僅涉及提出罷免要求的選民，還涉及其他選民和被要求罷免的人大代表，因此法律在保障選民罷免權(quán)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)保障其他選民和人大代表的利益。根據(jù)上述分析，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)選民提出罷免要求的時(shí)間和次數(shù)進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗啤?/p>

1.對(duì)選民提出罷免要求的時(shí)間進(jìn)行限制

選民要求罷免代表，理由無非兩個(gè)方面：與代表履行職責(zé)有關(guān)和與代表履行職責(zé)無關(guān)。如果是因?yàn)榕c履行代表職責(zé)無關(guān)的原因而要求罷免代表，如人大代表有違法、犯罪行為，則對(duì)人大代表的罷免要求不應(yīng)當(dāng)有時(shí)間方面的限制，只要選民認(rèn)為應(yīng)當(dāng)因此將人大代表罷免，其就可以提出罷免要求。如果是與代表履行職責(zé)有關(guān)的原因而要求罷免代表，則對(duì)提出罷免的時(shí)間應(yīng)當(dāng)加以限制?？紤]到我國的人民代表大會(huì)會(huì)議一般是一年召開一次，人大代表履行職責(zé)的最短周期是一年，一年期滿后，對(duì)人大代表履行職責(zé)的狀況才能有一個(gè)比較合理的判斷。因此筆者認(rèn)為，在人大代表當(dāng)選一年之內(nèi)，不得因此提出罷免人大代表的要求。

2.對(duì)選民提出罷免的次數(shù)進(jìn)行限制

與在時(shí)間方面的限制一樣，選民如果是因?yàn)榕c代表履行職責(zé)以外的原因而要求罷免代表，應(yīng)當(dāng)不受提出罷免次數(shù)的限制，即只要出現(xiàn)了選民認(rèn)為應(yīng)當(dāng)罷免代表的情形，就可以提出罷免要求。如果是因?yàn)榇砺男新氊?zé)方面的原因而要求罷免代表，提出罷免的次數(shù)就應(yīng)當(dāng)受到限制。筆者認(rèn)為，除了在代表當(dāng)選之日起一年內(nèi)不得提出罷免要求外，從第二年起，以一年為單位，每年只能對(duì)人大代表提出一次罷免要求。這樣規(guī)定的原因在于，如果是因?yàn)榇砺男新氊?zé)的原因要求罷免代表，而表決結(jié)果卻沒有通過，說明大部分選民還是認(rèn)可代表履行職責(zé)的情況的。因?yàn)槿舜蟠砺男新氊?zé)的周期是一年，其履行職責(zé)的情況是否發(fā)生了變化，應(yīng)當(dāng)以一年為一個(gè)周期進(jìn)行考察，在前一次罷免要求沒有通過的情況下，在本年度內(nèi)當(dāng)然不得再以履行職責(zé)方面的原因?qū)θ舜蟠硖岢隽T免要求。

注釋：

[1]蔡定劍：《中國人民代表大會(huì)制度》，法律出版社2003年版，第79頁。

[2]如2010年8月，杭州市下城區(qū)部分選民聯(lián)名向區(qū)人大常委會(huì)提出罷免要求，要求罷免區(qū)人大代表趙之毅。該區(qū)人大常委會(huì)除了認(rèn)為在罷免要求上署名的原選區(qū)選民不足50人之外，還認(rèn)為罷免理由不成立，因此駁回了罷免要求。參見：http://news.sohu.com/20100819/n274337108.shtml.

[3]因?yàn)槲覈辉诨鶎樱h、鄉(xiāng)）人大代表的選舉中實(shí)行直接選舉，只有基層人大代表才與選民有直接的關(guān)系，選民也只能罷免基層人大代表，因此本文僅對(duì)關(guān)于基層地方人大代表選舉與罷免的有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行分析。

[4]史衛(wèi)民、雷兢璇：《直接選舉：制度與過程》，中國社會(huì)科學(xué)出版社1999年版，第115頁。

[5][11]邱家軍：《代表誰？——選民與代表》，復(fù)旦大學(xué)出版社2010年版，第302～305、301頁。

[6]張文顯：《法理學(xué)》，高等教育出版社2003年版，第352頁。

[7]人民網(wǎng)：《杭州市民罷免人大代表未果?法工委官員解讀程序》，http://npc.people.com.cn/GB/12501624.html2010.08.20.

[8]天山網(wǎng)：《新疆石河子市民因環(huán)境污染欲罷免市人大代表》，http://www.tianshannet.com.cn/news/content/2008-07/31/content_2749195.html.最近的例子發(fā)生在杭州：杭州市下城區(qū)選民申請(qǐng)罷免該區(qū)人大代表趙之毅，該區(qū)人大常委會(huì)表示，罷免代表的理由不能成立，從而駁回了選民的申請(qǐng)。參見2010年8月20日人民網(wǎng)：《杭州下城區(qū)64人申請(qǐng)罷免人大代表被駁回》，http://npc.people.com.cn/GB/12497573.html.

[9]如2009年6月在河南鄭州發(fā)生“張海超開胸驗(yàn)肺”事件，張海超所在的“新密市振東耐磨材料有限公司”的法定代表人侯振東，是鄭州市的人大代表，但該公司對(duì)職工缺乏必要的勞動(dòng)保護(hù)，也沒有為任何一位職工辦理工傷保險(xiǎn)。如果將人大代表的這一類行為規(guī)定為罷免理由，對(duì)人大代表應(yīng)當(dāng)具有警示作用。參見郭?。骸堕_胸驗(yàn)肺“非常”勝利背后》，中國社會(huì)保障網(wǎng)，http://www.zgshbz.com.cn/Article1020.html.

[10]朱玉蘭：《代表聯(lián)系選民工作存在的問題與對(duì)策》，載《人大研究》2007年第1期。