善用人大“決定權(quán)”

□ 陳波

最具權(quán)力機關性質(zhì)的權(quán)力

討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項，是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權(quán)。這項權(quán)力在傳統(tǒng)上被認為屬于人大立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)這四項基本職權(quán)中的決定權(quán)。

近年來，一些地方人大行使決定權(quán)的頻率在不斷攀升。

“人大的決定過去是看得見，摸不著；現(xiàn)在是摸得著，享得到?！弊?003年《宜昌市人民代表大會常務委員會關于討論決定重大事項的規(guī)定》出臺以來，該市人大常委會在決定權(quán)的行使上從程序性向?qū)嵸|(zhì)性邁進，“決定”的內(nèi)容也在不斷脫“虛”向“實”。如今，很多讓百姓稱道的好事實事：菜市場的建設和管理、公共綠地永久性保護、火車東站配套工程的興建等，都緣自市人大常委會的決定。

2011年3月2日下午，廣東省雷州市十四屆人大七次會議臨時增加議程，由人大代表投票表決2011年雷州市四大重點建設項目和四大重點民生工程項目。這一“臨時議程”很快就讓雷州市的300多名人大代表“動”了起來。結(jié)果，涉及金額達數(shù)十億元的雷州市四大重點建設項目和民生工程全部以98.5%以上的贊成率通過。自此，代表票決重點建設項目和民生工程在雷州市步入常態(tài)。

“票決為重點項目的順利實施奠定堅實的民意基礎，也喚醒基層代表過去處于休眠狀態(tài)的權(quán)力，切實發(fā)揮了代表在重大事項上的監(jiān)督和決策作用?！崩字菔腥舜蟪Ｎ瘯魅吸S立泉有感而發(fā)。

在浙江，同樣不缺行使重大事項決定權(quán)的身影。

“反對沒有，棄權(quán)沒有，一致通過！”

2012年2月18日下午，在浙江省海寧市十四屆人大一次會議第五次全體會議上，隨著大會執(zhí)行主席徐輝的大聲宣布，該市歷史上首個人代會作出的重大事項決定誕生。

此次人代會上，田豐等84名代表聯(lián)名提出“關于舉全市之力，加快以鹽官古城為龍頭的百里錢塘開發(fā)，促進文化旅游名市建設的議案”。該議案被列入大會議程，由全體代表審議表決是否就此作出相關決定。最終，《關于加快以鹽官古城為龍頭的百里錢塘國際旅游長廊開發(fā)建設的決定》表決通過。

而在浙江的寧海、松陽等縣市，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也紛紛試行政府實事工程代表票決制，不斷做實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決定權(quán)。

“人大制度的核心是人民當家作主，決定權(quán)最能體現(xiàn)其本質(zhì)特征，它是‘人民當家作主’憲法原則的具體體現(xiàn)，是還權(quán)于民的‘細則’?！痹凇秾Φ胤饺舜罅⒎ㄒ?guī)范重大事項決定權(quán)的解讀》一文中，人大制度觀察者田必耀認為，決定權(quán)實質(zhì)上是國家決策權(quán)，全國、地方人大及其常委會討論決定事關國計民生、經(jīng)濟和社會發(fā)展等方面的重大事項是最具權(quán)威、法律地位最高的決策形式。

“如果忽略了決定權(quán)，不僅人大作為國家權(quán)力機關和政府作為人大的執(zhí)行機關的性質(zhì)不能得到完整體現(xiàn)，而且憲政秩序?qū)⒊霈F(xiàn)紊亂?！焙鲜∪舜蟪Ｎ瘯度嗣裰选犯敝骶幪锉匾f。

“兩難困境”下的制度探索

2009年，廣州欲建2000噸垃圾焚燒發(fā)電廠，動機無可挑剔，但涉及選址問題，引發(fā)民眾強烈反響。爭議與反彈不斷，一時間，民眾維權(quán)和政府維穩(wěn)，二者險些迎頭相撞，令人憂心。所幸政府方面最后從善如流，發(fā)起全社會大討論，轉(zhuǎn)而尋求問計于民。

一觸即發(fā)的社會沖突得以化解，相關事件峰回路轉(zhuǎn)。但地方人大在類似重大事項面前的作用難以充分體現(xiàn)，確是不爭事實。

有實務工作者指出，重大事項決定權(quán)在行使中存在“四多四少”現(xiàn)象：法律明確規(guī)定的行使得多，法律原則規(guī)定的行使得少；提意見建議的多，作出決議決定的少；被動例行多，主動決定少；決議決定和審議意見面面俱到的多，有具體指向的少。

造成這一狀況的因素有很多，就規(guī)范層面而言，最廣為詬病的就是“重大事項”作為一個概念，在憲法和法律上過于抽象和籠統(tǒng)。

從立法層面來講，這樣的籠統(tǒng)劃定本來無可厚非，因為何為“重大”本來就難以界定：時間地點不同，同類乃至同樣的事情其“重大性”可能截然不同。但在具體實踐中，這樣的籠統(tǒng)劃定使地方人大常委會實施重大事項決定權(quán)困難重重。

“從實體上說，‘重大事項’就處于‘既不能不明確’和‘又不能過于明確’的兩難境地，這也成為重大事項決定權(quán)難以有效行使的深層因素之一。”法學博士、華南理工大學老師、廣東地方法制研究中心研究人員馮健鵬說。

不過，這并沒有阻止地方人大試圖以地方性法規(guī)或規(guī)范性文件來細化重大事項決定權(quán)的努力。

公交票價調(diào)整誰說了算？修路、建橋、建垃圾焚燒廠誰最后來拍板？巨額治水資金誰來監(jiān)管？

經(jīng)修訂于2010年1月1日起重新實施的《廣州市人民代表大會常務委員會討論決定重大事項辦法》讓這些問題有了明確的答案：今后，這些與市民生活密切相關的重大事項，都應向市人大常委會報告并由人大常委會討論決定。對政府越權(quán)作出的行政決定，人大常委會可依法撤銷。

據(jù)悉，較之2001年頒布實施的老辦法，修訂工作七易其稿，主要圍繞“關于重大事項的界定和分類”、“新增重大事項項目”、“討論、決定重大事項程序”等環(huán)節(jié)展開。

田必耀認為，地方國家權(quán)力機關出臺決定重大事項立法性文件并依法運作，是維護正常憲政秩序的題中應有之義，更是建設社會主義政治文明的內(nèi)在要求。

“廣州在自己的行政區(qū)域內(nèi)，對行使‘決定權(quán)’涉及的‘重大事項’界定、人大常委會決定與政府決策之間的界限，以及相關程序進行了完善，在全國是比較領先的，可以影響其他地方乃至全國在這方面的立法進程?！眹倚姓W院法學部任進教授對廣州做法深表認同。

其實，自1988年安徽省人大常委會制定關于重大事項決定權(quán)的地方性法規(guī)以來，已有多個地方人大常委會試圖以“列舉條款加兜底條款”的方式，將“重大事項”具體化。例如廣東省將“應當由本級人大常委會審議并作出決議決定”的事項具體化為11項，將“應當向本級人大常委會報告，人大常委會可以提出意見建議”的事項具體化為17項；貴州省將前述兩類事項具體化為8項和17項；山東省將前述兩類事項具體化為13項和20項等等。

不過，也有人對此提出不同意見?！斑@種將重大事項一項項列舉出來的方式，相比僅有原則性規(guī)定是一種進步，但缺點在于一方面可能有‘漏網(wǎng)之魚’，另一方面也做不到‘與時俱進’。”江西省地方人大工作者王毅莉撰文指出，“羅列式立法注定是滯后于時代發(fā)展的，因為即使有高明的立法專家能把此一時的所有重大事項都羅列進來，也無法預知今后（哪怕是一兩年之后）可能發(fā)生的重大事項?！?/p>

將政府權(quán)力關進“籠子”

2009年7月10日，安徽省霍邱縣人大常委會會議聽取并審議了《霍邱縣人民政府關于提請批準給予安徽大昌礦業(yè)集團有限公司獎勵及有關事宜的報告》，常委會會議全票通過決議：同意獎勵安徽大昌礦業(yè)集團有限公司6億元人民幣。

爾后，該事件在全國引起軒然大波，質(zhì)疑聲、反對聲不絕于耳。一段時間后，同樣是霍邱縣人大常委會，同樣是全票，匆忙撤銷了這項決議。

有論者認為，正是缺乏討論決定重大事項的具體措施和工作制度，導致人大行使決定權(quán)較為被動，常常是應政府之急，最后往往缺乏深入科學的論證，倉促決定，既在一定程度上影響了決定的質(zhì)量，又將決定權(quán)的行使帶入了無序運行的狀態(tài)，影響人大應有的權(quán)威。

有學者指出，人大的重大事項決定權(quán)在相當程度上處于失語狀態(tài)，有制度設計方面的原因，這有待于通過修法程序進一步予以完善；但更重要的是，基于歷史的原因，我國公共決策曾長期采取“行政獨大”的模式，而且至今這一影響也未完全消退。行政機關不僅基本執(zhí)掌了重大公共決策的最終話語權(quán)，而且也缺乏主動接受民意機關評判的意識，這或許正是眼下許多公共決策質(zhì)量依然堪憂的一大根源。

全國人大常委會研究室原主任程湘清曾經(jīng)寫文章，批評一些人的錯誤看法：比如地方上的重大問題由“黨委決定，政府執(zhí)行”，人大只要做好監(jiān)督就可以了。

“從法律上講，人民代表大會是我國的權(quán)力機關，政府則是它的執(zhí)行機關。政府的重大決策都應事先提請人大常委會審議、通過，才能實施，但政府有時忽略了這一重要環(huán)節(jié)。這樣，在權(quán)力運行機制中往往出現(xiàn)人大常委會的缺位?！敝袊嗣翊髮W國際關系學院李景治教授說，在新的歷史時期，要堅持和完善人民代表大會制度，就有必要使黨、人大和政府的重大事項的決策權(quán)分開。

“黨的十六大報告強調(diào)指出：‘堅持和完善人民代表大會制度，保證人民代表大會及其常委會依法履行職能，保證立法和決策更好地體現(xiàn)人民的意志?！瘓蟾媸状伟讶舜蟆疀Q策’與立法放在一起，這是前所未有的，它表明人大行使國家決策權(quán)在政治體制上的阻礙已被破除，人大決策權(quán)在憲政中的地位應得到應有的尊重?！碧锉匾f。

時事評論員舒圣祥認為，“民生大事人大決定”需要全國立法，一方面明確和規(guī)范人大決定權(quán)，另一方面對政府部門有意繞開地方人大，越權(quán)作出行政決定的行為，更要建立起嚴格的法律問責機制。

“重大事項由‘政府決定’變?yōu)椤舜鬀Q定’，是民主法制建設的根本需要，應該成為常態(tài)。”舒圣祥說。

在《重大事項決定權(quán)的必要與可能》中，學者鐘麗娟提出，要真正做實重大事項決定權(quán)以及人大的其他職權(quán)，還有待進一步理順黨和國家的領導體制，界定執(zhí)政黨、人大、政府之間權(quán)力關系。只有重視并落實重大事項決定權(quán)，才能逐步縮小人大制度設計與實際功效的落差，進而穩(wěn)妥有效地推進我國人大制度的完善。