試論人大監(jiān)督中的公眾參與

□ 李揚(yáng)章

公眾參與一般是指政府之外的個(gè)人或社會(huì)組織在政府公權(quán)力行使過(guò)程中通過(guò)各種途徑直接施加影響的各種行為的總和。人大監(jiān)督過(guò)程中的公眾參與就是公眾通過(guò)提出建議、參加聽證、旁聽等方式，直接影響人大行使監(jiān)督權(quán)的行為總和，是公眾參與在人大監(jiān)督領(lǐng)域的體現(xiàn)。公眾參與作為一種直接民主，能夠提高人大監(jiān)督的民主性，緩解人大監(jiān)督民主性問(wèn)題，是加強(qiáng)人大監(jiān)督工作的內(nèi)在要求。正如學(xué)者張勁松所言：“由人大與廣泛的民主參與形式結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)間接民主和直接民主的有機(jī)結(jié)合，這是當(dāng)前人大監(jiān)督制度完善的一項(xiàng)重要任務(wù)。”[1]本文主要就人大監(jiān)督中公眾參與的必要性、依據(jù)、內(nèi)涵和制度保障進(jìn)行分析，以期拋磚引玉，促進(jìn)我國(guó)人大監(jiān)督中公眾參與的理論和實(shí)踐發(fā)展。

一、人大監(jiān)督中公眾參與的必要性

（一）人大監(jiān)督存在的問(wèn)題及根源

1.人大監(jiān)督的信息不對(duì)稱問(wèn)題。監(jiān)督的前提是要掌握被監(jiān)督對(duì)象履職情況信息，但這些信息卻產(chǎn)生自被監(jiān)督對(duì)象。作為被監(jiān)督對(duì)象的政府掌握有充分全面的一手信息，而人大作為局外人、旁觀者，只能了解一些表面、有限的信息。雖然人大有權(quán)要求政府提供信息，但政府出于利益考量，完全有可能只提供有利信息而隱瞞不利信息，使得人大在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的過(guò)程中處于信息方面的劣勢(shì)。

2.人大監(jiān)督的實(shí)力不對(duì)等問(wèn)題。在我國(guó)體制中，政府擁有財(cái)政預(yù)算權(quán)，人大行使監(jiān)督等職能的所需經(jīng)費(fèi)掌握在政府手中，受制于政府；同時(shí)，政府及各個(gè)部門擁有大量的專業(yè)人才，具有人力資源和專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)，使得人大監(jiān)督的實(shí)力大大弱于政府反制監(jiān)督的力量。

3.人大監(jiān)督的權(quán)力不行使問(wèn)題。人大監(jiān)督的效果雖然受信息和實(shí)力影響，但態(tài)度至關(guān)重要。盡管人大監(jiān)督存在著信息和實(shí)力方面的劣勢(shì)，但如果人大能夠認(rèn)真依法履行監(jiān)督職責(zé)，總是可以起到一定彌補(bǔ)作用。作為一種公權(quán)力，與行政權(quán)、立法權(quán)不同的是，人大監(jiān)督權(quán)的主要問(wèn)題不在于濫用權(quán)力，而是怠用權(quán)力，即不認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，對(duì)政府的執(zhí)法行為不去監(jiān)督或者不認(rèn)真監(jiān)督，反映了人大監(jiān)督的民主性不足。

4.人大監(jiān)督的民主性困境。監(jiān)督法的出臺(tái)增強(qiáng)了人大監(jiān)督的法律保障，但并不能解決上述問(wèn)題。人大監(jiān)督的問(wèn)題不在于無(wú)法可依，而是“有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)”，換而言之，就是人大監(jiān)督怠于監(jiān)督、松于監(jiān)督。其根源在于人大監(jiān)督工作的民意性不夠，人大民意功能的失靈。人大監(jiān)督過(guò)程的民主性不足，使得人大缺乏充分的信息來(lái)源，缺乏足夠的地位和實(shí)力，缺乏為人民監(jiān)督的動(dòng)力和壓力。人大作為民意代表機(jī)關(guān)，理應(yīng)具有充足的民主性，然而事實(shí)并非如此。因?yàn)?，?）人大作為一種代議制民主，具有代議制民主的天然缺陷，即“選舉時(shí)人民當(dāng)家作主，選舉后精英掌權(quán)作主”；（2）我國(guó)選舉的競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)，在源頭上就使代表的民意性不夠；（3）我國(guó)多重間接選舉使民主逐級(jí)遞減，民主性愈加薄弱。

總之，人大監(jiān)督存在著信息不對(duì)稱、實(shí)力不對(duì)等、權(quán)力不行使等問(wèn)題，根源在于人大監(jiān)督存在民主性困境。

（二）人大監(jiān)督中公眾參與的價(jià)值和功能

1.人大監(jiān)督中公眾參與的價(jià)值。公眾參與源于對(duì)代議制民主的反思，是為了解決代議制民主“選舉時(shí)民主，選舉后不民主”問(wèn)題，其本身就是一種直接民主方式，具有緩解人大監(jiān)督民主性困境的價(jià)值。公眾參與在立法和行政決策領(lǐng)域的運(yùn)用和推廣，主要也是發(fā)揮公眾參與的民主性價(jià)值，解決立法和行政民主性不足問(wèn)題。立法的民主性問(wèn)題源于上述人大自身的民主性問(wèn)題，行政的民主性問(wèn)題是由于在“行政國(guó)”時(shí)代，傳統(tǒng)行政法上民主性“傳送帶”理論的失靈，需要公眾參與為行政行為彌補(bǔ)民主性不足的問(wèn)題。公眾參與能夠?yàn)槿舜蟊O(jiān)督過(guò)程導(dǎo)入民意，提高人大監(jiān)督民主性，為上述人大監(jiān)督的民主性不足解困。

2.人大監(jiān)督中公眾參與的功能。人大監(jiān)督中的公眾參與具有提供信息、增強(qiáng)實(shí)力、施壓政府、防止怠惰、公民教育、提高認(rèn)同等功能，能夠大大提高人大監(jiān)督實(shí)效。提供信息功能是指公眾作為政府有關(guān)權(quán)力行使的局中人、當(dāng)事人，掌握著政府是否認(rèn)真履行職責(zé)的一手信息，能夠?yàn)槿舜蟊O(jiān)督提供政府履職情況信息，能大大緩解人大在監(jiān)督過(guò)程中信息不對(duì)稱問(wèn)題，從而提高人大監(jiān)督的準(zhǔn)確性和針對(duì)性。增強(qiáng)實(shí)力是指通過(guò)公眾參與，可以為人大提供人力、智力和專業(yè)方面的支持，為在人大這一端添加砝碼，增強(qiáng)人大的實(shí)力，解決人大在監(jiān)督過(guò)程中實(shí)力不對(duì)稱問(wèn)題。施壓政府是指公眾的參與，尤其是形成輿論后，能夠?qū)φ纬烧螇毫?，使政府迫于壓力，改進(jìn)工作，從而提高人大監(jiān)督的效果。防止怠惰是指防止人大常委會(huì)怠于行使監(jiān)督權(quán)，防止監(jiān)督過(guò)程走過(guò)場(chǎng)，搞形式主義。公民教育功能是指通過(guò)參與，訓(xùn)練和提升公民民主意識(shí)，提高公民民主能力。國(guó)際著名公眾參與學(xué)者佩特曼認(rèn)為“參與民主理論中參與的主要功能是教育功能，最廣義上的教育功能，包括心理方面和民主技能、程序的獲得”。提高認(rèn)同是指公民個(gè)人或團(tuán)體通過(guò)參與監(jiān)督，表達(dá)自己觀點(diǎn)，與人大、政府及其他公民進(jìn)行交流和討論，可以使他們獲得一種“主人感”，并對(duì)人大監(jiān)督的行使有了直觀認(rèn)識(shí)和更為深刻的理解。這種主人意識(shí)和直觀認(rèn)識(shí)，有利于提高公眾對(duì)人大監(jiān)督的認(rèn)同和信賴，提高人大的權(quán)威，提升人大形象。

總之，公眾參與具有提高人大監(jiān)督民主性的價(jià)值，具有防止怠惰、公民教育等諸多功能，能夠在一定程度上解決人大監(jiān)督存在的問(wèn)題，意義重大。

二、人大監(jiān)督中公眾參與的依據(jù)和內(nèi)涵

（一）人大監(jiān)督中公眾參與的依據(jù)

監(jiān)督法雖然對(duì)監(jiān)督公開作了規(guī)定，但對(duì)公眾參與沒(méi)有作出明確規(guī)定，使得監(jiān)督法不能作為公眾參與的法律依據(jù)。然而人大是否負(fù)有讓公眾參與監(jiān)督的義務(wù)，或者說(shuō)公民是否享有參與人大監(jiān)督的權(quán)利，不能僅憑監(jiān)督法，還必須從憲法尋找依據(jù)。憲法是國(guó)家的根本大法，是公民權(quán)利的保障書。我國(guó)憲法的相關(guān)規(guī)定為公眾參與監(jiān)督提供了規(guī)范依據(jù)。

1.憲法對(duì)國(guó)家性質(zhì)的規(guī)定，為公眾參與人大監(jiān)督提供本源上的依據(jù)。我國(guó)憲法第二條第一款規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！痹撘?guī)定體現(xiàn)了憲法第一條所規(guī)定的我國(guó)人民民主專政的國(guó)家性質(zhì)，直接規(guī)定了我國(guó)國(guó)家權(quán)力的歸屬。人大監(jiān)督權(quán)作為國(guó)家的一種重要權(quán)力，從本源上屬于人民，而且只能屬于人民。憲法對(duì)國(guó)家權(quán)力歸屬的確認(rèn)，使得公眾參與監(jiān)督從本源上具備了合法性。

2.憲法有關(guān)公民權(quán)利的規(guī)定為公眾參與提供了依據(jù)。我國(guó)憲法賦予了公民各種政治權(quán)利和自由，使公眾參與人大監(jiān)督具有權(quán)利基礎(chǔ)。第一，憲法第三十五條賦予了公民言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由，這是對(duì)公民參與監(jiān)督最重要的權(quán)利保障。言論自由是公民對(duì)于政治和社會(huì)生活中的各種問(wèn)題，有通過(guò)語(yǔ)言方式表達(dá)其思想和見解的自由。憲法規(guī)定言論自由，為公眾參與監(jiān)督提供了最根本的權(quán)利保障。言論是公眾表達(dá)思想和見解的基本形式，公眾參與監(jiān)督就是要向人大常委會(huì)反映自己的意見和建議，沒(méi)有言論自由，公眾參與監(jiān)督就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。第二，憲法第四十一條第一款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。”該規(guī)定賦予公民批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉等權(quán)利，這既是公民直接參與人大常委會(huì)監(jiān)督的權(quán)利基礎(chǔ)，也是公民監(jiān)督人大常委會(huì)的憲法保障。

3.憲法有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)義務(wù)的規(guī)定為公眾參與人大監(jiān)督提供了依據(jù)。憲法第二十七條第二款規(guī)定:“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議?！蔽覈?guó)人民民主專政的國(guó)家性質(zhì)和權(quán)力屬于人民的本質(zhì)，決定了國(guó)家機(jī)關(guān)是人民行使權(quán)力的工具，其根本目的在于保障人民在國(guó)家和社會(huì)中的主人翁地位。因此，人大常委會(huì)作為我國(guó)各級(jí)政府的權(quán)力機(jī)關(guān)，在行使立法、監(jiān)督等權(quán)力時(shí)，負(fù)有聽取公眾意見和建議的義務(wù)。最后，憲法關(guān)于我國(guó)民主實(shí)現(xiàn)方式的規(guī)定為公眾參與監(jiān)督提供了方法上的依據(jù)。憲法除規(guī)定選舉制的間接民主外，還為參與式的直接民主提供了依據(jù)。憲法第二條第三款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！比舜蟊O(jiān)督屬于國(guó)家事務(wù)的重要內(nèi)容，參與人大監(jiān)督是人民管理國(guó)家事務(wù)的重要途徑，立法者負(fù)有為公眾參與人大監(jiān)督提供法律依據(jù)的義務(wù)。監(jiān)督法對(duì)公眾參與人大監(jiān)督?jīng)]有作出規(guī)定，只能說(shuō)是立法的缺陷，而不能反證公眾無(wú)權(quán)參與監(jiān)督。

可見，參與人大監(jiān)督是公民的一項(xiàng)憲法權(quán)利，也就是人大的憲法義務(wù)，公民有權(quán)自主決定是否參與，人大有義務(wù)安排公眾參與，為公眾參與提供條件。

（二）人大監(jiān)督中公眾參與的內(nèi)涵

1.主體的界定。公眾包括公民和團(tuán)體，兩者在具體范圍的界定上存在相似性，以下以公民為例進(jìn)行分析。參與人大監(jiān)督屬于政治權(quán)利，非中國(guó)公民和被剝奪此項(xiàng)政治權(quán)利的中國(guó)公民自然是不享有的，除此之外，在全國(guó)人大層面，其他任何中國(guó)公民都有權(quán)參與，不存在界定難題。但由于地方人大存在地域和層級(jí)的區(qū)別，在具體某地人大監(jiān)督過(guò)程當(dāng)中，公眾的范圍不同。這里有幾個(gè)問(wèn)題影響具體有權(quán)參與某一地方人大監(jiān)督的公民范圍。

第一，是否限于本地居民（包括戶籍居民和常住居民），還是包括非本地居民？由于在實(shí)踐中很難判斷某一公民與某地人大監(jiān)督是否有利益關(guān)聯(lián)，在我國(guó)當(dāng)前的特殊國(guó)情下，戶口所在地和經(jīng)常居住地可以視為某公民同該地存在公共利益關(guān)聯(lián)，公民通過(guò)提供戶口本和居住證，便可作為憑證參與某地人大監(jiān)督，這是形式標(biāo)準(zhǔn)。

第二，是否應(yīng)具有利益關(guān)聯(lián)性？公眾參與人大監(jiān)督的目的是維護(hù)和爭(zhēng)取他們的利益（包括個(gè)人利益和他作為一分子的公共利益），因此，判斷某一公民是否有權(quán)參與的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、根本標(biāo)準(zhǔn)是利益關(guān)聯(lián)性。如果人大監(jiān)督所涉事務(wù)與當(dāng)事人并無(wú)任何私益或公益關(guān)系，則其自然無(wú)權(quán)參與，如與A省無(wú)任何利益關(guān)聯(lián)的B省公民無(wú)權(quán)參與A省人大的監(jiān)督。

第三，公民是否需要有行為能力？參與人大監(jiān)督作為公民的一項(xiàng)政治權(quán)利，并不以公民是否實(shí)際具有行為能力為前提。盡管作為人大常委會(huì)組成成員的人大代表是由有選舉權(quán)的公民選舉產(chǎn)生并受其監(jiān)督，但公民的參與權(quán)并非源于選舉權(quán)，而是源于他們作為公民所享有的憲法權(quán)利，是不可剝奪的，不過(guò)鑒于其行為能力的限制，其參與權(quán)可由監(jiān)護(hù)人行使或委托他人行使。

2.權(quán)利的構(gòu)成。公眾參與監(jiān)督作為公民的一項(xiàng)基本政治權(quán)利，有廣義和狹義之分。廣義的參與權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種復(fù)合性權(quán)利，包括知情權(quán)、參與權(quán)（狹義）、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等；狹義的參與權(quán)是一項(xiàng)單一性權(quán)利，主要是指現(xiàn)場(chǎng)參與監(jiān)督的權(quán)利，是相對(duì)于知情、表達(dá)、監(jiān)督而言的參與權(quán)。為實(shí)現(xiàn)參與目的，落實(shí)上述功能，公民應(yīng)享有廣義的參與權(quán)。

首先，知情權(quán)是公眾參與人大監(jiān)督的前提條件。為了能使公眾能夠有效地參與人大監(jiān)督，提高參與的針對(duì)性，公眾必須能夠獲取與監(jiān)督相關(guān)的信息，不僅有權(quán)了解監(jiān)督的議題和背景資料，而且有權(quán)了解其他公眾的意見建議，有權(quán)了解自己意見的處理結(jié)果，有權(quán)了解監(jiān)督的最后結(jié)果，有權(quán)通過(guò)各種渠道查詢、復(fù)印相關(guān)資料信息，人大負(fù)有提供便利的義務(wù)。

其次，狹義的參與權(quán)是廣義參與權(quán)的重要組成部分。為使公眾參與發(fā)揮公民教育等功能，公民有權(quán)通過(guò)旁聽、聽證、座談、隨同檢查等方式，現(xiàn)場(chǎng)感受、體驗(yàn)監(jiān)督過(guò)程，現(xiàn)場(chǎng)的參與能夠更加全方位、更加直觀了解監(jiān)督過(guò)程，更便于公眾與監(jiān)督各方的互動(dòng)，是有效參與的必不可少權(quán)利。

再次，表達(dá)權(quán)是有效參與的核心。為發(fā)揮公眾參與提供信息、施壓政府、防止怠惰等功能，同時(shí)也為了使公民的利益和訴求得到保護(hù)和吸收，公民有權(quán)針對(duì)監(jiān)督議題，采取辯論、詢問(wèn)、論證等方式提供相關(guān)信息，表達(dá)意見建議，并有權(quán)得到人大的反饋和理由說(shuō)明。目前的公權(quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo)的參與，表達(dá)權(quán)是不完整的，公民的建議意見往往石沉大海，即使得到反饋也是十分粗糙，缺乏充足的理由說(shuō)明，這極大打擊了公民參與的積極性，同時(shí)也說(shuō)明公眾參與淪為公權(quán)力機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的附庸。

最后，監(jiān)督權(quán)是有效參與的重要保障。這里的監(jiān)督權(quán)是指公眾對(duì)人大機(jī)關(guān)的監(jiān)督，這是防止人大怠權(quán)的重要權(quán)利，有權(quán)利就有救濟(jì)，這種救濟(jì)是對(duì)人大侵犯公民參與過(guò)程中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)的一種救濟(jì)。救濟(jì)途徑包括違憲審查和上一級(jí)人大的審查，前者在我國(guó)尚不具備條件，后者地方組織法和監(jiān)督法等法律已有規(guī)定。但公民的這一監(jiān)督權(quán)對(duì)應(yīng)的是上一級(jí)人大的義務(wù)，而不是同一人大機(jī)關(guān)的義務(wù)，這一點(diǎn)不同于其他三權(quán)利。

總之，戶籍地或常住地公民有權(quán)參與當(dāng)?shù)厝舜蟊O(jiān)督，參與權(quán)由知情權(quán)、參與權(quán)（狹義）、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利束構(gòu)成。

三、人大監(jiān)督中公眾參與的制度保障

現(xiàn)代憲政的基本精神之一在于“哪里有權(quán)利，哪里就應(yīng)該有保障”。公民具有參與權(quán)利僅是前提，要使公眾參與權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，還需要有制度保障。這些制度從人大義務(wù)角度，對(duì)人大監(jiān)督工作提出了要求，為公眾參與功能的實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)也是有序擴(kuò)大公眾參與的內(nèi)在要求。有序的公眾參與能夠提高參與的效率，能夠推動(dòng)公眾參與的良性發(fā)展。當(dāng)前關(guān)鍵是要修改完善監(jiān)督法，增加公眾參與監(jiān)督的內(nèi)容，并出臺(tái)配套規(guī)定，完善公眾參與監(jiān)督制度。

1.信息公開制度。信息公開是公眾參與的前提條件。信息不公開，公眾就無(wú)法參與，就無(wú)法提出有針對(duì)性的建議意見。監(jiān)督法對(duì)信息公開作了多處規(guī)定，但還不夠全面、具體，而且不是從公眾參與角度進(jìn)行公開。所規(guī)定的公開大多是事后的公開，對(duì)公開的方式、渠道、載體等沒(méi)有明確。為便于公眾參與監(jiān)督，需要規(guī)定全過(guò)程、全方位的公開。

2.聽取意見制度。聽取意見是公眾參與制度的核心。聽取意見制度是指人大在監(jiān)督過(guò)程中通過(guò)各種方式、途徑，收集、獲取公眾對(duì)所監(jiān)督議題的信息、態(tài)度、建議等，并對(duì)所獲取意見進(jìn)行整理、反饋和說(shuō)理的制度。公眾參與的主要目的是反映意見，提出建議。對(duì)人大來(lái)說(shuō)，就有義務(wù)采取適宜方式聽取公眾意見，并進(jìn)行反饋。具體方式可以是聽證會(huì)、專家論證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)征求意見等。當(dāng)前，聽取意見關(guān)鍵是對(duì)意見的整理、反饋和說(shuō)理。

3.現(xiàn)場(chǎng)參加制度。公眾的參與不應(yīng)局限于提出意見建議，還應(yīng)當(dāng)有現(xiàn)場(chǎng)參與的權(quán)利。具體方式可以是旁聽有關(guān)會(huì)議，參加有關(guān)檢查和調(diào)查等。當(dāng)然，這里有時(shí)空的限制和成本的考慮，人大可以根據(jù)場(chǎng)地、時(shí)間和成本的因素，決定參與人員的數(shù)量，但無(wú)權(quán)限制參與對(duì)象，附加參與條件。

4.公平參與制度。為保障公平參與，避免參與過(guò)程為強(qiáng)勢(shì)群體或特殊利益群體所控制，需要有特別制度規(guī)定，為弱勢(shì)群體、分散的個(gè)體參與創(chuàng)造便利條件。同時(shí)，需要規(guī)定不同意見的梳理和公開等，使不同的聲音能得到同等的反映。

余論：公眾參與的局限

盡管公眾參與有前述功能和價(jià)值，公眾也有權(quán)參與監(jiān)督，但必須清醒地認(rèn)識(shí)到，公眾參與作為一種直接民主，只是代議民主的補(bǔ)充，而非代替，不能根本解決代議民主自身的問(wèn)題，尤其是我國(guó)人大選舉不完善，競(jìng)爭(zhēng)性不夠，代表兼職，能力不夠、動(dòng)力不足、政府強(qiáng)勢(shì)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，無(wú)法通過(guò)公眾參與得到解決，只能緩解。解決我國(guó)人大監(jiān)督的根本舉措在于，完善人大代表選舉制度，改革我國(guó)的有關(guān)政治體制。但是，我們不能否認(rèn)公眾參與人大監(jiān)督的意義，在一定程度上，公眾的參與能夠推進(jìn)我國(guó)民主政治的進(jìn)步。

注釋:

[1]見張勁松：《憲政視角下人大監(jiān)督權(quán)研究》，廣東人民出版社2009年第1版，第220頁(yè)