當(dāng)前糧食主產(chǎn)區(qū)耕地流失問題探析——以冀中南兩縣區(qū)為例

趙衛(wèi)華，金東黎

(紅河學(xué)院 政治學(xué)院，云南蒙自 661100)

“民以食為天”一語道破了糧食生產(chǎn)在人們生活中極端重要的地位。我國以只占世界10%的耕地養(yǎng)活了世界22%的人口［1］2，成績舉世矚目。耕地就是人民的生命線，是國家賴以生存的基礎(chǔ)，是整個社會保持穩(wěn)定的安全閥。因而，糧食主產(chǎn)區(qū)在整個國家的發(fā)展中占有特別重要的地位，對于國家的糧食安全、確保社會的穩(wěn)定意義重大。然而，近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展，耕地，特別是一些傳統(tǒng)產(chǎn)糧區(qū)的耕地，卻呈現(xiàn)逐年減少的趨勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅從1996年到2003年底，我國年均減少耕地1 000多萬畝，農(nóng)民人均耕地面積從1．5畝下降到了人均1．43畝，8年間耕地減少了1億畝［1］94，約合6．7萬平方公里，相當(dāng)于2個海南省的面積。耕地的大量流失對于我國的糧食安全、國家的穩(wěn)定和發(fā)展均構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

傳統(tǒng)的產(chǎn)糧區(qū)耕地流失何以如此嚴(yán)重?解決問題的出路何在?帶著上述問題，筆者實(shí)地考察了冀中南的5個縣區(qū)，最后我們決定從N縣和D管理區(qū)來選取樣本，對其進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析。之所以選取這兩個縣區(qū)是因?yàn)檫@兩個縣區(qū)是華北平原北部糧食主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)比較發(fā)達(dá)，耕地流失比較嚴(yán)重。在我們走訪的各縣中很具有代表性，而且作為作者之一，筆者從小生長在這里，目睹了二十多年來這里發(fā)生的巨大變化，大學(xué)畢業(yè)后，在此從事有關(guān)農(nóng)村的工作，走遍了這兩個縣區(qū)的每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。選取這里作為樣本將使我們更容易獲取資料，也使我們獲得的資料更加具有可信度，從而得出的結(jié)論能夠更加客觀地反映現(xiàn)實(shí)。

一、農(nóng)村耕地流失的原因

(一)農(nóng)民建房占地

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，現(xiàn)有9億農(nóng)民分布在420萬個村莊［2］228，其中大部分分布在糧食主產(chǎn)區(qū)。長期以來，糧食主產(chǎn)區(qū)一直是我國農(nóng)村生活比較穩(wěn)定富裕的地區(qū)，也是我國農(nóng)村人口密度最大的地區(qū)。中國的經(jīng)濟(jì)改革最先是從農(nóng)村開始的，經(jīng)濟(jì)狀況最先有起色的也是這些傳統(tǒng)的產(chǎn)糧區(qū)。并且，農(nóng)村的人口控制遠(yuǎn)不像城市嚴(yán)格，人口增長過快。農(nóng)民富裕起來以后，迫切需要改善住房條件。然而隨著人口增加，房基地用盡，農(nóng)民只好動用耕地建房。由于村委會并沒有多余的土地批給村民作房基地，而農(nóng)民在自留地、承包地上建房后，這些土地在名義上依然是耕地，依然有冊可尋，卻有名無實(shí)。農(nóng)民由承包土地向鄉(xiāng)村交納的各種費(fèi)用照舊，因而村委會對這種現(xiàn)象從未加以干涉。有些村支書、村主任還帶頭在耕地上建房，這在糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)成為一種再普遍不過的現(xiàn)象。

在許多人看來，與城市開發(fā)大規(guī)模的征地相比，農(nóng)民個人建房占地根本微不足道，然而實(shí)際情況并非如此。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民個人建房每年占地達(dá)500萬畝［2］228。從我們對D管理區(qū)X村做的實(shí)地調(diào)查來看，情況似乎還要嚴(yán)重一些。X村在1984年時有2 512人，耕地約6 000畝，到2009年底，全村人口增加到3 792人，耕地5 740畝(在冊耕地，許多因建房已經(jīng)流失的耕地依然被登記在冊)。在這25年間，村莊向南擴(kuò)展了200～350米不等，向東擴(kuò)展了200～500米不等，向西向北擴(kuò)展了約100米。粗略計(jì)算，這25年間，光是農(nóng)民個人建房占用的耕地就達(dá)810畝，占該村原有耕地面積的13．5%，農(nóng)村建房占地的嚴(yán)重性可見一斑。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地是糧食主產(chǎn)區(qū)土地流失的又一個重要原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)生發(fā)展是改革開放的產(chǎn)物。它的出現(xiàn)給中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新的活力，為農(nóng)民提供了就業(yè)、增加收入的新途徑，也為基層政府提供了大量的財(cái)政收入，因而得到了農(nóng)民和基層政府的支持。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的消極作用也是顯而易見的。政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的支持其實(shí)是為了增加財(cái)政收入、解決農(nóng)村大量的剩余勞動力不得已而為之的做法，國家、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)都為此付出了很大的代價。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一般投資少，周期短，風(fēng)險小，一般某個項(xiàng)目有利可圖便一哄而上，形成所謂的專業(yè)村。在華北農(nóng)村這種專業(yè)村現(xiàn)象非常普遍，往往是一個村子主要只生產(chǎn)一種產(chǎn)品，這樣的企業(yè)規(guī)模小，數(shù)量多，不僅直接占用了大量耕地，而且還極大地破壞了農(nóng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境，造成許多耕地的間接流失。在×村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要是造紙廠和針刺棉廠兩大類。造紙廠是上世紀(jì)80年代發(fā)展起來的，現(xiàn)在大部分都已停產(chǎn)，但是廠房都在原地，有的空著，有的已轉(zhuǎn)產(chǎn)針刺棉。針刺棉廠是最近兩三年才發(fā)展起來的。一個小型針刺棉廠投資十來萬就能開工，一般每年可以獲利四五十萬元，高的甚至可以達(dá)到上百萬元。短短兩三年的時間，×村就有91家針刺棉廠上馬，在該村北面公路兩側(cè)一公里范圍內(nèi)，左右兩側(cè)是10家造紙廠和27家針刺棉廠，在村子南面共有針刺棉廠20家，其他的7家零星的分布在村子?xùn)|面和西面。據(jù)粗略計(jì)算，這些企業(yè)總共占地達(dá)500畝，占該村原來耕地總數(shù)的8．3%，而這些被占的耕地在政府掌握的材料里還是耕地。由此可知，實(shí)際每年流失的耕地可能還不止根據(jù)地方政府層層上報的數(shù)據(jù)匯總的結(jié)果。

(三)城市無序擴(kuò)張占地

有條件地推動小城鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，發(fā)展小城市和縣域內(nèi)的中心城鎮(zhèn)，以推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，這是中央的一項(xiàng)戰(zhàn)略決定。在歷年關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)的1號文件中都明確了這一決策，在此背景下，各縣紛紛希望改市，以建設(shè)中等城市為目標(biāo)。各個鄉(xiāng)又希望改鎮(zhèn)，把自己所在的鄉(xiāng)建設(shè)成為中心城鎮(zhèn)。例如，只有68萬人的N縣就提出要把縣城建設(shè)成為一個擁有30萬人口的中等城市。中央發(fā)展小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略的本來目的是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，使我國的城鄉(xiāng)市場成為一個整體，推動農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)社會主義新農(nóng)村。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)和推動小城鎮(zhèn)發(fā)展是為建設(shè)新農(nóng)村服務(wù)的，然而，基層的決策者卻往往只強(qiáng)調(diào)前者忽視后者。我國糧食主產(chǎn)區(qū)多為人口密集地區(qū)，各縣城之間的距離平均不到30公里，村莊之間的平均距離不到2公里。在發(fā)展小城鎮(zhèn)的背景下，許多距離較近的村莊擴(kuò)展得連在了一起。這當(dāng)中一個突出的例子是N縣的縣城。原來的縣城不足10平方公里，周圍分布著大大小小十幾個村莊，與縣城相隔約兩三公里。在建設(shè)中等城市的目標(biāo)下，縣城不斷擴(kuò)張，先是由原來的10平方公里擴(kuò)展到25平方公里，后來又?jǐn)U展到現(xiàn)在的40平方公里。在該過程中，數(shù)萬畝耕地?zé)o聲地流失。這種推動小城市建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略雖有其積極作用，但這種城市無序擴(kuò)張結(jié)果是占用了大量的耕地，是我國耕地流失的重要途徑。

二、耕地流失的深層次原因

在調(diào)研的過程中，沿途308國道和234省道的兩側(cè)隨處可見基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的標(biāo)志，而這些標(biāo)志的后面往往是成片的工廠。上文提到的好多工廠也幾乎都是建立在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的。這些明顯的違規(guī)占地現(xiàn)象從來沒有見過那一級政府真正阻止過。目睹此景，筆者不禁想起了一個在政府中工作的朋友對我私下說的一句話:“不要聽(基層)政府說了些什么，要看他們真正做什么。他們真正關(guān)心的只是財(cái)政收入?！彼脑捯苍S有些偏頗，但卻與我們調(diào)查過程中聽到、看到的情況很相似，而且說得也不是完全沒有道理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國50%～60%的縣政府和75%的鄉(xiāng)政府發(fā)工資都有問題［3］65，那些沒有工商業(yè)支撐的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其正常的財(cái)政收入連其自身都不能供養(yǎng)。在取消農(nóng)業(yè)稅以后，其財(cái)政困境更是可想而知的。當(dāng)基層的地方政府連公務(wù)員的工資都難以保障時，其實(shí)施行政行為的公正性更是難以得到保證的。根據(jù)管理學(xué)的常規(guī)，管理者的低成本往往導(dǎo)致管理效果的高成本。

改革開放以后各地的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，一個地方的企業(yè)越多，工商業(yè)越發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)也就越發(fā)達(dá)，其地方政府的財(cái)政收入也就越高。為此，地方政府紛紛支持各種類型企業(yè)的發(fā)展，以增加自己的財(cái)政收入。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一個占地1～2畝的小型針刺棉廠只需投資10余萬元，每年可獲利40～100萬元，解決5～15人的就業(yè)問題，還會以稅收和其他名義的費(fèi)用給基層政府提供數(shù)萬元財(cái)政收入。而一畝耕地種糧的話，扣除成本給農(nóng)民帶來的純收入也不過800～1 000元，在農(nóng)業(yè)稅減免后，基本上為地方政府提供不了什么財(cái)政收入。因此，盡管中央三令五申，實(shí)行了十分嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，許多地方政府為了局部的利益，對一些企業(yè)占地也就打開方便之門。只要給鄉(xiāng)政府交了所謂的“土地管理費(fèi)”，每年又如數(shù)向鄉(xiāng)政府上交稅費(fèi)，這些企業(yè)即使在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)也無人過問。更有甚者，有的政府竟然在其網(wǎng)站上拿出數(shù)萬畝國土(實(shí)為耕地)來招商開發(fā)?？梢哉f，耕地的嚴(yán)重流失，從一定程度上說與一些地方政府為了局部利益所采取的違規(guī)做法是密不可分的。

三、解決土地流失問題的建議

首先，要把實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度落到實(shí)處，堅(jiān)決控制住現(xiàn)在城鎮(zhèn)、農(nóng)村的無限擴(kuò)張，在農(nóng)村地區(qū)，要堅(jiān)決制止違規(guī)占地建房現(xiàn)象的重演。為此，一是要在農(nóng)村實(shí)行嚴(yán)格的人口政策，控制人口的增長;二是要逐步引導(dǎo)農(nóng)民改變不合時宜的住房觀念與習(xí)慣，從村莊內(nèi)部挖掘潛力。其實(shí)，從現(xiàn)有農(nóng)村住房的格局、庭院布局來看，完全可以通過對村莊的合理規(guī)劃解決住房問題。農(nóng)村的住房有兩大特點(diǎn):一是庭院大，二是建筑高。一般3～4口人的核心農(nóng)戶家庭，其住房面積至少占地200平方米(其中包括50平方米的正房3間，32平方米的側(cè)房3間，加上門廊等，剩下約100平方米的庭院)，如果家庭人口超過4人，一般至少占地400平方米?，F(xiàn)在華北平原產(chǎn)糧區(qū)農(nóng)村地區(qū)如果蓋一處占地200平方米的住房，花費(fèi)大約是7萬元，這筆錢，按照在農(nóng)村的購買能力，差不多可以蓋兩層的樓房了。這樣既充分利用了空間，又有利于加強(qiáng)家人之間的親情。通過逐步引導(dǎo)農(nóng)民更新住房觀念，對村莊進(jìn)行適度的規(guī)劃與改造，完全可以提高現(xiàn)有房基地的利用率，杜絕在耕地上建房的事情發(fā)生。

其次，加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的管理及對農(nóng)民的培訓(xùn)力度。農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，除了為數(shù)不多具有較大規(guī)模、具有較好的發(fā)展?jié)摿εc社會效益外，絕大多數(shù)具有規(guī)模小、污染嚴(yán)重、社會效益差等特點(diǎn)。這些小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雇用人數(shù)少，社會效益差，對環(huán)境破壞嚴(yán)重，占用了大量的耕地。例如，針刺棉廠其實(shí)就是把廢舊布條重新彈制成棉絮，去充當(dāng)坐墊、棉被、服裝的填充材料，對這里的農(nóng)民和地方政府來說，這些企業(yè)能增加收入和稅收的來源，但對其他人來說，這其實(shí)是劣質(zhì)產(chǎn)品的源頭之一。對于這類企業(yè)，政府應(yīng)立足于長遠(yuǎn)和大局，堅(jiān)決予以關(guān)停并轉(zhuǎn)，而且地方政府應(yīng)該真正負(fù)起其社會職責(zé)，對農(nóng)民開展有組織的培訓(xùn)，使他們除了掌握科學(xué)的農(nóng)業(yè)知識外，還能面向市場，學(xué)會一門實(shí)用技術(shù)，讓他們致富有門，增收有路。

最后，加大對產(chǎn)糧區(qū)地方政府的財(cái)政支持，處理好不同層級政府的利益關(guān)系。當(dāng)今一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況、財(cái)政收入狀況一般都是和當(dāng)?shù)氐墓ど虡I(yè)發(fā)展密切相關(guān)的。工商業(yè)越發(fā)達(dá)，財(cái)政狀況就越好。在一些糧食主產(chǎn)區(qū)，那些地方政府的財(cái)政狀況本來就不好，再加上農(nóng)業(yè)稅的減免，對其無疑是雪上加霜［4］256。在這種情況下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了增加財(cái)政收入便從自身利益出發(fā)，不顧全局，采取了一些本位主義對策。要改變這種情況，除了要采取措施開辟傳統(tǒng)產(chǎn)糧區(qū)農(nóng)民增收致富的渠道，解決這些地區(qū)的發(fā)展之路外，重要的是加大中央和省一級政府對這些地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在政府層面實(shí)行工業(yè)支持農(nóng)業(yè)，使那些傳統(tǒng)產(chǎn)糧區(qū)的地方政府能安下心來真正搞好農(nóng)業(yè)建設(shè)。

四、結(jié)束語

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是糧食生產(chǎn)，事關(guān)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全局，是整個社會穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)，保護(hù)耕地，刻不容緩。但是造成耕地流失的原因不同，采取的對策也不同。我們應(yīng)該在保護(hù)耕地的同時，因地制宜地處理好在此過程中的各種利益關(guān)系，使問題得到妥善的解決。

［1］ 王曉方．2004中國農(nóng)民素質(zhì)發(fā)展報告［M］．北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，2005．

［2］ 孫津．中國農(nóng)民問題［M］．北京:團(tuán)結(jié)出版社，2006．

［3］ 孔祥智．聚焦“三農(nóng)”［M］．北京:中央編譯出版社，2004．

［4］ 陸學(xué)藝．“三農(nóng)論”:當(dāng)代中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民研究［M］．北京:社會科學(xué)出版社，2002．