論能動(dòng)司法在我國(guó)行政審判中的展開*

張娟

論能動(dòng)司法在我國(guó)行政審判中的展開*

張娟

（安徽大學(xué)法學(xué)院，合肥 230039）

能動(dòng)司法在我國(guó)行政審判的生成緣于行政審判的新形勢(shì)，能動(dòng)司法在我國(guó)行政審判的展開路徑緣于行政審判的新探索。但同時(shí)，能動(dòng)司法也存在著其相應(yīng)的局限。能動(dòng)司法局限的克服，需要從夯實(shí)能動(dòng)司法在行政審判的能動(dòng)基礎(chǔ)開始：準(zhǔn)確的思維定位是能動(dòng)司法在行政審判展開的思想基礎(chǔ)，精良的制度設(shè)計(jì)是能動(dòng)司法在行政審判展開的關(guān)鍵支撐，高素質(zhì)的法官隊(duì)伍建設(shè)是能動(dòng)司法在行政審判展開的重要保障。

能動(dòng)司法；行政審判；司法公正；展開

“能動(dòng)司法”，在我國(guó)法學(xué)界和實(shí)務(wù)界被關(guān)注，緣于2008年下半年最高人民法院司法理念的倡導(dǎo)。（1）“能動(dòng)司法”成為我國(guó)行政審判的主流話語，則始于2009年最高人民法院的兩件標(biāo)志性文本：其一，2009年6月26日最高人民法院《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見》（2）司法文件的頒發(fā)；其二，2009年8月最高人民法院王勝俊院長(zhǎng)明確提出“能動(dòng)司法”概念的講話的公布。（3）自此，能動(dòng)司法開始成為我國(guó)行政審判學(xué)界的討論熱點(diǎn)、行政審判踐行的重要內(nèi)容。本文著力探討能動(dòng)司法的生成動(dòng)因、能動(dòng)司法在我國(guó)語境下之內(nèi)涵、能動(dòng)司法的展開路徑以及能動(dòng)司法在行政審判發(fā)展的能動(dòng)基礎(chǔ)。

一、能動(dòng)司法之生成動(dòng)因：我國(guó)行政審判面臨的新形勢(shì)

行政訴訟兼具三種基本功能和作用：解紛、監(jiān)督和救濟(jì)。[1]自1989年《行政訴訟法》頒布至今，行政審判制度為監(jiān)督行政權(quán)依法行政、維護(hù)公民合法權(quán)益發(fā)揮了積極而富有成效的重要作用。誠(chéng)如最高人民法院江必新副院長(zhǎng)所言：“在不到30年的時(shí)間里，中國(guó)行政審判經(jīng)歷了不平常的歷程，走過了西方一些國(guó)家上百年才走過的路程，其成就不可低估。”［2］但伴隨著改革的不斷深入，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的深度變革，社會(huì)利益格局正日益多元和日漸復(fù)雜，行政審判面臨著數(shù)量龐大的糾紛。相較于公民和社會(huì)日漸強(qiáng)烈的司法訴求，一個(gè)顯然的客觀現(xiàn)實(shí)是，人民法院的司法能力略顯單薄，行政審判制度對(duì)司法實(shí)踐的回應(yīng)顯得力不從心，審判實(shí)踐面臨著制度供給不足與社會(huì)司法訴求不斷增長(zhǎng)之間的沖突。在這樣的社會(huì)背景下，“能動(dòng)司法”成為人民法院積極回應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的一種策略選擇。（4）總體來說，能動(dòng)司法在我國(guó)行政審判實(shí)踐的生成動(dòng)因，可以歸納為三個(gè)方面：

（一）應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的直接誘因

能動(dòng)司法的生成，首先緣于應(yīng)對(duì)金融危機(jī)之需。2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)，中國(guó)市場(chǎng)受到波及，中國(guó)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定面臨著來自金融危機(jī)的嚴(yán)重威脅。國(guó)際金融危機(jī)發(fā)生后，政府出臺(tái)了一系列應(yīng)對(duì)措施。政府的行政行為，不可避免地會(huì)影響到有關(guān)公民、法人和其他組織的權(quán)益，形成行政糾紛。為積極應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，及時(shí)解決化解行政糾紛，最高人民法院提出“三個(gè)至上”的工作指導(dǎo)思想和“為大局服務(wù)，為人民司法”的工作主題，要求各級(jí)法院立足于充分發(fā)揮審判職能，創(chuàng)新開拓工作思路，積極有效地保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展。各級(jí)法院為此積極、主動(dòng)地適當(dāng)擴(kuò)大審判服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)對(duì)金融危機(jī)成為“能動(dòng)司法”生成的直接誘因。

（二）直面行政審判實(shí)踐的挑戰(zhàn)

在我國(guó),司法實(shí)踐中人民不斷增長(zhǎng)的司法訴求與行政審判制度無法回應(yīng)的張力日益加大，行政審判面臨著來自司法實(shí)踐的新挑戰(zhàn)，這種張力至少表現(xiàn)在以下三方面：

1.行政案件的數(shù)量不斷增長(zhǎng)。近年來，人民法院受理行政案件的數(shù)量不斷增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1989年到2010年全國(guó)各級(jí)人民法院共受理各類一審行政案件1654530件，其中2010年受理129133件，是1989年9934件的近13倍之多。［3］人民法院必須高效解決行政糾紛，否則，舊的案件沒有解決，新的案件又接踵而至，法院的審判任務(wù)越來越繁重。

2.民生類行政糾紛和群體性行政糾紛不斷增多。從行政審判的受案范圍來看，行政案件的不同類型已經(jīng)拓展到50多種，幾乎覆蓋所有行政管理領(lǐng)域。近年不僅新型行政糾紛不斷出現(xiàn)，群體性行政糾紛也不斷增多。特別是土地征收、勞動(dòng)保障、房屋拆遷、資源利用、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)熱點(diǎn)問題和民生問題引發(fā)的群體性行政糾紛，涉及面廣、牽涉人數(shù)眾多、處理難度大，對(duì)社會(huì)和諧和社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成一定影響。

3.信訪案件居高不下。行政糾紛數(shù)量大增，信訪案件居高不下，群體性事件越來越多，特別是暴力抗法事件時(shí)有發(fā)生。在我國(guó)，解決行政糾紛存在明顯的雙軌制度需求現(xiàn)象，即公民通過司法渠道和黨政渠道解決行政糾紛有同等程度的訴求?？傮w來說，現(xiàn)有研究大多從制度層面，通過借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，主張應(yīng)該強(qiáng)化行政訴訟和推動(dòng)司法改革，以此解決日益嚴(yán)重的行政糾紛。然而，民告官所面臨的困境及信訪的強(qiáng)勢(shì)發(fā)展，對(duì)以建構(gòu)行政訴訟為核心的制度供給學(xué)說構(gòu)成明顯的挑戰(zhàn)，實(shí)踐和應(yīng)然的制度供給存在嚴(yán)重脫節(jié)。

（三）擔(dān)綱新形勢(shì)下的政治任務(wù)

能動(dòng)司法的生成，還緣于對(duì)法院新形勢(shì)下所擔(dān)綱政治任務(wù)的積極回應(yīng)。金融危機(jī)后，黨和國(guó)家提出“保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定”的重要任務(wù)。司法權(quán)是重要的執(zhí)政權(quán)，人民法院是黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家機(jī)關(guān)，法官是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)重要的建設(shè)者。行政法官如何在個(gè)案審判中實(shí)現(xiàn)保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定的政治目標(biāo)，成為新時(shí)期法院不得不積極回應(yīng)的新的時(shí)代要求。為此，人民法院在建設(shè)法治政府，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和管理方式創(chuàng)新過程中，負(fù)有重要的歷史使命。人民法院通過行政審判，一方面，站在維護(hù)憲法和法制權(quán)威的高度，站在維護(hù)黨和國(guó)家利益、維護(hù)廣大人民群眾利益的高度，認(rèn)真細(xì)致地做好行政審判。同時(shí)，更為重要的是，法院還需要在行政審判過程中妥善處理好人民內(nèi)部矛盾，維護(hù)行政管理與社會(huì)穩(wěn)定，最大限度地發(fā)揮行政審判工作在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的職能作用。

美國(guó)學(xué)者諾內(nèi)特與塞爾茲尼克在《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)：邁向回應(yīng)型法》［4］一書中區(qū)分了三種類型的法律：壓制型法、自治型法和回應(yīng)型法。其中，在回應(yīng)型法框架下，司法實(shí)踐者以法律的方式進(jìn)入并進(jìn)而影響政治與社會(huì)，對(duì)政府與社會(huì)需求積極地、能動(dòng)地作出回應(yīng)。最高法院正是為及時(shí)有效地回應(yīng)當(dāng)下中國(guó)的司法國(guó)情，在現(xiàn)有的政治體制框架內(nèi)積極主動(dòng)地化解行政糾紛，達(dá)成執(zhí)政黨所倡導(dǎo)的穩(wěn)定和諧之政治目標(biāo)，最終向社會(huì)表達(dá)出其追求能動(dòng)司法的愿望與情懷。

二、能動(dòng)司法之展開路徑：行政審判在新形勢(shì)下的新探索

（一）我國(guó)語境下“能動(dòng)司法”之解讀

隨著能動(dòng)司法在我國(guó)各級(jí)法院的漸次開展，“能動(dòng)司法”的內(nèi)涵成為能動(dòng)司法實(shí)踐需要解決的一個(gè)基礎(chǔ)性前置問題。

1.西方語境下的“能動(dòng)司法”

“能動(dòng)司法”并非我國(guó)本土自創(chuàng)概念，最早源于英美國(guó)家。在西方語境中，能動(dòng)司法是一個(gè)多義性的概念。美國(guó)學(xué)者沃爾夫認(rèn)為：“司法能動(dòng)主義的基本宗旨是，法官應(yīng)該審判案件，而不是回避案件，并且要廣泛地利用他們的權(quán)力，尤其是通過擴(kuò)大平等和個(gè)人自由的手段去促進(jìn)公平——即保護(hù)人的尊嚴(yán)。能動(dòng)主義的法官有義務(wù)為各種社會(huì)不公提供司法救濟(jì)，運(yùn)用手中的權(quán)力，尤其是運(yùn)用將抽象概括的憲法保障加以具體化的權(quán)力去這么做。”［5］3此外，美國(guó)學(xué)者波斯納認(rèn)為，能動(dòng)司法（judicial activism），指的是法院或法官超越自己依法辦事的制度角色，以司法的名義做出一些本該由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)做出的帶有強(qiáng)烈政治性的司法決定，即使這種能動(dòng)是出于良好的用心。可以看出，能動(dòng)司法在西方，主要指法官在司法過程中應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)的需要，采取靈活的方法，秉承一定的法律價(jià)值，遵循一定的法律規(guī)則，創(chuàng)造性地適用法律，理性地作出判斷，從而不斷地推動(dòng)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化等的變革和發(fā)展。

2.中國(guó)語境下的“能動(dòng)司法”

能動(dòng)司法的背景不同，對(duì)能動(dòng)司法的內(nèi)涵界定和著眼點(diǎn)自然也有不同。與英美國(guó)家能動(dòng)司法提出的背景不同，基于前述分析，可以看到，我國(guó)能動(dòng)司法的提出，更多是基于對(duì)我國(guó)政治目標(biāo)的及時(shí)回應(yīng)，始于對(duì)實(shí)踐問題的現(xiàn)實(shí)關(guān)懷。

根據(jù)最高人民法院的倡導(dǎo)，我國(guó)的“能動(dòng)司法”，是要發(fā)揮司法的主觀能動(dòng)性，積極主動(dòng)地為黨和國(guó)家工作大局服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。對(duì)此，有學(xué)者進(jìn)一步解釋，所謂能動(dòng)司法，是指法官不應(yīng)僅僅消極被動(dòng)地坐堂辦案，不顧后果地刻板適用法律；在尚處于形成進(jìn)程中的中國(guó)司法制度限度內(nèi)，法官可以并應(yīng)充分發(fā)揮個(gè)人的積極性和智慧，通過審判以及司法主導(dǎo)的各種替代糾紛解決方法，有效解決社會(huì)各種復(fù)雜的糾紛和案件，努力做到“案結(jié)事了”，實(shí)現(xiàn)司法的政治效果、社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一。［6］

如前所述，能動(dòng)司法在我國(guó)由最高法院倡導(dǎo)并在全國(guó)法院推行，基于嚴(yán)峻的社會(huì)糾紛的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)及執(zhí)政黨政治目標(biāo)的有效達(dá)成。在這樣一種背景下，能動(dòng)司法的內(nèi)涵必然也被賦予了一層政治色彩，也被賦予了一種社會(huì)責(zé)任。綜上，我國(guó)的“能動(dòng)司法”，從實(shí)務(wù)界的倡導(dǎo)來看，包括三個(gè)層次：1.服務(wù)型司法。要求能動(dòng)司法應(yīng)服務(wù)于大局、服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展；2.主動(dòng)型司法。要求法院和法官積極發(fā)揮并適當(dāng)延伸審判職能，采取多種積極司法方式回應(yīng)社會(huì)和政治目標(biāo)；3.高效型司法。要求法官主動(dòng)審理糾紛，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的雙統(tǒng)一。我國(guó)語境下的能動(dòng)司法有別于西方語境下的能動(dòng)司法，具有中國(guó)特色且反映了中國(guó)的司法國(guó)情。

（二）能動(dòng)司法在行政審判領(lǐng)域之展開路徑

當(dāng)前，能動(dòng)司法已被作為中國(guó)特色社會(huì)主義司法理念和司法規(guī)律，正在為各級(jí)法院積極實(shí)踐。行政審判在新形勢(shì)下，能動(dòng)司法的展開路徑基本包括如下內(nèi)容：

1.“案結(jié)事了”的行政審判目標(biāo)

在行政審判的目標(biāo)上，能動(dòng)司法通過司法政策，要求行政審判的目標(biāo)應(yīng)實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一，即行政糾紛的“案結(jié)事了”。也就是說，在具體個(gè)案的解決過程中，不僅要去關(guān)注法律文本的規(guī)定，還需要考慮糾紛的實(shí)質(zhì)解決，考慮法律正義之外的因素，考慮案件判決的可接受性等。這種司法政策是結(jié)果主義取向的，法官對(duì)于可能的選擇進(jìn)行權(quán)衡時(shí)所考慮的不只是法律，而是這些法律可能帶來的后果。如此，置能動(dòng)主義于行政審判，行政審判不只是一個(gè)機(jī)械地把法律適用于具體事實(shí)的程式化活動(dòng)，更是實(shí)現(xiàn)其社會(huì)功能、追求社會(huì)整體利益的具體實(shí)踐過程。

2.多元規(guī)則的考量標(biāo)準(zhǔn)

能動(dòng)司法為達(dá)成兩個(gè)效果統(tǒng)一的審判目標(biāo)，意味著法官在審理案件過程中，除考慮法律效果之外，還應(yīng)該考慮法律效果之外的社會(huì)效果的尺度。法律效果之外需要作為司法的考量標(biāo)準(zhǔn)，可能是社會(huì)穩(wěn)定、與政府關(guān)系、黨的領(lǐng)導(dǎo)、群眾情緒、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素，而這些因素都是外生于法律規(guī)范的情景性的因素。能動(dòng)司法要求綜合考量各方利益關(guān)系，在進(jìn)行價(jià)值判斷、價(jià)值綜合平衡的基礎(chǔ)上采取相應(yīng)的司法措施。

3.高效便民的庭審程序

首先，建立以和解協(xié)調(diào)為主的審理方式。實(shí)踐證明，行政糾紛通過協(xié)調(diào)和解，有利于化解矛盾、促進(jìn)和諧。法官在行政糾紛處理過程中，應(yīng)積極主動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)，在合法框架內(nèi)進(jìn)行利益衡量，積極行使法官的釋明權(quán)。其次，能動(dòng)地積極受理行政糾紛。根據(jù)學(xué)者的調(diào)查，在我國(guó)行政審判實(shí)踐中，各級(jí)法院往往為自我保護(hù)、迫于政府的壓力或法院領(lǐng)導(dǎo)意圖而采取司法抑制的做法，逐漸形成一些不立案的習(xí)慣性做法。［7］對(duì)行政審判制度的受案規(guī)定不能機(jī)械地法條式地理解，而應(yīng)基于行政審判目標(biāo)的達(dá)成和公民訴權(quán)的充分保障之要求，受理行政糾紛。從審判實(shí)踐來看，法院對(duì)傳統(tǒng)行政糾紛的受理并無問題。而對(duì)非傳統(tǒng)行政糾紛，尤其是帶有社會(huì)性質(zhì)的案件，如土地征收、社會(huì)保障等新型行政糾紛，法院受案出現(xiàn)一定的偏差和限制。第三，實(shí)行巡回法庭審判，借鑒法院的實(shí)踐成功經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)司法為民的便民舉措。

4.積極適時(shí)的司法建議

能動(dòng)司法要求法院和法官除解決行政糾紛外，還應(yīng)主動(dòng)采取相應(yīng)措施，將處于萌芽階段的行政糾紛予以化解。實(shí)踐中，不少法院發(fā)揮行政審判與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)聯(lián)系比較緊密，掌握情況比較全面的優(yōu)勢(shì)，排查行政執(zhí)法過程中可能引發(fā)官民矛盾的誘因，及時(shí)予以消除。法院應(yīng)將各類行政糾紛中帶有普遍性的問題、有可能引起群體性事件或影響社會(huì)穩(wěn)定的行政管理問題，積極向行政機(jī)關(guān)提出司法建議，主動(dòng)預(yù)防和化解行政糾紛。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于妥善處理群體性行政案件的通知》要求，對(duì)于由農(nóng)村土地征收、城市房屋拆遷企業(yè)改制、勞動(dòng)和社會(huì)保障、資源環(huán)保等社會(huì)熱點(diǎn)問題引發(fā)的群體性行政案件中反映出的苗頭性、傾向性問題以及有可能引發(fā)群體性案件和影響社會(huì)穩(wěn)定的問題，要及時(shí)向政府提出司法建議。便于黨委 政府及時(shí)采取措施，從源頭上預(yù)防和減少群體性行政爭(zhēng)議的發(fā)生，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

5.司法與行政的互動(dòng)機(jī)制

為達(dá)成能動(dòng)司法雙效統(tǒng)一的審判目標(biāo)，建立“司法與行政的良性互動(dòng)機(jī)制”是完成能動(dòng)司法在行政審判展開的一項(xiàng)具體的司法舉措。行政審判因需要經(jīng)常與行政機(jī)關(guān)打交道，得到行政機(jī)關(guān)的理解和支持，對(duì)于達(dá)到行政審判雙效統(tǒng)一的審判目標(biāo)、改善行政審判的司法環(huán)境至關(guān)重要。

建立司法與行政的良性互動(dòng)機(jī)制，源于各級(jí)法院對(duì)能動(dòng)司法的深入思考和積極探索?？傮w而言，從各級(jí)法院的經(jīng)驗(yàn)來看，司法與行政的良性互動(dòng)機(jī)制具體包括：其一，建立司法與行政的信息溝通與共享機(jī)制。可予以交流的信息包括：即法院行政審判庭與政府法制部門交流行政訴訟敗訴率情況、重大敏感的行政糾紛的受理處理情況、政府實(shí)施行政職權(quán)所具有的普遍性或突出性的問題等。其二，建立重大案件及重要事項(xiàng)的協(xié)調(diào)制度。及時(shí)對(duì)政治性、政策性強(qiáng)的重大敏感的行政糾紛，法院行政審判庭應(yīng)及時(shí)與政府法制辦等部門進(jìn)行溝通，力求用協(xié)調(diào)方式將爭(zhēng)議解決在行政程序，化解于糾紛萌芽階段。其三，建立對(duì)重大疑難問題的交流、研判機(jī)制。法院行政審判庭與法院就重大疑難問題的法律適用，共同調(diào)查研究，形成共識(shí)，統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，法院行政審判庭參加政府立法的起草、調(diào)研、論證及備案審查等工作。其四，規(guī)范行政應(yīng)訴行為，倡導(dǎo)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。

三、能動(dòng)司法的局限與初步克服：夯實(shí)能動(dòng)司法在行政審判之能動(dòng)基礎(chǔ)

（一）能動(dòng)司法的局限需要克服

能動(dòng)司法并非充滿著童話色彩般地完美無缺。實(shí)際上，能動(dòng)司法也存在著其自身可能的局限。如前所述，能動(dòng)司法的倡導(dǎo)來源于實(shí)務(wù)界對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)反思的積極回應(yīng)。對(duì)現(xiàn)實(shí)的承認(rèn)和尊重，是一種社會(huì)學(xué)的思考。問題在于，思考的結(jié)果所帶來的是，能動(dòng)司法為充分實(shí)現(xiàn)其能動(dòng)性，往往將司法問題與政治問題、司法問題與社會(huì)問題、司法權(quán)問題與行政權(quán)問題交織在一起，力圖描繪出一幅“你中有我，我中有你”的和諧司法與和諧社會(huì)共生的美好生態(tài)圖景。在能動(dòng)司法的框架下，司法權(quán)不再是單一消極發(fā)揮審判職能的司法權(quán)，事實(shí)上已成為一種多樣態(tài)或者說可作多義解釋的司法權(quán)。如此，法院超越審判權(quán)限，則很容易偏離中立立場(chǎng)，違背司法權(quán)的本質(zhì)。這對(duì)法院和社會(huì)來說，則可能是危險(xiǎn)的。當(dāng)純審判職能功用的發(fā)揮與社會(huì)職能的審判權(quán)發(fā)生沖突時(shí)，能動(dòng)司法應(yīng)如何面對(duì)？

應(yīng)該看到，能動(dòng)司法并不是包治百病的良方。與克制司法相同，能動(dòng)司法自身存在著局限。能動(dòng)司法功用的發(fā)揮需要其克服局限，具備相應(yīng)的基礎(chǔ)。也就是說，能動(dòng)司法需要一定的基礎(chǔ)和前提條件，如果缺少這些前置性因素，能動(dòng)司法在行政審判中功用的發(fā)揮無疑會(huì)大打折扣，甚至悖離公正司法本身的要義。為此，我們必須明確，能動(dòng)司法在行政審判的深入展開，必須從夯實(shí)能動(dòng)司法的基礎(chǔ)做起，這也正是保障能動(dòng)司法實(shí)至名歸的關(guān)鍵因素。

（二）夯實(shí)能動(dòng)司法在行政審判之能動(dòng)基礎(chǔ)

夯實(shí)能動(dòng)司法的基礎(chǔ)，既是能動(dòng)司法功能的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)，也是今后改良行政審判的有效路徑。

首先，準(zhǔn)確的思維定位是能動(dòng)司法在行政審判展開的思想基礎(chǔ)。

其一，尊重個(gè)體利益的審判思維。胡錦濤總書記在建黨90周年的講話中指出：“以人為本、執(zhí)政為民是我們黨的性質(zhì)和全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的集中體現(xiàn)，是指引、評(píng)價(jià)、檢驗(yàn)我們黨一切執(zhí)政活動(dòng)的最高標(biāo)準(zhǔn)；每一個(gè)共產(chǎn)黨員都要把人民放在心中最高位置?！盵8]尊重公民的個(gè)體利益，要求法院在行政審判過程中，本著“群眾利益無小事”的司法裁判思維，尊重公民的個(gè)體利益，尤其是事關(guān)公民的民生問題、社會(huì)熱點(diǎn)問題、群體性糾紛等問題，應(yīng)以每個(gè)公民個(gè)體利益為重。

其二，司法公正的審判思維。盡管能動(dòng)司法強(qiáng)調(diào)法律效果和社會(huì)效果雙效統(tǒng)一的審判目標(biāo)，審理案件時(shí)應(yīng)以社會(huì)穩(wěn)定的審判結(jié)果考量審判案件，但能動(dòng)司法非與司法公正相悖，能動(dòng)司法非致公正失衡。恰恰相反，雙效統(tǒng)一的審判目標(biāo)是以司法公正的審判思維為出發(fā)點(diǎn)。只有堅(jiān)守司法公正的審判思維，能動(dòng)司法才可能有所作為。正如北京大學(xué)姜明安教授所言：“能動(dòng)司法與公正司法的基本關(guān)系應(yīng)該是：公正司法是目的，能動(dòng)司法是手段。為了推進(jìn)和保障公正司法，有必要提供和實(shí)施一定的能動(dòng)司法。但是，司法的能動(dòng)性必須以司法的被動(dòng)性為基礎(chǔ)，不能突破法治的界限，不能以犧牲司法公正為代價(jià)。”［9］

其次，精良的制度設(shè)計(jì)是能動(dòng)司法在行政審判展開的關(guān)鍵支撐。

能動(dòng)司法在行政審判領(lǐng)域有效推動(dòng)，離不開對(duì)行政審判制度自身的改革，從制度層面進(jìn)一步完善《行政訴訟法》。具體而言，精良的制度設(shè)計(jì)包括：

其一，明確行政審判的目的是實(shí)質(zhì)解決糾紛。行政訴訟目的的確定，是行政訴訟制度設(shè)計(jì)的根本出發(fā)點(diǎn)，關(guān)系到行政訴訟的根本性認(rèn)識(shí)，直接涉及對(duì)行政審判制度的總體把握，規(guī)定了行政審判制度的制度方向。從目前的司法國(guó)情來看，行政糾紛的實(shí)質(zhì)解決既是我國(guó)實(shí)現(xiàn)能動(dòng)司法的政治目標(biāo)和審判任務(wù)的要求，同時(shí)更是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的根本要義。行政審判作為一種程序，是一種糾紛解決機(jī)制。糾紛解決機(jī)制則意味著糾紛應(yīng)通過機(jī)制得以有效實(shí)質(zhì)解決，以矯正正義視角來看，其根本目的在于對(duì)被侵犯的合法權(quán)益通過行政審判予以恢復(fù)。其二，擴(kuò)大行政訴訟受案范圍。其三，明確行政訴訟和解在行政審判中的法律地位。其四，建立便民的行政管轄制度；其五，構(gòu)建行政訴訟審判類型；其六，完善的行政審判程序構(gòu)建。

第三，高素質(zhì)的法官隊(duì)伍建設(shè)是能動(dòng)司法在行政審判展開的重要保障。

能動(dòng)司法在行政審判的具體實(shí)現(xiàn)，最終依賴于法官主觀作用充分和正確的發(fā)揮。什么情境下“能動(dòng)”、如何“能動(dòng)”，在很大程度上取決于法官的主觀能動(dòng)性和個(gè)人價(jià)值偏好。能動(dòng)司法實(shí)際上暗含著這樣一種預(yù)設(shè)：法官具備充分的能動(dòng)司法能力，法官應(yīng)被賦予更大的自由裁量權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)行政審判過程中的能動(dòng)有效、能動(dòng)高效。正如美國(guó)最偉大的法官本杰明·N·卡多佐所言，“司法必須與社會(huì)現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)”，“在審判過程中，對(duì)社會(huì)政策的考慮頗為重要”。他認(rèn)為，司法過程既包含著創(chuàng)造的因素也包含有發(fā)現(xiàn)的因素。法官必須經(jīng)常對(duì)相互沖突的利益加以權(quán)衡，并在兩個(gè)或兩個(gè)以上可供選擇的、在邏輯上可以接受的判決中作出抉擇。在作這種抉擇時(shí)，法官必定會(huì)受到其自身的本能、傳統(tǒng)的信仰、后天的信念和社會(huì)需要之觀念的影響?！八仨毱胶馑哂械母鞣N因素——他的哲學(xué)、他的邏輯、他的類推、他的歷史、他的習(xí)慣、他的權(quán)利意識(shí)，以及其他等等，并且隨時(shí)予以增減，盡可能明智地確定何者應(yīng)具有更重要的意義。 ”［10］

毋庸置疑，自由裁量權(quán)因能動(dòng)司法之“能動(dòng)”之要求，必然要以高素質(zhì)的法官為前提，這也是能動(dòng)司法實(shí)現(xiàn)的重要條件之一。根據(jù)西方法治經(jīng)驗(yàn)，能動(dòng)司法的推行，是建立在高素質(zhì)法官隊(duì)伍的形成以及維系法官隊(duì)伍良好素質(zhì)的系統(tǒng)化制度體系較為健全這一前提之上的。 從我國(guó)目前的行政審判隊(duì)伍來看，法官職業(yè)化、法官專業(yè)化的程度還不是很高，這對(duì)能動(dòng)司法的實(shí)現(xiàn)將會(huì)有一定程度的制約。為此，提高法官素質(zhì)、建立健全提升法官素質(zhì)的制度是有效的路徑之一，是能動(dòng)司法在行政審判得以展開的重要保障。

結(jié)語

有學(xué)者言：“能動(dòng)司法既是一個(gè)極富時(shí)代氣息的命題，也是一個(gè)內(nèi)涵深刻豐富的命題?！保?1］顯然，目前中國(guó)對(duì)能動(dòng)司法的探討還是初步的，能動(dòng)司法還需要學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界進(jìn)行充分的對(duì)話交鋒，能動(dòng)司法的運(yùn)行框架與運(yùn)行軌跡還取決于今后行政審判實(shí)踐的積極探索和大膽嘗試。與中國(guó)漸進(jìn)式的改革進(jìn)程相呼應(yīng)，能動(dòng)司法在中國(guó)行政審判的發(fā)展與完善也必將是一個(gè)逐步推進(jìn)的有序進(jìn)程。能動(dòng)司法具體的行政審判改革舉措和具體的行政審判方式的踐行，取決于具體的社會(huì)發(fā)展條件和制度承受能力。[12]要求行政審判按某種既定的方案實(shí)現(xiàn)一步到位，顯然是不現(xiàn)實(shí)的也是不可能的。為此，我們必須明確，當(dāng)下行政審判盡管面臨著司法改革的新形勢(shì)，面臨著新問題，但只有堅(jiān)守司法公正的底限、秉承尊重公民的信念，積極充分地提供實(shí)現(xiàn)能動(dòng)司法的制度基礎(chǔ)和制度保障，中國(guó)的能動(dòng)司法才有可能在行政審判中積極能動(dòng)，中國(guó)行政審判制度方能行進(jìn)得更穩(wěn)健、更長(zhǎng)遠(yuǎn)。

注釋：

（1）參見王勝俊.牢牢把握“三個(gè)至上”，開創(chuàng)法院工作新局面，2008年6月22日王勝俊在全國(guó)高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議上的講話，強(qiáng)調(diào)在司法中應(yīng)貫徹“三個(gè)至上”原則；確立“為大局服務(wù)、為人民司法”的司法理念等。另外，參見王勝俊.堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，為大局服務(wù)為人民司法，2008年12月19日王勝俊在全國(guó)高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議上的講話。有學(xué)者將這些司法理念稱為最高人民法院實(shí)施“新政”。參見顧培東.能動(dòng)司法若干問題研究 ［J］.中國(guó)法學(xué)，2010，（4）。

（2）法發(fā)［2009］38號(hào)文。

（3）參見王勝俊.堅(jiān)持能動(dòng)司法、切實(shí)服務(wù)大局.2009年8月28日江蘇省高級(jí)人民法院調(diào)研座談會(huì)的講話。

（4）有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)的能動(dòng)司法具有中國(guó)特色，能動(dòng)司法在中國(guó)的生成，更多的是法院系統(tǒng)在司法實(shí)踐意義上倡導(dǎo)和踐行的。參見姚莉.當(dāng)代中國(guó)語境下的“能動(dòng)司法”界說［J］.法商研究，2011，（1）。

[1]姜明安．行政訴訟功能和作用的再審視[J]．求是學(xué)刊，2011，（1）．

［2］江必新.“官”民矛盾的和諧治理——中國(guó)行政審判的回顧與前瞻［J］.人民論壇，2008，（24）.

［3］參見最高人民法院網(wǎng)站，http://www.court.gov.cn/［EB/OL］，2011-7-20.

［4］［美］P.諾內(nèi)特，P.塞爾茲尼克.轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)：邁向回應(yīng)型法［M］.張志銘，譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004.

［5］［美］克里斯托弗.沃爾夫.司法能動(dòng)主義——自由的保障還是安全的威脅？［M］.黃金榮，譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004：3.

［6］蘇力.關(guān)于能動(dòng)司法與大調(diào)解［J］.中國(guó)法學(xué)，2010，（1）.

［7］參見汪慶華.中國(guó)行政訴訟：多中心主義的司法［J］.中外法學(xué)，2007，（5）.

［8］胡錦濤總書記念建黨90周年“七一”講話.

［9］姜明安.能動(dòng)司法與公正司法［EB/OL］，http://www. publiclaw.cn/article/Details.asp?NewsId=3335& classid=7&classname=法政時(shí)評(píng)，2011-1-8.

［10］［美］E.博登海默.法理學(xué)-法律哲學(xué)與法律方法［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001：150.

［11］方樂.能動(dòng)司法的模式與方法［J］.法學(xué)，2011，（1）.

［12］霍敬裕.權(quán)力運(yùn)行視角下審判權(quán)與行政權(quán)沖突研究［J］．學(xué)術(shù)界，2011，（6）．

（責(zé)任編輯 夢(mèng) 瑋）

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1001-862X（2012）04－0116－006

安徽省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（2010sk055）；安徽大學(xué)博士科研啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目（33190114）

張娟（1974-），女，北京通州人，安徽大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要研究方向：行政法與行政訴訟法學(xué)。