農(nóng)村群體性事件治理中的基層政府執(zhí)行力研究*

雷葉飛 周定財(cái)

（江蘇師范大學(xué)管理學(xué)院，江蘇徐州221009）

隨著改革開放程度不斷深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，農(nóng)民生活水平明顯提高，但是就像美國(guó)政治學(xué)家亨廷頓指出的：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂”。[1]在“三農(nóng)”問題越來越受到重視和農(nóng)村取得長(zhǎng)足發(fā)展的同時(shí)，也面臨著挑戰(zhàn)和動(dòng)蕩。近幾年農(nóng)村群體性事件頻發(fā)，這不僅影響農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，也不利于社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

農(nóng)村群體性事件頻發(fā)的原因，正如美國(guó)社會(huì)學(xué)家默頓的“參照群體理論”指出的：“人們認(rèn)為自己實(shí)際得到的和期望得到的、自己得到的和他人得到的存在很大差距時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生一種被他人或社會(huì)‘剝奪’了的主觀心理感受，由于自己認(rèn)為沒有得到公平待遇后的不滿與積怨的相互結(jié)合，當(dāng)某一群體普遍產(chǎn)生了‘相對(duì)剝奪感’時(shí)，他們就可能采取集體行動(dòng)來強(qiáng)制性地‘糾正’這種剝奪。”[2]這就是農(nóng)村群體性事件產(chǎn)生的癥結(jié)所在，當(dāng)利益分配不均衡并缺乏相應(yīng)的制衡機(jī)制時(shí)，農(nóng)民就會(huì)產(chǎn)生“相對(duì)剝奪感”；另一方面是利益表達(dá)機(jī)制的缺失，當(dāng)農(nóng)民的利益和權(quán)利受到侵害時(shí)，缺乏暢通的利益表達(dá)機(jī)制，再加上有些官員的行政道德水平較低，官員的尋租行為，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)民沒地方講理，當(dāng)意識(shí)到體制內(nèi)的方法沒法解決問題時(shí)，農(nóng)民就不得不通過體制外的非正式的途徑，也就是群體性事件來表達(dá)，另外，基層政府的信任危機(jī)和公信力的下降也是農(nóng)村群體性事件爆發(fā)的一個(gè)重要原因。

農(nóng)村群體性事件頻發(fā)，很大程度上和基層政府執(zhí)行力存在問題有關(guān)?；鶎诱鳛槁?lián)系廣大民眾和國(guó)家的紐帶，應(yīng)執(zhí)行國(guó)家的大政方針，并在群眾中得到反饋，進(jìn)而推動(dòng)政策的改進(jìn)?；鶎诱畧?zhí)行力的好壞直接決定著政策的貫徹程度以及受眾的滿意度的高低。正如拉姆·查蘭指出的“執(zhí)行是直接聯(lián)系工作目標(biāo)和工作效果的不可缺失的一環(huán)”，[3]而美國(guó)政策學(xué)者艾利森(G.Alison)則認(rèn)為：“在政府工作中，為了實(shí)現(xiàn)政府政策的目標(biāo)，方案確定只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行”。[4]美國(guó)政策學(xué)家普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基將執(zhí)行解釋為“在目標(biāo)確立與適應(yīng)于取得這些目標(biāo)的行動(dòng)之間一種相互作用的過程”。[5]

而我們所講的政府執(zhí)行力，“是指政府及其部門和公務(wù)人員，執(zhí)行法律法規(guī)、規(guī)劃計(jì)劃、決策政策、法令政令的一種能力”。[6]如果基層政府執(zhí)行失誤，涉及農(nóng)民利益的政策扭曲執(zhí)行或者不執(zhí)行，一些基層行政人員存在腐敗行為等，就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民的不滿，從而誘發(fā)農(nóng)村群體性事件。

一、當(dāng)前治理農(nóng)村群體性事件中基層政府執(zhí)行力的現(xiàn)狀

1.基層政府行為失范

目前基層政府行為失范主要表現(xiàn)在：一是政府工作人員的不作為或假作為，基層政府公職人員往往不愿管，不愛管，無力管，不依照法律履行責(zé)任；二是基層政府與黑社會(huì)結(jié)黨營(yíng)私，搞權(quán)錢交易，侵犯農(nóng)民利益；三是辦事效率低下，對(duì)農(nóng)民利益訴求冷漠或者搪塞，未能依法履行公職人員義務(wù)。基層政府行為失范必然會(huì)引起農(nóng)民的不滿，當(dāng)不滿情緒到了一定程度，就會(huì)發(fā)生有組織的反抗活動(dòng)，也就是農(nóng)村群體性事件。

2.基層政府與民爭(zhēng)利，執(zhí)行缺乏公正性

從“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)出發(fā)，基層政府也有其組織自身的利益，包括正當(dāng)利益和非正當(dāng)利益。所謂非正當(dāng)利益，就是基層政府的本位主義，通過公權(quán)力的濫用來獲取利益，從而使其組織的利益最大化并且無限膨脹。目前，基層政府往往犧牲農(nóng)民的利益來換取政績(jī)或者謀求自身組織的福利最大化，尤其是在房地產(chǎn)膨脹時(shí)期，掌握著用地審批權(quán)的基層政府，作為農(nóng)民與開發(fā)商的中介，從中漁利，蠶食農(nóng)民利益，使農(nóng)民的權(quán)益受到侵害。長(zhǎng)此以往，農(nóng)民必然會(huì)產(chǎn)生不滿情緒，并對(duì)基層政府信任度下降。

3.基層政府執(zhí)行方式為單純的鎮(zhèn)壓

一些基層政府未能轉(zhuǎn)變職能，未能構(gòu)建服務(wù)型政府，官本位意識(shí)濃厚，面對(duì)農(nóng)民的維權(quán)行為或者抵制“被剝奪”行為，基層政府往往是堵和壓而不是疏導(dǎo)解決。

4.基層政府權(quán)威弱化并存在信任危機(jī)

農(nóng)民在我國(guó)屬于弱勢(shì)群體，并且我國(guó)“大政府、小社會(huì)”的歷史悠久，因此，農(nóng)民對(duì)政府有一定的崇拜和信任。但是基層政府的錯(cuò)位、越位、缺位，以及一些政府的尋租行為，導(dǎo)致基層政府的公信力下降。以前，農(nóng)民大事小事都找基層政府；現(xiàn)在，農(nóng)民有事不會(huì)找政府，更多的是尋求媒體的幫助或者是到中央去上訪。這說明基層政府的執(zhí)行力被人民接受的程度不高。

二、農(nóng)村群體性事件治理中基層政府執(zhí)行力的提升路徑

防范農(nóng)村群體性事件，提高基層政府執(zhí)行力，需要做到以下幾點(diǎn)：

1.依法行政，保障政策執(zhí)行的公共性

政策的制定及其執(zhí)行都是以“為人民服務(wù)”為宗旨的，但是農(nóng)村群體性事件往往是政策執(zhí)行的非公正性，或者基層政府變相執(zhí)行、不執(zhí)行等不依法行政導(dǎo)致的。究其根本原因，往往是基層政府追求組織利益的最大化。馬克思曾深刻地指出：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同利益有關(guān)?！盵7]農(nóng)民有自己的利益，基層政府也不例外，當(dāng)農(nóng)民和政府利益沖突，基層政府就可能不依法行政，與民爭(zhēng)利。這就要求基層政府公職人員要樹立全心全意為人民服務(wù)的行政意識(shí)，堅(jiān)持把人民利益放在首位，協(xié)調(diào)好長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和短期利益及中央和地方利益的關(guān)系，牢記“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的執(zhí)政理念，堅(jiān)持依法辦事，努力創(chuàng)建服務(wù)型政府，提高公共服務(wù)供給水平。同時(shí)，要建立健全問責(zé)機(jī)制，對(duì)非法行政的人員依法追究責(zé)任。只有這樣，才能不斷提升基層政府的權(quán)威和公信力。

2.合理配置執(zhí)行機(jī)構(gòu)

首先，必須明確各機(jī)構(gòu)、各部門的職責(zé)和權(quán)力，避免相互推諉和扯皮，形成綜合執(zhí)法的體系，提高執(zhí)行效率，避免執(zhí)法人員對(duì)農(nóng)民不公正的執(zhí)法。其次，要建立完善的監(jiān)督機(jī)制，通過各種合法途徑對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行監(jiān)督，并將民眾的反饋?zhàn)鳛樵u(píng)價(jià)的指標(biāo)。

3.加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍建設(shè)

政府執(zhí)行力說到底要落到基層執(zhí)行人員身上，如果執(zhí)行人員沒有為人民服務(wù)的意識(shí)和觀念，政策執(zhí)行很大程度上會(huì)打折扣。這就要求基層政府工作人員一方面加強(qiáng)行政倫理道德建設(shè)，努力提高政府官員的政治素養(yǎng)；另一方面要努力提高公共責(zé)任意識(shí)，避免與群眾發(fā)生沖突。

4.建立健全利益表達(dá)機(jī)制

農(nóng)村群體性事件爆發(fā)的重要原因是缺乏利益表達(dá)機(jī)制或者表達(dá)機(jī)制不暢通?；鶎诱畱?yīng)該運(yùn)用英國(guó)著名的危機(jī)公關(guān)專家羅志斯特提出的危機(jī)公關(guān)“3T原則”，即主動(dòng)溝通、充分溝通、盡快溝通。必須堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際的原則和“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，依靠農(nóng)民，相信農(nóng)民，傾聽人民的聲音。正如著名學(xué)者于建嶸說的：“必須傾聽人民自己的呼聲，讓人民自己講話，讓農(nóng)民自己講話。信任農(nóng)民，承認(rèn)和尊重農(nóng)民作為政治人的公民權(quán)利，與廣大農(nóng)民開展協(xié)商對(duì)話是時(shí)代的要求，也是中國(guó)政治文明發(fā)展的必然趨勢(shì)?！盵8]建立健全農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，一方面基層政府可以開展電子政務(wù)，實(shí)施財(cái)政公開和領(lǐng)導(dǎo)電話公開制度，方便人民的監(jiān)督和溝通；另一方面基層政府還要建立政府、農(nóng)民、非盈利組織之間的互動(dòng)，當(dāng)政府執(zhí)行國(guó)家政策時(shí)，如果危害到農(nóng)民利益，農(nóng)民可以到非營(yíng)利組織反映情況，維護(hù)權(quán)益，通過非營(yíng)利組織的反饋，政府積極予以回應(yīng)，同時(shí)通過該組織進(jìn)行法律宣傳，使農(nóng)民明確自己的權(quán)利和義務(wù)。

5.跨區(qū)域府際合作執(zhí)行

農(nóng)村群體性事件具有蔓延性和擴(kuò)張性，更重要的是后果的不確定性，往往一個(gè)地方出現(xiàn)群體性事件，其他地方的農(nóng)民也會(huì)效仿，從而引起大規(guī)模的騷動(dòng)。如果不加強(qiáng)基層政府府際間的聯(lián)系，合理化解危機(jī)，各基層政府的權(quán)威和信任度就會(huì)進(jìn)一步受損。

6.加強(qiáng)普法宣傳

由于農(nóng)民受教育程度較低，法律意識(shí)淡薄，當(dāng)其合法利益受到侵害時(shí)，往往不能運(yùn)用體制內(nèi)的法律手段來解決，而是運(yùn)用體制外的非正式的手段來解決。因此基層政府應(yīng)充分利用執(zhí)行資源，進(jìn)行法制宣傳，加強(qiáng)普法教育；同時(shí)，注重規(guī)范公眾的參與形式，確保農(nóng)民不被非法分子利用控制，“就是要在充分保障憲法和法律賦予每個(gè)公民政治權(quán)利和自由的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)民政治參與的內(nèi)容、方式和途徑作出明確的規(guī)定，并用法律的形式將其固定下來，做到有法可依，依法參與；同時(shí)還要改革現(xiàn)行的政治體制，使其具備主動(dòng)性、適應(yīng)性和凝聚性，以有利于農(nóng)民的政治參與”。[9]

7.加強(qiáng)基層政府行政文化的建設(shè)

行政文化內(nèi)涵本身有廣義與狹義的不同界定。就其廣義而言，行政文化是指行政意識(shí)形態(tài)以及與之相適應(yīng)的行政制度和組織機(jī)構(gòu)。從狹義來說，行政文化僅指行政意識(shí)形態(tài)，即在行政實(shí)踐活動(dòng)基礎(chǔ)上所形成的，直接反映行政活動(dòng)與行政關(guān)系的各種心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動(dòng)狀態(tài)。要努力營(yíng)造積極、主動(dòng)、為人民服務(wù)、高效、團(tuán)結(jié)的行政文化，不斷提高基層政府行政效力和效率，從而贏得農(nóng)民的信任和支持。

[1]薩繆爾·P·亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序[M].王冠華，劉為等譯.上海：上海人民出版社，2000：38.

[2]羅伯特·K.默頓.社會(huì)理論和社會(huì)結(jié)構(gòu)[M].唐少杰，齊心等譯.南京：譯林出版社，2006：78.

[3][美]拉姆·博西迪，拉姆·查蘭.執(zhí)行——如何完成任務(wù)的學(xué)問[M].北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2003：16.

[4]陳振明.公共政策分析[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003：225.

[5]Pressman,Jeff L.and Aaron.B.Wildavsky.Implementation.California:University of California Press,1979.

[6]顧杰.論政府執(zhí)行力建設(shè)的深層影響因素[J].中國(guó)行政管理，2008，（11）：65～67.

[7]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1956：82.

[8]于建嶸.農(nóng)民有組織抗?fàn)幖捌湔物L(fēng)險(xiǎn)——湖南省H縣調(diào)查[J].戰(zhàn)略與管理，2003，（3）:1～16.

[9]楊年松.中國(guó)改革進(jìn)程中農(nóng)民的政治參與和政治穩(wěn)定[J].社會(huì)主義研究，1998，（5）:44～46.