西部大開發(fā)以來西部邊疆農業(yè)發(fā)展趨勢與政策建議

楊 照

(農業(yè)部規(guī)劃設計研究院農業(yè)發(fā)展與投資研究所，北京 100125)

1 西部邊疆農業(yè)發(fā)展背景

經濟全球化和區(qū)域經濟一體化背景下，相對傳統(tǒng)的、邊緣的、封閉的經濟模式開始參與到區(qū)域經濟一體化進程，以聯(lián)合、協(xié)同和競爭等方式來實現(xiàn)全球化的資源配置和統(tǒng)一市場。我國西部邊疆地區(qū)因其特殊的地理位置，生產要素、特色產業(yè)、邊貿往來、交通區(qū)位，其區(qū)域經濟發(fā)展越來越具有重大戰(zhàn)略地位，與西部其他地區(qū)存在一定差異性與特殊性。西部邊疆地區(qū)與我國全部15個鄰國中的14個 (除朝鮮外)接壤，陸地邊界總長約16 000km，占中國陸地邊境線的70%以上。其中，新疆東北部與蒙古毗鄰，北部同俄羅斯聯(lián)邦接壤，西北部及西部分別與哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦接壤，西南部與阿富汗、巴基斯坦、印度接界，有著長達5 600km的邊境線;云南與越南、老撾、緬甸3國接壤;西藏與尼泊爾、錫金、不丹、印度、緬甸5國接壤;內蒙古與蒙古國、俄羅斯2國接壤;甘肅全省有1個邊境縣，與蒙古接壤;廣西與越南接壤;六省共有國家一類口岸36個，占全國24%，其中以陸港口岸為主。廣大西部邊疆地區(qū)以農業(yè)為主，總人口中62%為農業(yè)人口，農村居民家庭人均純收入3 500元左右，其中2/3以上依靠農業(yè)生產經營獲得。農業(yè)產值占地方總產值16.1%，遠遠高于國內11.3%的平均水平。由此可見，西部邊疆地區(qū)要發(fā)展經濟，要實現(xiàn)自主發(fā)展，離不開廣大農民的脫貧致富，離不開農業(yè)產業(yè)的引領帶動，離不開農村經濟的全面發(fā)展，離不開生態(tài)資源合理有序的開發(fā)與利用。

同時，西部邊疆地區(qū)自然條件艱苦，生態(tài)環(huán)境脆弱，基礎設施落后，經濟發(fā)展水平較低，地方財政支持不足，中央不斷加大對西部邊疆地區(qū)的資金項目支持。2011年6月國務院出臺《興邊富民行動規(guī)劃(2011～2015年)》，規(guī)劃建設邊境村寨便民工程、沿邊 (境)等級公路建設工程、邊境水利建設工程、擴大農村危房改造試點工程、邊境信息下鄉(xiāng)工程、邊境農村五保供養(yǎng)服務設施建設、邊境文化固邊工程、邊境農村實用人才隊伍建設、基層公共文化保障工程、邊境衛(wèi)生院 (室)能力建設、邊境民族團結進步示范村建設工程、愛民固邊模范村創(chuàng)建活動、高校心系邊境產學研用活動、邊民互市貿易點建設、承接產業(yè)示范區(qū)建設、跨境經濟合作區(qū)建設、特色優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展工程等17項重點工程中，有10項與農業(yè)農村經濟建設直接相關。中央財政加大了資金支持力度，2011和2012年中央財政安排的興邊富民行動專項資金達24.2億元，超過前10年的總和。

2 我國西部邊疆地區(qū)農業(yè)的發(fā)展趨勢

2.1 農業(yè)經濟總量快速增長，農牧業(yè)區(qū)域特征明顯

西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施10年來，西部邊疆地區(qū)農業(yè)經濟呈現(xiàn)了較快的增長，如圖1所示。西部邊疆六省農業(yè)增加值由2001年1 900.55億元上升到 2010年的 5 625.4億元，年增長率為14.5%，高于12.8%的全國平均水平。然而六省農業(yè)增加值的增長速度存在差異，其中，甘肅、廣西、內蒙古和新疆均超過12.8%;西藏最低，由2001年的39.07億元上升到2010年的68.7億元，年增長率只有7.3%。

從農業(yè)產業(yè)結構來看，六省農業(yè)和牧業(yè)在農林牧漁業(yè)總產值中所占的比重最大，均占到了80%以上，林業(yè)和漁業(yè)所占比重相對較小，這是西部地區(qū)農業(yè)產業(yè)依托自然資源條件的直接表現(xiàn)。其中，內蒙古和西藏的牧業(yè)產業(yè)比重較大，達到40%左右，產業(yè)優(yōu)勢突出，甘肅和新疆的農業(yè)產值比重相對較高，占到60%以上;而廣西和云南的農業(yè)結構更加多元，廣西的漁業(yè)和云南的林業(yè)發(fā)展?jié)摿^大。如表1、圖2所示。

圖1 2001～2010年西部邊疆各省農業(yè)增加值增長率

表1 2010年西部邊疆各省農林牧漁業(yè)增加值及結構 億元，%

2.2 農民人均收入持續(xù)增長，生活質量不斷改善

農民收入的提高和生活質量的改善是實現(xiàn)農業(yè)農村經濟發(fā)展的根本動力。西部邊疆6省的農民收入都有不同幅度的增加，農民人均純收入由2001年的1948元提高到2010年的4 292元，年均增長9.17%。其中，西藏和內蒙古農民人均純收入分別由2001年的1 404元、1 973元上升到2010年的4 139、5 530元，年增長12.76%、12.13%，增幅明顯，內蒙古的農民人均純收入(5 530元)與全國農民人均純收入差距縮小 (5 919元)，遠遠高于其他西部邊疆省份;新疆、廣西、云南、甘肅各省的農民人均純收入也都實現(xiàn)了不同幅度的增長。

以目前人均收入和增長速度推算， “十二五”期末，內蒙古、廣西、云南、西藏、甘肅、新疆六個西部邊疆省份的人均純收入將分別達到9 802元、7 281元、6 686元、7 546、5 400元、8 085元，相對于全國9 840元的平均水平，只有內蒙古能夠接近全國平均水平，云南、西藏和新疆的人均純收入與全國的差距有所縮小。然而廣西和甘肅與全國的平均水平不僅沒有縮小，相反還可能將繼續(xù)擴大。

圖2 2010年西部邊疆六省的農業(yè)產業(yè)結構

2.3 農業(yè)生產條件顯著改善，外部配套設施逐漸加強

我國西部邊疆地區(qū)的農業(yè)生產條件有了極大的改善。以農業(yè)機械總動力和有效灌溉面積為例，2000年西部邊疆地區(qū)的農業(yè)機械總動力和有效灌溉面積分別為6 142萬kW和8 534千hm2，到2010年分別提高到12 211.58萬kW和11 375.9千hm2，提高了98.8%和33.3%①數(shù)據(jù)來源:2001～2011年中國農業(yè)統(tǒng)計年鑒。。這與農戶和政府不斷加大農業(yè)投入是分不開的，實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，政府對西部邊疆地區(qū)的農業(yè)投入由2000年的115億元上升到2008年的791億元。同時，西部邊疆地區(qū)農戶每年生產性投資的金額也逐年增高。政府和農戶對農業(yè)投入的加大極大地促進了西部邊疆地區(qū)農業(yè)生產條件的改善，但是，與東部地區(qū)和中部地區(qū)相比，西部邊疆地區(qū)的農業(yè)生產條件仍有差距。

2.4 農業(yè)企業(yè)發(fā)展勢頭良好，產業(yè)化程度有所提高②

西部邊疆地區(qū)的農業(yè)企業(yè)作為當?shù)剞r業(yè)經濟的重要組成部分，為農村剩余勞動力的轉移做出了巨大的貢獻。2010年底西部邊疆地區(qū)共有47萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其中農林牧漁鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)8 144個 (內蒙古2627個、廣西1 954個、云南1 125個、西藏52個、甘肅1383個、新疆1 003個，解決17.3萬農村勞動力的就業(yè)問題，實現(xiàn)利潤20.6億元，平均每個農林牧漁鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的利潤為25.3萬元。而2010年東部地區(qū)農林牧漁鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分別為36 013個，實現(xiàn)利潤144.1億元，平均每個農林牧漁鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的利潤為50.7萬元。與東部地區(qū)相比，西部邊疆地區(qū)無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的盈利能力都還很薄弱，僅為東部的二分之一③數(shù)據(jù)來源:2011年中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及農產品加工業(yè)年鑒。。

2.5 配套服務體系初步建立，公共服務均等化不足

農業(yè)發(fā)展，除硬件設施外，同樣離不開完備的配套服務體系，其中包括農業(yè)保險、市場體系建設、技術研發(fā)與技術推廣、農村金融、農村信息性公共服務體系等。雖然西部邊疆地區(qū)公共服務體系不斷完善，但與城市的服務體系差距仍然較大，與東中部地區(qū)農業(yè)的配套服務體系差距也較大。以農村金融為例，雖然西部地區(qū)除了重慶以外，2009年都實現(xiàn)了農業(yè)貸款額不同幅度的增長 (如表2所示)，但與農業(yè)產值占總產值的比重相比，金融機構對農業(yè)的貸款占各項貸款總額的比重仍然偏低，如新疆2009年農業(yè)GDP占到總GDP的30%，而相應的農業(yè)貸款僅占到各項貸款的8%，與農業(yè)產值占總產值的比重無法匹配。對于農業(yè)保險來說，由于農業(yè)經濟自身的高風險以及農業(yè)保險的高賠付率，商業(yè)性保險機構都不愿涉足農業(yè)保險市場，所以這就需要政策性農業(yè)保險來進行彌補，然而目前農業(yè)政策性保險的覆蓋面還不是很大，且保險力度也有待加強。除此之外，農業(yè)科技支撐體系、農村市場流通體系、農村信息性公共服務體系雖然有一定的發(fā)展，但也還需要不斷提高。

2.6 農業(yè)對外開放程度加深，進出口貿易活躍

全球經濟一體化進程不斷推進，國家間邊境貿易往來越加頻繁。西部邊疆地區(qū)憑借其獨特的地緣優(yōu)勢，近年來更多地參與到國際分工、開拓國際市場、發(fā)展外向型經濟中。2010年1月1日，中國-東盟自貿區(qū)全面啟動，為鼓勵邊疆地區(qū)積極發(fā)展與毗鄰國家間的邊境貿易，中國和東盟10國開始步入“零關稅”時代，自貿區(qū)的啟動，給廣西、云南等省區(qū)的發(fā)展帶來新的機遇。新疆、內蒙古、西藏等省區(qū)各類口岸通道內聯(lián)外接的作用也日益顯現(xiàn)，對外開放的新格局逐步形成。而邊貿繁榮發(fā)展的同時，伴隨著人們環(huán)境意識和對產品質量要求的不斷提高，我國西部邊疆地區(qū)的出口產品在此過程中將受到更多的檢驗、檢測、認證和技術鑒定要求，而且在采購、包裝、標簽、廣告等方面作很大調整。2010年西部邊疆6省出口農產品總額達到348.3億元，比2009年提高10.5%;進口農產品總額達到367.7億元，比2009年提高46.4%①數(shù)據(jù)來源:2011年中國農業(yè)統(tǒng)計年鑒。。

圖3 2001～2010年西部邊疆六省的農民人均純收入增長率② 數(shù)據(jù)來源:2002～2011年中國農業(yè)統(tǒng)計年鑒、2002-2011年中國農村統(tǒng)計年鑒。

表2 2009年西部地區(qū)農業(yè)金融活動指標② 數(shù)據(jù)來源:2010年內蒙古、廣西、云南、西藏、甘肅、新疆統(tǒng)計年鑒。

2.7 小結

綜上所述，西部邊疆地區(qū)農業(yè)發(fā)展需要認識到以下幾個方面，第一，西部邊疆地區(qū)農業(yè)經濟總量顯著增長，而內部發(fā)展不均衡，其中廣西和云南發(fā)展勢頭良好，在新時期北部灣戰(zhàn)略和云南橋頭堡戰(zhàn)略的指引下，發(fā)展思路和發(fā)展重點逐步清晰，新疆和內蒙古憑借獨特的資源稟賦，也逐漸形成規(guī)?；a業(yè)化的現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展模式，而西藏和甘肅的發(fā)展速度還顯緩慢。第二，農民增收能力方面，農業(yè)生產結構、農業(yè)生產條件等與東中部地區(qū)差距繼續(xù)擴大，基本還處于溫飽水平。第三，農業(yè)生產條件瓶頸制約明顯，農業(yè)產業(yè)化水平和社會化服務水平較低。第四，與東部地區(qū)相比，西部邊疆地區(qū)無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的盈利能力都還很薄弱，龍頭企業(yè)示范帶動作用不明顯，需要進一步提高。第五，對外貿易與農業(yè)發(fā)展相互促進。西部邊疆地區(qū)制定關稅和配額方面的優(yōu)惠政策，不斷發(fā)揮地緣比較優(yōu)勢，專項用于中亞、南亞、東南亞企業(yè)“走出去”資源開發(fā)、農業(yè)合作和基礎設施投資等。

3 完善我國西部邊疆地區(qū)農業(yè)發(fā)展能力建設的政策建議

當前，我國西部邊疆地區(qū)惠農體系框架逐步完善，政府投資拉動式發(fā)展向政府指導帶動式發(fā)展轉變;耕地資源約束日趨嚴峻，粗放式發(fā)展向高效集約式發(fā)展轉變;農業(yè)功能不斷分化，傳統(tǒng)式發(fā)展向特色式發(fā)展轉變;生態(tài)環(huán)境日益退化，資源消耗式發(fā)展向可持續(xù)發(fā)展轉變;龍頭企業(yè)自主創(chuàng)新，分散式發(fā)展向依托式發(fā)展轉變;世界經濟加速融合，內向型發(fā)展向外向型發(fā)展轉變。因此，以新一輪西部大開發(fā)為契機，提出以下政策建議。

3.1 加大農業(yè)投入的力度，實現(xiàn)“十二五”期間農業(yè)生產增長目標

通過中央財政資金的注入，可以為農村提供各種公共物品，改善農村的基礎設施，為西部邊疆地區(qū)實現(xiàn)農業(yè)發(fā)展奠定物質基礎。就目前而言，財政用于“三農”的投入總量雖然不斷增加，但由于西部邊疆地區(qū)自然條件較差、底子薄且對農業(yè)的依存度高，所以仍需不斷加大政府對農業(yè)的投入。增加財政對農業(yè)的投入，既要求財政不僅在支農絕對數(shù)量上保持穩(wěn)定增長，也要在相對增長率上保持穩(wěn)定增長;不僅要增加財政支農資金總量，還要從完善國家農業(yè)投入法律法規(guī)體系入手，建立健全穩(wěn)定可靠的財政支農投入保障機制。通過政府對西部邊疆地區(qū)農業(yè)投入的不斷加大，實現(xiàn)“十二五”期間農業(yè)生產增長目標，不斷縮小東中西部地區(qū)農業(yè)經濟發(fā)展水平的差距。

3.2 優(yōu)化農業(yè)投入的項目結構，實現(xiàn)農業(yè)生產增長回報最大化

就農業(yè)投入的項目結構而言，一要加大對農業(yè)基礎設施的投入，提高農業(yè)基礎設施投入占財政支農資金的比例，為提高西部邊疆地區(qū)的農業(yè)發(fā)展水平提供物質保障;二要注重對農業(yè)科技研究、引進和推廣的投入，農業(yè)現(xiàn)代化、農業(yè)科技化是加快農業(yè)發(fā)展的重要力量，注重對農業(yè)科技研究的投入，有助于提高農業(yè)的科技含量，為提高西部邊疆地區(qū)的農業(yè)發(fā)展水平提供科技支撐;三要加大財政支農資金對農村教育的投入力度，普及農村義務教育，大力支持開展農業(yè)勞動者職業(yè)教育和科普教育，提高農業(yè)勞動者的科技文化素養(yǎng)和技能水平，為提高西部邊疆地區(qū)的農業(yè)發(fā)展水平提供優(yōu)秀人才。

3.3 西部邊疆地區(qū)政府農業(yè)投入需要結合自然資源和社會經濟特征，充分調動農戶、企業(yè)及其他社會組織投資的積極性

要實現(xiàn)西部邊疆地區(qū)的農業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)由輸血式發(fā)展模式向造血式發(fā)展模式的轉變，僅僅依靠政府的財政投入是無法實現(xiàn)的，一是加大對農村社會經濟發(fā)展所需的公共產品和準公共產品的供給，以改善農村社會經濟發(fā)展環(huán)境，引導和帶動全社會資金投入新農村建設。二是建立健全相應的配套引導機制，如信貸擔保機制、農業(yè)風險補償機制、財政貼息機制等，利用財政投資、融資手段優(yōu)化農業(yè)信貸體系，引導金融資源向農村流動，以矯正市場自發(fā)調節(jié)的不足。三是進一步擴大東部與西部邊疆地區(qū)間在互利互惠、優(yōu)勢互補基礎上的經濟合作，充分運用政策、資金等手段向西部地區(qū)引流資金。

3.4 依托農業(yè)龍頭企業(yè)的帶動，不斷促進農民增收和農業(yè)增效

圍繞農業(yè)產業(yè)化經營的關鍵環(huán)節(jié)，對西部邊疆地區(qū)龍頭企業(yè)積極進行政策引導和資金扶持，采取建立各種專業(yè)協(xié)會等多種組織形式，使農民與龍頭企業(yè)建立契約關系和產權紐帶關系，結成利益共同體。依托龍頭企業(yè)的帶動，利用企業(yè)的加工、品牌、營銷優(yōu)勢，帶動局部地區(qū)農牧民增收，促進西部邊疆地區(qū)的農業(yè)產業(yè)結構優(yōu)化升級和農業(yè)經濟發(fā)展。

3.5 挖掘特色，形成西部邊疆地區(qū)農業(yè)發(fā)展的有效路徑

充分利用本地資源優(yōu)勢，因地制宜培育特色產業(yè)，大力發(fā)展農牧業(yè)、觀光旅游業(yè)、農產品物流業(yè)，開發(fā)具有地方特色的“精品”或“拳頭產品”，使西部邊疆地區(qū)資源優(yōu)勢轉變?yōu)榻洕鷥?yōu)勢。大力推進農業(yè)經濟發(fā)展方式轉變和農業(yè)經濟結構調整，扎實推進社會主義新農村建設，深入實施以市場為導向的優(yōu)勢資源轉化戰(zhàn)略，推進自主創(chuàng)新，努力形成西部邊疆地區(qū)農業(yè)經濟發(fā)展的新格局。