跨界地下水國際立法的發(fā)展趨勢及對我國的啟示

張曉京,邱 秋

(武漢大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢 430072)

跨界地下水國際立法的發(fā)展趨勢及對我國的啟示

張曉京,邱 秋

(武漢大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢 430072)

跨界地下水國際立法經(jīng)過漫長的發(fā)展歷程,目前呈現(xiàn)出一些新的發(fā)展趨勢,主要體現(xiàn)為:軟法性文件推進著跨界地下水國際立法議程,在該議程中水資源一體化管理的理念逐漸得到體現(xiàn)和遵循,跨界地下水專門性立法和跨界含水層管理機構(gòu)的建立也受到前所未有的重視。鑒于此,我國應(yīng)盡快將跨界地下水的開發(fā)、利用和保護納入立法議程,并在相關(guān)國際、國內(nèi)立法中遵循一體化管理的原則。同時,針對跨界含水層的特殊性和復(fù)雜性,我國應(yīng)進行跨界專門性地下水立法,并建立專門的跨界含水層管理機構(gòu),以此促進跨界地下水資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的保護。

跨界地下水;跨界含水層;跨界地下水國際立法

跨界地下水是指存在于跨界含水層或含水層系統(tǒng)之中的淡水資源。由于不同國家對地下水的需求量、開發(fā)程度不同,在地下水資源的分配、保護問題上存在著一定沖突,因此,通過國際立法管理跨界地下水資源成為國際社會關(guān)注的焦點問題。鑒于此,本文將在分析跨界地下水國際立法的進程、趨勢的基礎(chǔ)上,探討國際立法的實踐對我國的啟示。

一、跨界地下水國際立法進程

跨界地下水作為一個水文地理學(xué)術(shù)語早已出現(xiàn),但作為國際法的規(guī)范對象則經(jīng)歷了一個漫長的發(fā)展過程。究其原因,關(guān)鍵在于跨界地下水存在著科學(xué)上的不確定性,及其所具有兩重屬性①所謂的兩重屬性是指,從整體而言,跨國地下水同一切國際水域都是國際法管轄的對象;從每個河段和地下水系的一個部分而言,則屬于對這部分領(lǐng)土享有主權(quán)的國家所有并在其直接管轄之下。。盡管如此,跨界地下水仍然受到國際法的約束,因為從19世紀中期到現(xiàn)在,國際社會正在逐步形成一些涉及跨界地下水的雙邊、多邊條約和軟法性文件。根據(jù)這些國際法律文件形成的時間和內(nèi)容,跨界地下水國際立法大致經(jīng)歷了3個階段:

1.萌芽階段

19世紀中期以后,一些雙邊條約開始涉及地下水的使用。例如,1888年法國與英國關(guān)于索馬里和吉布提共同使用哈杜水井的協(xié)議,1843年比利時與盧森堡關(guān)于煤礦用水的協(xié)定,1924年英國與法國關(guān)于乍得、中非和蘇丹使用地表水和泉水的換文,1925年埃及與意大利關(guān)于分配倫姆巴水井的井水協(xié)議,1926年西班牙和葡萄牙的邊界條約,1936年坦葛尼喀與盧旺達——烏隆迪關(guān)于邊界水權(quán)的協(xié)定。這些條約使用的措辭是“井水”或“泉水”,尚未正式采用“地下水”的概念。條款的主要內(nèi)容是規(guī)定共同使用井水或泉水,一般都是附帶性條款,還沒有具體涉及對地下水的管理和保護問題。

2.過渡階段

二戰(zhàn)后的50年代到60年代,地下水開始作為一個法律概念出現(xiàn)在一些邊界水域條約中,如蘇聯(lián)和東歐國家簽訂的邊界水域條約、德意志民主共和國和波蘭之間的邊界水域協(xié)議等。這些條約正式將地下水列為邊界水域的組成部分,并提出了保護和開發(fā)地下水的問題,但并未放在顯著的位置,在利用和管理邊界水域時仍主要著眼于河流、湖泊等。

3.迅速發(fā)展階段

進入20世紀70年代,地下水開始成為一些國際條約的主要內(nèi)容,這在一些雙邊、區(qū)域和全球性的條約中均有所體現(xiàn)。在雙邊層面,1977年法國和西班牙在談判艾爾河用水時,地下水是討論的主題之一。同一時期,法國和瑞士簽訂了《關(guān)于保護、利用和補給法瑞日內(nèi)瓦含水層的協(xié)議》,其中,關(guān)于跨界地下水資源在兩國間的分配、利用、保護和管理成為主項內(nèi)容。在區(qū)域?qū)用?歐共體1979年通過了《保護地下水免受特定危險物質(zhì)污染指令》,指令附了危險物質(zhì)清單,并要求對地下水采取特殊的保護措施;1992年歐洲經(jīng)濟委員會通過的《跨界水道和國際湖泊保護和利用公約》(以下簡稱《赫爾辛基公約》)①《赫爾辛基公約》由聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會主持制定和通過,代表了國際水資源利用和保護制度的新發(fā)展。公約現(xiàn)已生效,是后來關(guān)于歐洲國際流域協(xié)定的典范。公約是地區(qū)性框架協(xié)議,有31國和歐共體作為締約方,適用于整個歐洲以及美國和加拿大的跨界水域。公約意圖減少跨界污染損害,而不是對任何特定水道水的分配。根據(jù)公約第1條第1款的規(guī)定,公約規(guī)范的對象是“跨界水體”,即“作為兩個或更多國家之間邊界的,跨越、位于兩個或更多之間邊界的任何地表或者地下水體”。將跨界地下水作為“跨界水體”的重要組成部分,包含在其調(diào)整范圍之內(nèi);1995年南部非洲發(fā)展共同體《關(guān)于共享水道系統(tǒng)的議定書》②《關(guān)于共享水道系統(tǒng)的議定書》第1條將“水道系統(tǒng)”定義為:“水道系統(tǒng)是指流域的相互聯(lián)系的水文組成部分,諸如河流、湖泊、運河、地下水,由于它們之間的自然關(guān)系,構(gòu)成一個整個單元。”而流域“是指水系的分水線內(nèi)的整個地理區(qū)域,包括流向同一終點的地下水。”將地下水納入共享水道系統(tǒng)加以規(guī)范;2000年歐盟通過了《歐盟水框架指令》,為其在地下水保護方面采取行動建立了統(tǒng)一的法律框架;2006年歐盟通過的《歐盟地下水指令》對地下水保護作了專門規(guī)定。在全球?qū)用?1997年聯(lián)合國大會通過的《國際水道非航行使用法公約》(以下簡稱《國際水道公約》)③《國際水道公約》是迄今為止最新、最全面和最權(quán)威的國際水法框架性文件。盡管尚未生效,但對于國際水道的非航行利用起到重要的指導(dǎo)作用。公約第2條將水道界定為“地面水和地下水的系統(tǒng),由于它們之間的自然關(guān)系,構(gòu)成一個整體單元,并且通常流入共同的終點”。將地下水系統(tǒng)作為國際水道的組成部分,適用國際水道的規(guī)則。

國際立法實踐的迅猛發(fā)展,使得跨界地下水的地位已經(jīng)從條約附帶涉及的問題上升為國際水法主要項目。

二、跨界地下水國際立法的發(fā)展趨勢

經(jīng)過漫長的發(fā)展歷程,跨界地下水國際立法呈現(xiàn)出一些新的發(fā)展趨勢。

1.軟法性文件推進了跨界地下水國際立法議程

軟法是指那些不具有法律效力,欠缺法律上的強制力和約束力的規(guī)范。關(guān)于地下水的國際性軟法文件主要包括國際法學(xué)術(shù)團體的決議和規(guī)則、政府間組織的決議和宣言。盡管它們對各國不具法律約束力,但是對推動跨界地下水立法起了重要的作用。

國際法學(xué)術(shù)團體的決議和規(guī)則主要集中于國際法協(xié)會制定、通過的一系列關(guān)于地下水的國際法律文件。1966年國際法協(xié)會通過了《關(guān)于國際河流的利用規(guī)則》(以下簡稱《赫爾辛基規(guī)則》)。該規(guī)則提出了若干新的概念和原則,成為國際水法領(lǐng)域的一個最有影響的文件。其中,它首次將跨界地下水納入流域內(nèi)管理,使其同樣受到公平和合理利用、無重大損害等國際水法基本原則的約束?！逗諣栃粱?guī)則》雖只是一部草擬建議法,但對于各國的立法和國際法規(guī)都有很大的影響,尤其對于跨界地下水的立法起到了先導(dǎo)作用。此后,關(guān)于跨界地下水的法律問題研究一直是國際法協(xié)會的重點課題。作為《赫爾辛基規(guī)則》的補充,國際法協(xié)會又于1986年制定了《關(guān)于國際地下水的漢城規(guī)則》(以下簡稱《漢城規(guī)則》)④《漢城規(guī)則》是對赫爾辛基規(guī)則的補充,它明確承認赫爾辛基規(guī)則對國際地下水,包括不與任何地表水相聯(lián)的封閉地下水的適用性。《漢城規(guī)則》第1條和第2條規(guī)定,貫穿兩個或兩個以上國家之間邊界的含水層同樣包括在國際流域內(nèi),受《赫爾辛基規(guī)則》的約束,即使這一國際地下水與國際共享地表水源并不相聯(lián)。。《漢城規(guī)則》明確界定了國際地下水的概念,提出了專門保護地下水的規(guī)則。此后,許多雙邊和多邊水條約都借鑒《赫爾辛基規(guī)則》或《漢城規(guī)則》的規(guī)定,采用流域方法管理地表水和地下水。伴隨著地下水資源日益上升的壓力以及水文科學(xué)的進步,國際法協(xié)會20世紀末開始對《赫爾辛基規(guī)則》及《漢城規(guī)則》等進行全面的整合和修訂,對國內(nèi)和國際水法體系內(nèi)的關(guān)于水資源利用和保護的習(xí)慣法進行了綜合編纂,最終于2004年通過《關(guān)于水資源的柏林規(guī)則》(簡稱《柏林規(guī)則》)?！栋亓忠?guī)則》在第八章專門規(guī)定了地下水的利用、管理和保護,其中第42條明確提出跨界含水層的利用規(guī)則應(yīng)以公平和合理利用的原則為核心。《柏林規(guī)則》確立的跨界地下水管理規(guī)則對《跨界含水層法條款草案》的制定提供了許多有益的指導(dǎo)。

除此之外,政府間國際組織也通過決議彌補跨界地下水立法的不足。由于跨界封閉地下水被排除在《國際水道非航行使用法條款草案》的規(guī)范之外,1994年國際法委員會通過了《關(guān)于跨界封閉地下水的決議》,號召各國將《國際水道非航行使用法條款草案》中的原則同樣適用于封閉地下水,同時建議專門制定適用于跨界地下水的規(guī)則。

多年來,這些軟法性文件已經(jīng)成為各國談判締結(jié)國際水法條約的基礎(chǔ),它們有力地推進了跨界地下水國際立法的編纂和發(fā)展。

2.水資源一體化管理的理念逐漸得到體現(xiàn)和遵循

水資源一體化管理是指“一種能夠促進水、土地以及相關(guān)資源協(xié)調(diào)開發(fā)與管理,在不危害重要生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性的情況下,公平地使經(jīng)濟與社會福利最大化的方法”[2]。它包括地下水和地表水的一體化管理,水量水質(zhì)的統(tǒng)一管理,水資源和其他資源的協(xié)調(diào)管理。其中,跨界地下水是一體化管理的不可或缺環(huán)節(jié)。

各種國際組織正在全球范圍內(nèi)努力推行水資源的一體化管理。近年來,為了對推行水資源一體化管理提出具體的方針,已經(jīng)舉行了多次國際會議,例如1992年在都柏林舉行的國際水與環(huán)境會議、2002年在約翰內(nèi)斯堡召開的世界可持續(xù)發(fā)展峰會等。這些會議通過的軟法性文件均倡導(dǎo)對水資源進行一體化管理?！抖及亓中浴访鞔_指出,淡水是一種有限的、易受影響的且必不可少的重要資源,應(yīng)該用一體化方法加以管理。《約翰內(nèi)斯堡行動計劃》要求制定并實施關(guān)于水資源一體化管理的國家戰(zhàn)略/地區(qū)戰(zhàn)略、規(guī)劃與計劃。

越來越多的條約也直接或間接地規(guī)定了水資源一體化管理的目標,并將跨界地下水作為一體化管理的重要因素。2000年《歐盟水框架指令》明確將“地表水—地下水—濕地—近海水體”的一體化管理和“水量—水質(zhì)—水生態(tài)系統(tǒng)”的一體化管理作為其具體目標。歐洲經(jīng)濟委員會《水和健康議定書》第5(j)條也規(guī)定:集水區(qū)內(nèi)的水資源應(yīng)盡可能采取一體化的方法進行管理。這種一體化的方法應(yīng)適用于整個集水區(qū),整個地下含水層或此種集水區(qū)或地下含水層的相關(guān)部分。此外,1995年南部非洲發(fā)展共同體《關(guān)于共享水道系統(tǒng)的議定書》第2條第2款、2003年《喀爾巴仟山區(qū)保護和可持續(xù)發(fā)展框架公約》第2(e)條、2003年《關(guān)于自然和自然資源養(yǎng)護的非洲公約》第7條等都規(guī)定了水資源一體化管理的目標。

3.跨界地下水專門性立法受到重視

伴隨跨界含水層開發(fā)的日益加劇,專門制定規(guī)范跨界含水層利用和管理的法律越來越受到國際社會的重視。國際水文地質(zhì)學(xué)家協(xié)會1999年在《的黎波里聲明》中指出:“一些國家共享著含水層,而現(xiàn)有的國際法并沒有提供管理這些含水層的規(guī)則。我們提請有關(guān)國家政府和國際組織對跨邊界含水層共享的地下水資源的開發(fā)、管理和保護,通過談判達到共識?！盵3]鑒于至今沒有一個全球性的、權(quán)威的法律規(guī)范跨界地下水,國際法委員會開始致力于跨界含水層法的編纂和發(fā)展。

2002年,國際法委員會第五十四屆會議將“共有的自然資源”專題列入工作方案。根據(jù)特別報告員Chusei Yamada的建議,專題首先集中于跨界地下水的研究。2006年,國際法委員會第五十八屆會議審議并一讀通過了跨界含水層法條款草案以及各條評注。2008年,國際法委員會第六十屆會議審議了各國政府提出的意見,二讀通過了跨界含水層法修訂案文。草案包括5個部分,19個條款,結(jié)構(gòu)與《國際水道非航行使用法公約》相似。但由于各國對條款草案應(yīng)該采取的最后形式①關(guān)于草案最終采取何種形式,有些委員主張采用雙邊或區(qū)域使用的、考慮到有關(guān)國家具體需要的示范公約形式,而另一些委員則表示采用框架公約的形式。此外也有人指出,不應(yīng)該非此即彼地考慮這兩種可能性。、具體的實體內(nèi)容②一些委員指出,某些原則過于籠統(tǒng)和抽象,讓人懷疑實踐中這些規(guī)定能否有助于為各國提供足夠的指導(dǎo)。也有委員指出,更具體更具有規(guī)定性的案文所引起的問題很可能遠遠多于所能回答的問題,如對于公平合理利用相關(guān)的因素的考慮,對于“不造成損害義務(wù)”的門檻、“謹慎原則”占據(jù)的地位、交換數(shù)據(jù)和監(jiān)測能否作為一項普遍義務(wù)等一系列問題,各國政府和委員都持不同的觀點。等方面存在較大的分歧,草案最終未被聯(lián)合國大會通過,迄今仍不具有國際法上的約束力。但由于草案是在廣泛采納關(guān)于跨界地下水利用的現(xiàn)行國家實踐、雙邊和多邊協(xié)議的基礎(chǔ)上形成,因此,它對于規(guī)范跨界含水層的保護與利用仍具有重要的指導(dǎo)意義和影響力,例如,草案所提出的含水層國對位于其領(lǐng)土范圍內(nèi)的跨界含水層享有主權(quán),以及跨界含水層的保護和利用應(yīng)遵循公平合理利用原則、不造成重大損害原則、國際合作原則等內(nèi)容獲得了的大多數(shù)聯(lián)合國會員國的肯定和認可。

盡管國際法委員會對跨界含水層進行專門性的立法遇到一些問題,但它通過的《跨界含水層法條款草案》今后無疑會對含水層共享國開發(fā)、利用和管理含水層的實踐起到重要的指導(dǎo)作用。

4.注重建立專門的跨界含水層管理機構(gòu)

水文實踐中,有的跨界含水層完全獨立,有的盡管與地表水相關(guān)聯(lián),但也并不完全一致,因此,有必要獨立管理含水層,建立相應(yīng)的管理機構(gòu)。目前,跨界地下水立法已經(jīng)開始向這一方向發(fā)展。歐洲經(jīng)濟委員會《地下水管理憲章》第6條第2款規(guī)定:“(水務(wù)局或其他管理機構(gòu))對于地下水管理的地域權(quán)限不僅應(yīng)限于……集水區(qū),而應(yīng)當在適當?shù)那闆r下考慮包括含水層系統(tǒng)的管理”。1999年歐洲經(jīng)濟委員會《關(guān)于水和健康的議定書》第6條第5款明確要求“制定跨國、國家或當?shù)氐乃芾碛媱?最好是在集水區(qū)和地下含水層的基礎(chǔ)上”。此外,1992年國際水與環(huán)境大會上通過的《都柏林宣言》也申明“有效的管理與橫跨整個集水區(qū)或含水層的土地和水的利用相聯(lián)系”。同時,環(huán)境與發(fā)展大會通過的《21世紀議程》也強調(diào)“讓所有的國家確立制度性安排,以統(tǒng)一的方式保證集水區(qū)或地下含水層資料的有效收集?！?/p>

對于少數(shù)含水層而言,建立專門的跨界含水層管理機構(gòu)已有相關(guān)的實踐。在歐洲,為管理法瑞邊界的含水層,法、瑞兩國通過協(xié)議設(shè)立了管理局管理該地區(qū)地下水的水質(zhì)、水量、抽取和補給。在非洲,為研究和開發(fā)努比亞砂巖含水層系統(tǒng),埃及、利比亞、蘇丹和乍得等國在20世紀90年代初通過協(xié)議建立了一個聯(lián)合管理機構(gòu),負責收集、更新數(shù)據(jù),進行研究,制定水資源開發(fā)和利用的計劃和方案,實施共同的地下水管理政策,培訓(xùn)技術(shù)人員,定量分配含水層的水,研究水資源開發(fā)方面的環(huán)境。在南美洲,建立管理和保護瓜拉尼含水層的體制性框架已成為全球環(huán)境基金資助項目的組成部分。在亞洲,以色列和巴勒斯坦將中東約旦河西岸含水層系統(tǒng)的用水配額問題作為巴以和談的重要內(nèi)容交由水務(wù)委員會進行磋商。

上述多邊和雙邊層面的實踐體現(xiàn)了含水層系統(tǒng)正在被視為一個要求全面管理的獨立單位,國家越來越傾向于承認跨界含水層的共享本質(zhì),并采用制度化合作的形式對其進行利用和保護。長期以來,聯(lián)合管理機構(gòu)在地表水的管理實踐中發(fā)揮著重要的作用,對于地下水而言,借鑒這種有益的經(jīng)驗正在成為一種嘗試。

三、跨界地下水國際立法對我國的啟示

我國跨界地下水資源豐富,大量儲存在西北、東北、西南地區(qū)的跨界含水層之中,即中、俄國界上的黑龍江——阿穆爾河中游盆地含水層,中國、哈薩克斯坦國界上的伊犁河河谷平原含水層、額爾齊斯河河谷含水層,以及中蒙、中朝、中越、中緬之間的跨界含水層。這些跨界含水層為我國與周邊國家共享,是支撐經(jīng)濟、社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。

然而,由于工農(nóng)業(yè)的迅猛發(fā)展、人口壓力的不斷增大,未來我國與周邊國家在跨界地下水開發(fā)利用方面可能會出現(xiàn)激烈的競爭。如何規(guī)范這些開發(fā)和利用行為,促進跨界地下水資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的保護,使之在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮更大的作用,跨界地下水國際立法的實踐和發(fā)展趨勢為我國提供了如下啟示:

1.將跨界地下水的開發(fā)、利用和保護納入立法議程

目前,跨界地下水的開發(fā)、利用和保護已經(jīng)成為國際水資源立法的主要項目。我國雖與周邊國家共享的跨界含水層較多,但至今沒有相關(guān)的法律規(guī)范涉及這些含水層的開發(fā)、利用和保護。在國際法層面,我國僅與周邊國家簽訂了一些國際河流雙邊條約,且多為原則性規(guī)定,無法針對性地適用于跨界含水層;在國內(nèi)法層面,我國缺少全國性的地下水資源管理與保護法規(guī),地下水大部分被納入地表水的管理之中,忽略了地下水的相對獨立性和特殊性。迄今為止,只有遼寧、新疆等省、自治區(qū)出臺了地下水資源管理條例。

因此,我國應(yīng)積極參與相關(guān)的國際立法議程,利用締結(jié)條約的多邊談判機會爭取有利于我國跨界地下水管理的國際環(huán)境。對于尚未生效的《跨界含水層法條款草案》,我國應(yīng)利用國際立法議程推進其逐步發(fā)展和完善。在國內(nèi)法層面,我國應(yīng)積極跟進,將跨界地下水納入《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)、《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》)和《中華人民共和國水土保持法》的調(diào)整范圍,并參照相關(guān)的國家實踐以及《跨界含水層法條款草案》,率先發(fā)展重要跨界含水層所在地區(qū)的地方性立法。

2.在相關(guān)國際、國內(nèi)立法中體現(xiàn)跨界地下水資源的一體化管理

目前,我國無論是與周邊國家締結(jié)水條約,還是進行國內(nèi)水立法,都不同程度地存在著重視地表水、忽視地下水;重視水資源的開發(fā)和利用,忽視水資源的保護等問題。這不符合基本的水文科學(xué),不利于我國跨界地下水的開發(fā)、利用和保護。因此,有必要借鑒跨界地下水一體化管理的立法。

首先,我國在制定水條約時,應(yīng)充分考慮地表水與地下水之間的聯(lián)系,跨界地下水生態(tài)系統(tǒng)的整體性。這主要體現(xiàn)在:①跨界地下水的立法不能忽視對地表水的保護,而跨界地表水的立法也應(yīng)更注重地下水的保護。兩種立法在內(nèi)容上應(yīng)是一種交叉關(guān)系,只是有主次之分。割裂二者之間水文上的聯(lián)系,跨界地表水和地下水都很難得到充分或有效的利用和保護[4]。因此,我國在與周邊國家簽訂水條約時,應(yīng)強調(diào)將跨界地下水與地表水的管理統(tǒng)一起來。②跨界地下水立法應(yīng)關(guān)注跨界含水層生態(tài)系統(tǒng)的整體性。這要求相關(guān)流域國聯(lián)合起來對跨界含水層進行統(tǒng)一管理。為保護和保全跨界含水層或含水層系統(tǒng)內(nèi)的、或賴以生存的生態(tài)系統(tǒng),相關(guān)流域國應(yīng)采取措施以確保含水層或含水層系統(tǒng)所保留的水以及經(jīng)排泄區(qū)排出的水的質(zhì)量和數(shù)量足以保護和保全這類生態(tài)系統(tǒng)。同時,對于跨界含水層的補給區(qū)和排泄區(qū),流域國應(yīng)予以查明,并應(yīng)采取措施防止和最大限度減少對補給和排泄過程的有害影響。

其次,國內(nèi)水立法也應(yīng)充分考慮對地下水的一體化管理。目前,我國的《水法》、《水污染防治法》等對地下水水量、水質(zhì)和水生態(tài)系統(tǒng)仍處于分割管理的狀態(tài)。立法忽略了地下水資源的開發(fā)利用與地下水污染防治的密切關(guān)聯(lián)。根據(jù)水文科學(xué)現(xiàn)實,地下水水質(zhì)與水量直接相關(guān),各種對地下水水量有影響的活動都可能降低地下水體的自凈能力使地下水污染加劇;同時各種與地下水開發(fā)利用有關(guān)的經(jīng)濟活動排放的污染物質(zhì)由于生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)循環(huán)會直接或間接地進入地下水體,從而使地下水的利用受到嚴重影響[5]。這些特征要求對地下水相關(guān)立法進行全面調(diào)整,對將地下水的開發(fā)利用和污染防治制度進行統(tǒng)一設(shè)計,從而實現(xiàn)地下水的一體化管理。由于目前我國關(guān)于跨界地下水的立法尚屬空白,修改、調(diào)整國內(nèi)地下水立法無疑會為國際立法積累經(jīng)驗,同時在涉及跨界地下水開發(fā)、利用和保護糾紛時,國內(nèi)相關(guān)立法也能為其提供相應(yīng)的法律依據(jù)。

3.采取專門性立法管理跨界含水層

不同跨界含水層具有不同的特點,不同含水層共享國對含水層的需求也不同,因此有必要對跨界含水層進行專門性立法。

我國應(yīng)與周邊國家簽訂公平合理利用跨界地下水資源的雙邊條約。據(jù)地質(zhì)學(xué)家的研究與調(diào)查,我國與周邊國家共享8個跨界含水層,其中有3個為聯(lián)合國教科文組織跨界含水層世界地圖列出,即額爾齊斯河谷平原、伊犁河谷平原、黑龍江——阿穆爾河平原。我國應(yīng)分別與俄羅斯、哈薩克斯坦等共享含水層國參考《跨界含水層法條款草案》及其他國家在跨界含水層開發(fā)利用方面的有關(guān)制度,簽訂公平和合理利用跨界地下水的雙邊條約。關(guān)于跨界地下水的雙邊條約應(yīng)明確跨界地下水資源利用和保護的詳細規(guī)則,其中公平和合理的利用原則應(yīng)成為這些規(guī)則的指導(dǎo)原則。同時,為防止上游的水質(zhì)污染向下游擴散,應(yīng)將預(yù)防原則作為跨界含水層保護的另一基本原則,以便及時采取措施對已污染的含水層進行評價和治理。

同時,為配合專門性的國際立法,我國也應(yīng)當制定專門的地下水資源保護法規(guī),即《地下水資源保護法》或者《地下水資源保護條例》,進一步加強和完善地下水資源保護的立法、執(zhí)法工作。

4.立法建立專門的跨界含水層管理機構(gòu)

跨界含水層跨越多國,涉及的開發(fā)、利用利益復(fù)雜,加上其獨特的水文地質(zhì)條件,決定了許多國家立法建立專門的機構(gòu)對其進行聯(lián)合管理。

目前,我國與周邊國家關(guān)于跨界含水層的資料十分零散,有些甚至缺乏科學(xué)數(shù)據(jù)。對于已經(jīng)獲取的相關(guān)水文、氣象、資源等數(shù)據(jù)以及影響水流、水質(zhì)的工程設(shè)施信息,雙方也缺乏平臺進行交換,這不利于未來我國對跨界地下水資源的開發(fā)、利用和保護。針對這種現(xiàn)狀,應(yīng)通過跨界地下水的有關(guān)條約建立專門的管理機構(gòu)[6]。利用管理機構(gòu),實現(xiàn)跨界地下水數(shù)據(jù)和資料的定期交流,使共享含水層國能及時了解地下水的利用情況而采取必要的措施。同時,這種管理機構(gòu)還應(yīng)與國際河流的管理機構(gòu)密切配合,履行調(diào)查研究、監(jiān)督、協(xié)調(diào)的職能。目前,我國對于黑龍江——阿穆爾河中游盆地的含水層地質(zhì)研究相對成熟,而且在2005年松花江污染事件中積累了與俄羅斯進行國際河流合作管理的實踐經(jīng)驗,因此適宜建立相應(yīng)的跨界含水層管理機構(gòu)。由于我國國內(nèi)立法尚未對地下水進行統(tǒng)一的專門管理,也未設(shè)立專門的地下水管理機構(gòu),因此,建議跨界地下水管理機構(gòu)隸屬于水行政主管部門。

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D993.3

A

1671-4970(2012)01-0060-05

2011-09-27

湖北省教育廳資助項目(2009b304)

張曉京(1974—),女,湖北隨州人,副教授,博士研究生,從事國際法研究。