我國(guó)社會(huì)保障基金的管理探析

宋根寅

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233000）

一、社會(huì)保障基金的概念及其來源

社會(huì)保障，英文單詞為social security，是以國(guó)家為主體，全社會(huì)參與，依法建立的、具有福利性的、社會(huì)化的國(guó)民基本生活保障系統(tǒng)[1]。社會(huì)保障由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、軍人保障、補(bǔ)充保障組成的，其基金來源渠道多種多樣，主要有受保者個(gè)人投保費(fèi)、企業(yè)投保費(fèi)、國(guó)家資助、社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)罰款收入和社會(huì)保險(xiǎn)基金投放收益等；而籌集的基金主要用于公民的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)等保險(xiǎn)。

社會(huì)保障基金是根據(jù)國(guó)家立法通過各種渠道建立的，用于實(shí)施社會(huì)保障制度的專項(xiàng)基金，是國(guó)家實(shí)施社會(huì)保障制度的物質(zhì)保證，社會(huì)保障基金一般按不同的項(xiàng)目分別建立，如社會(huì)保險(xiǎn)基金、社會(huì)救濟(jì)基金、社會(huì)福利基金等。

社會(huì)保障基金具有法定性、強(qiáng)制性、?？顚Ｓ眯缘忍攸c(diǎn)[2]?；鸬幕I集有國(guó)家法律作為保障，并且強(qiáng)制實(shí)施的，不能挪作他用。社會(huì)保障基金具有非常重要的作用：一是保障勞動(dòng)者和社會(huì)成員的基本生活需要，維系社會(huì)穩(wěn)定；二是維持勞動(dòng)力再生產(chǎn)，促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)發(fā)展；三是為國(guó)家積累提供建設(shè)基金；四是促進(jìn)社會(huì)公平，由于它是按照機(jī)會(huì)均等原則，不會(huì)因?yàn)楣べY收入的高低而不同，有利于縮小社會(huì)成員收入和生活水平方面的差距。

二、社會(huì)保障基金的規(guī)模和管理

我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，經(jīng)濟(jì)不斷得到快速發(fā)展，社會(huì)保障基金規(guī)模也日漸增長(zhǎng)。經(jīng)過數(shù)10年的努力，已經(jīng)構(gòu)建起了龐大的社會(huì)保障基金規(guī)模和管理體制。全國(guó)社會(huì)保障基金是指全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)負(fù)責(zé)管理的由國(guó)有股減持劃入資金及股權(quán)資產(chǎn)、中央財(cái)政撥入資金、經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)以其他方式籌集的資金及其投資收益形成的由中央政府集中的社會(huì)保障基金。我國(guó)當(dāng)前采用的是部分積累制社會(huì)保障基金籌資模式，但是隨著基金規(guī)模的不斷壯大，如何使得基金得到保值增值就顯得尤其重要了。

2001年，國(guó)務(wù)院設(shè)立全國(guó)社會(huì)保障基金（簡(jiǎn)稱“社?；稹保?，并成立全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)（簡(jiǎn)稱“社保基金會(huì)”）管理運(yùn)營(yíng)這個(gè)基金。社?；饡?huì)通過公開選拔，委托專業(yè)投資管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行股票、債券投資。社保基金會(huì)通過設(shè)立各類產(chǎn)品的委托投資合同及投資方針來指導(dǎo)、約束投資管理人的投資行為，投資管理人依據(jù)合同積極開展投資管理。長(zhǎng)期以來，社?；饡?huì)對(duì)投資管理人依據(jù)法律法規(guī)及合同開展的投資管理操作不予以干預(yù)，管理人可依據(jù)市場(chǎng)判斷，自主開展投資管理操作。另外，社?；鸬耐顿Y管理是個(gè)嚴(yán)肅、審慎、復(fù)雜的過程，特別是涉及委托投資組合追加或撤回資金等委托投資事項(xiàng)，需在社?；饝?zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)資產(chǎn)配置框架下，結(jié)合市場(chǎng)和管理人情況、產(chǎn)品特點(diǎn)及組合投資風(fēng)格等因素，經(jīng)過會(huì)內(nèi)嚴(yán)格的決策程序進(jìn)行決策。

社保基金是不向個(gè)人投資者開放的，而是國(guó)家把企事業(yè)職工交的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)中的一部分資金交給專業(yè)的機(jī)構(gòu)管理，實(shí)現(xiàn)保值增值。社?；鹜顿Y運(yùn)作的基本原則是，在保證基金資產(chǎn)安全性、流動(dòng)性的前提下，實(shí)現(xiàn)基金資產(chǎn)的增值。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，基金的投資渠道越來越多，諸如存入金融機(jī)構(gòu)、購買國(guó)債、委托貸款、購買公司債券、購買不動(dòng)產(chǎn)、購買政府債券、境外投資等等[3]。在我國(guó)，社會(huì)保障基金的運(yùn)營(yíng)投放目的，一則是為了彌補(bǔ)物價(jià)波動(dòng)給基金帶來的“含金量”的減少，即為了保值；二則是為了壯大基金規(guī)模，即為了增值。近年來，我國(guó)社?；鸬耐顿Y收益情況總體還是比較樂觀的。

表一 全國(guó)社保基金歷年投資收益情況統(tǒng)計(jì)表

從表中可以看出，我國(guó)的社會(huì)保障基金的積累日益增加，但是收益率不穩(wěn)定

三、社會(huì)保障基金的管理和運(yùn)營(yíng)過程中存在的問題

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)環(huán)境的日益復(fù)雜，社會(huì)保障基金貪污的案例越來愈多，影響最大的、情況惡劣的當(dāng)屬上海黃浦區(qū)陳良宇貪污案。陳良宇涉及上海市勞動(dòng)和社會(huì)保障局違規(guī)使用社保資金、為一些不法企業(yè)主謀取利益、袒護(hù)有嚴(yán)重違紀(jì)違法問題的身邊工作人員、利用職務(wù)上的便利為親屬謀取不正當(dāng)利益等嚴(yán)重違紀(jì)問題。

我國(guó)正步入老年化社會(huì)，政府的財(cái)政日漸緊張，養(yǎng)老金的發(fā)放迫在眉睫，但是我國(guó)社會(huì)保障基金在實(shí)際的管理和投資方面日益出現(xiàn)問題，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

1.社?；鸬呐灿矛F(xiàn)象十分嚴(yán)重

政府是基金的管理者，在緊縮性貨幣政策、預(yù)算內(nèi)資金不足的情況下，社會(huì)保障基金會(huì)被地方政府看做事第二財(cái)政收入，從而挪作他用。擠占挪用的基金，大都用于固定資產(chǎn)投資、委托金融機(jī)構(gòu)貸款或自行放貸、投資入股和經(jīng)商辦企業(yè)，很大部分已難以收回。

2.政事不分，監(jiān)管弱化

我國(guó)負(fù)責(zé)社會(huì)保障基金管理的是地方各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)基金監(jiān)管的主要是勞動(dòng)保障行政部門的基金監(jiān)管部門，兩者在行政上都隸屬于勞動(dòng)保障部門。這使得勞動(dòng)社會(huì)保障部門多年來集政策制定、費(fèi)用收繳、投資運(yùn)作、監(jiān)督查處等權(quán)利于一身。地方政府在社會(huì)保障基金管理上，既當(dāng)監(jiān)管者，同時(shí)又是委托人、投資人和資產(chǎn)管理者，角色模糊不清[4]。

3.社?；鸾y(tǒng)籌層次低，監(jiān)管成本高，監(jiān)管難度加大

我國(guó)目前真正意義上實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的省份只有四五個(gè)，其他大部分還是以縣（市）級(jí)統(tǒng)籌為主，參與社保基金管理的機(jī)構(gòu)主要有勞動(dòng)、人事、民政、衛(wèi)生、財(cái)政等部門，管理機(jī)構(gòu)特別分散，這樣使得監(jiān)管成本增高，監(jiān)管難度增大，不利于基金的管理[5]。

4.立法不完善，缺乏有效的監(jiān)督

我國(guó)的社會(huì)保障基金立法工作處于嚴(yán)重的滯后狀態(tài)，立法的空白點(diǎn)還很多，立法層次的權(quán)威性還不夠；且未形成系統(tǒng)的、全面的、統(tǒng)一的社會(huì)保障法律體系。

5.管理透明度低，信息披露不健全

我國(guó)的社保基金監(jiān)管體制是以政府為主導(dǎo)的模式，這種模式的管理透明度低，信息披露不充分，社保部門在基金管理和運(yùn)營(yíng)過程中都處于封閉狀態(tài)。

四、完善我國(guó)社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)和管理的對(duì)策

社會(huì)保障基金在運(yùn)營(yíng)過程中出現(xiàn)的種種問題，需要我國(guó)政府加大管理和監(jiān)督力度，確保作為“救命錢”的養(yǎng)老金保值增值。

1.打造一支高素質(zhì)的社保人才隊(duì)伍

首先，強(qiáng)化人員隊(duì)伍的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。特別是要加大對(duì)街道一級(jí)社保工作人員的培訓(xùn)和工作指導(dǎo)力度，以幫助他們盡快提高工作水平。同時(shí)，還要從管理創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新入手，通過建立科學(xué)合理的內(nèi)部績(jī)效管理制度、激勵(lì)和約束制度，調(diào)動(dòng)員工的積極性，激發(fā)每個(gè)工作人員的工作熱情。其次，引進(jìn)高素質(zhì)人才。通過相應(yīng)的考核和考試，將政治素質(zhì)高、社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)、歷層次高、專業(yè)對(duì)口的各類人才，特別是金融管理人才、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)人才、計(jì)算機(jī)應(yīng)用人才、法律人才等源源不斷的補(bǔ)充到社會(huì)保障基金管理隊(duì)伍中，以改善隊(duì)伍結(jié)構(gòu)[6]。

2.堅(jiān)決實(shí)行政事分開

為了防止出現(xiàn)政府制定政策、實(shí)施政策、監(jiān)督政策的一體化服務(wù)，我們應(yīng)該在社會(huì)保障基金運(yùn)行中，做到政策制定和政策實(shí)施相分離，政策實(shí)施和政策監(jiān)督相分離，建立真正獨(dú)立的基金管理機(jī)構(gòu)和基金投資機(jī)構(gòu)。

3.加快社會(huì)保障基金統(tǒng)籌層次，降低監(jiān)管成本

首先要實(shí)現(xiàn)真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌，真正實(shí)現(xiàn)基本核算單位和資金流在省級(jí)層面的大收大支，降低管理費(fèi)用，且降低管理難度。再次由省級(jí)統(tǒng)籌上升到國(guó)家統(tǒng)籌，進(jìn)一步降低監(jiān)管的難度和管理費(fèi)用。

4.建立健全法律法規(guī)體系，加強(qiáng)監(jiān)督力度

我國(guó)僅僅是在2010年10月28日通過了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，不能從根本上完善監(jiān)管體系。目前我國(guó)尚無綜合性的社會(huì)保障基本法和專門性的社會(huì)保障法，因此必須加快全國(guó)人大在社會(huì)保障基本法和社會(huì)保障專門法方面的立法步伐，一方面增強(qiáng)法律的權(quán)威性和強(qiáng)制性，另一方面又使執(zhí)法時(shí)有法可依[7]。

5.加大基金的日常管理和執(zhí)法檢查度

（1）加強(qiáng)信息化建設(shè)，披露充分的信息，實(shí)現(xiàn)信息公開化，管理透明化的管理模式。

（2）加強(qiáng)基金的日常管理：一是建立了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制機(jī)制；二是加強(qiáng)基金財(cái)務(wù)管理，嚴(yán)格基金撥付手續(xù)；三是嚴(yán)格劃分業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門之間相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)限；四是實(shí)行嚴(yán)格的崗位分離制度；五是加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)崗位的督查[8]。

（3）國(guó)家培育和健全資本市場(chǎng)，基金的投放要遵循多渠道投放原則，有利于分散風(fēng)險(xiǎn)，并且建立基金投放的監(jiān)管體系。

［1］王洪春.社會(huì)保障學(xué)[M].安徽:合肥工業(yè)大學(xué)出版社，2008.

［2］潘琳娜.社會(huì)保障基金運(yùn)行中的道德風(fēng)險(xiǎn)及防范[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì),2011，(4).

［3］侯文若.社會(huì)保險(xiǎn)[M].北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2006.

［4］徐經(jīng)勝.社?；?，“左手”管不了“右手”[N].河南工人日?qǐng)?bào),2007-01-18.

［5］李春根,朱國(guó)慶.論我國(guó)社會(huì)保障基金監(jiān)管體系的問題及重構(gòu)[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理,2010，32(2).

［6］李曉芳.淺談我國(guó)社會(huì)保障基金的投資運(yùn)營(yíng)[J].經(jīng)營(yíng)管理者,2011，(3).

［7］楊屏,薛飛.我國(guó)社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)中存在的問題及對(duì)策[J].遼寧經(jīng)濟(jì),2008，(4).

［8］李江.建立科學(xué)社保基金監(jiān)管體系[N].人民日?qǐng)?bào),2008-12-04(16).