我國財(cái)政績效評價(jià)的現(xiàn)狀與推進(jìn)路徑

馬志遠(yuǎn)

(1上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433;2.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國教育支出績效評價(jià)研究中心，上海 200433)

進(jìn)入本世紀(jì)以來，我國一些地方政府開始了對財(cái)政支出進(jìn)行績效評價(jià)的嘗試。由于對績效評價(jià)基本原理的理解不同，各地采取的做法差異較大。一些地方這樣做的目的是積極探索政府管理改革之路，也有一些地方是不甘落后，還有的僅僅是跟隨。無論出于何種動(dòng)機(jī)，開展該項(xiàng)工作都會(huì)對增強(qiáng)政府社會(huì)治理能力具有重要意義。而要想將績效評價(jià)工作提高到制度建設(shè)的高度，就必須要搞清楚什么是“績效評價(jià)?”，其與“績效管理”究竟是什么關(guān)系?及如何開展該項(xiàng)工作的問題。本文在回顧我國財(cái)政績效評價(jià)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，歸納出目前開展該項(xiàng)工作的困難，進(jìn)而提出我國進(jìn)行財(cái)政支出績效評價(jià)制度建設(shè)的選擇方向。

一、我國財(cái)政績效評價(jià)的現(xiàn)狀

雖然我國財(cái)政績效評價(jià)開展較晚，但講求公共支出效果的論述早已存在，1957年1月6日《人民日報(bào)》發(fā)表了題為《充分考慮經(jīng)濟(jì)效果》的社論，提出了提高財(cái)政支出效益的思想。國務(wù)院1981年《政府工作報(bào)告》提出了“經(jīng)濟(jì)效益”，但核心是提高財(cái)政效率。但由于缺乏比較系統(tǒng)的理論和方法論，財(cái)政效率停留在口號上。

隨著20世紀(jì)60年代投入產(chǎn)出方法在美國政府中的應(yīng)用，計(jì)劃、執(zhí)行、預(yù)算編制制度(Planning-Programming-Budgeting system，簡稱PPSs)逐漸確立①PPBs的核心思想是投入效益分析。，1998年陳共［1］率先將其引入財(cái)政學(xué)教材。上世紀(jì)90年代初，借鑒世界銀行的做法，國家計(jì)委、財(cái)政部、審計(jì)署、交通部等開始開展對項(xiàng)目投資的投入/產(chǎn)出分析，國家計(jì)委還要求在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，必須附有基于投入/產(chǎn)出分析的可行性報(bào)告。財(cái)政部1993年成立統(tǒng)計(jì)與評價(jià)司，先后在湖北、福建、河北等省進(jìn)行了績效評價(jià)試點(diǎn)。但是，由于投入產(chǎn)出分析方法無法解決公共資金的收益外部性問題，未確立績效概念，因而未獲得相應(yīng)的期待效果。

1.本世紀(jì)以來中央層面的財(cái)政績效評價(jià)。我國新一輪績效評價(jià)改革從2003年起步。2003年以來，財(cái)政部、國資委等部門加強(qiáng)了績效評價(jià)的制度建設(shè)，相繼頒布了《中央級科教文部門項(xiàng)目績效評價(jià)管理辦法》、《中央級行政經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出績效考評管理辦法(試行)》、《中央政府投資項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)工作的指導(dǎo)意見》、《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法(試行)》、《財(cái)政扶貧資金績效考評試行辦法》、《中央企業(yè)綜合績效評價(jià)管理暫行辦法》和《中央企業(yè)綜合績效評價(jià)實(shí)施細(xì)則》等文件。

從2004年起，財(cái)政部開展了對中央級行政經(jīng)費(fèi)支出和科教文衛(wèi)、農(nóng)口、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、中央政府投資項(xiàng)目、扶貧資金等項(xiàng)目支出，央企績效，國土資源調(diào)查專項(xiàng)、污水處理、國債專項(xiàng)、“農(nóng)業(yè)科技跨越計(jì)劃”等中央部門預(yù)算專項(xiàng)，以及支持邊境地區(qū)改善基礎(chǔ)教育辦學(xué)條件、中央與地方共建高校實(shí)驗(yàn)室等中央補(bǔ)助地方的專項(xiàng)支出的績效評價(jià)等。2004年，在財(cái)政部教科文司、教育部財(cái)務(wù)司支持下，我中心對全國四個(gè)地區(qū)開展了義務(wù)教育績效評價(jià)試點(diǎn)。2008年，國家農(nóng)發(fā)辦聯(lián)合上海財(cái)大，開展了全國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金績效評價(jià)的試點(diǎn)工作。

2.本世紀(jì)以來地方層面的財(cái)政績效評價(jià)。在地方管理層面上，績效評價(jià)的興起和推進(jìn)是與它管理功能的發(fā)揮密切相關(guān)的。2003年，廣東省財(cái)政廳率先對全省的七個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)進(jìn)行了財(cái)政績效評價(jià)，由于評價(jià)采用了土地、資金等投入指標(biāo)，產(chǎn)生了顛覆性結(jié)論，因而引起省委書記張德江的重視，指示要求對全省公共支出進(jìn)行績效評價(jià)。此后，省政府和財(cái)政廳頒發(fā)了績效評價(jià)辦法等文件，使之在全省推開。

與廣東幾乎同時(shí)開始的是江蘇省無錫市。2003年，該市開展了對衛(wèi)生、科技支出績效評價(jià)，這次評價(jià)創(chuàng)造了重視結(jié)果、部門提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、專家評價(jià)等經(jīng)驗(yàn)。尤其在科技支出評價(jià)中，專家對科技支出提出了應(yīng)當(dāng)采用項(xiàng)目制、招標(biāo)制、分類評價(jià)以及應(yīng)用型項(xiàng)目應(yīng)以項(xiàng)目成功率、財(cái)政資金引導(dǎo)率和財(cái)政投入稅利率作為評價(jià)指標(biāo)等六條建議。事后，科技局黨組逐條落實(shí)，形成了基于績效的科技資金管理制度。這項(xiàng)評價(jià)的管理價(jià)值得到了市委、市府領(lǐng)導(dǎo)的重視。應(yīng)當(dāng)說，無錫市科技興市的成功以及尚德公司(太陽能)等一批著名科技企業(yè)的興起，均與該制度有關(guān)。

2004年，河南省財(cái)政廳開展了對全省農(nóng)村衛(wèi)生院補(bǔ)助資金的績效評價(jià)，提出了規(guī)范農(nóng)村衛(wèi)生院資金使用的辦法。2005年江蘇省財(cái)政廳聯(lián)合中國教育支出績效評價(jià)研究中心，開展了對全省義務(wù)教育支出的績效評價(jià)。此次評價(jià)屬結(jié)果評價(jià)，創(chuàng)造了“財(cái)政研發(fā)績效指標(biāo)、被評價(jià)者提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、財(cái)政核查、專家評價(jià)”的模式，這一模式具有開創(chuàng)性。在江蘇義務(wù)教育績效評價(jià)中，通過對全省8000多所學(xué)校填報(bào)數(shù)據(jù)的核查和分析，提出了省級財(cái)政義務(wù)教育資金應(yīng)重點(diǎn)向蘇北傾斜等政策建議，弄清了全省中小學(xué)欠債53億元的事實(shí)，該成果得到了省政府的重視［2］。在2005年，江蘇省財(cái)政根據(jù)對全省10所高校的績效評價(jià)結(jié)果提出了由高教大省向“高教強(qiáng)省”轉(zhuǎn)變的財(cái)政思路，著手化解高校債務(wù)。

在地方財(cái)政管理層面上，2006-2008年，鎮(zhèn)江市財(cái)政局聯(lián)合中國教育支出績效評價(jià)研究中心，對產(chǎn)學(xué)研資金連續(xù)進(jìn)行績效評價(jià)。結(jié)果表明，雖然政府投入不多，但產(chǎn)學(xué)研資金使用效果好:①項(xiàng)目成功率達(dá)63.64%;②財(cái)政資金引導(dǎo)率為1∶5.25;③每萬元財(cái)政資金的新增稅收為3.37元。通過評價(jià)，該市形成了以科技投入為導(dǎo)向的財(cái)源建設(shè)思路。

另外，從2005年開始，上海市浦東新區(qū)對物業(yè)管理、教育、公安、水利、新農(nóng)村建設(shè)、健康城區(qū)建設(shè)等資金開展了連續(xù)評價(jià)，評價(jià)不僅促進(jìn)了區(qū)級機(jī)關(guān)觀念的轉(zhuǎn)變，而且為搞好部門預(yù)算資金分配提供了依據(jù)。例如，物業(yè)管理評價(jià)的結(jié)果就已經(jīng)用于撥款上。2008年，浦東新區(qū)公安局根據(jù)評價(jià)中提出的政策建議，結(jié)合世博會(huì)要求，加強(qiáng)了對外來人口的登記和核查工作，使該區(qū)的發(fā)案率由上年的44.65起/萬人，下降到當(dāng)年的42.4起/萬人，刑事破案率達(dá)41.39%。

3.從績效評價(jià)到績效管理。隨著績效評價(jià)的理念和方法逐漸為地方各級政府所接受，績效評價(jià)結(jié)果如何運(yùn)用到財(cái)政預(yù)算編制中成為關(guān)注的主要問題［3，4］。為此，一些地方政府開始嘗試將績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用到政府財(cái)政支出管理。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:

第一，對項(xiàng)目支出的評價(jià)由后期評價(jià)向前期評價(jià)延伸。2007年，廣東省佛山市南海區(qū)開始將績效評價(jià)應(yīng)用于項(xiàng)目申報(bào)上，形成了項(xiàng)目的前期評價(jià)機(jī)制，這一工作在財(cái)政管理上具有開創(chuàng)性。2009年，無錫市結(jié)合以往實(shí)踐，在市級財(cái)政層面對9個(gè)行業(yè)，29個(gè)項(xiàng)目，7億資金開展項(xiàng)目前期評價(jià)，評價(jià)結(jié)果為:1個(gè)項(xiàng)目被撤消，3/4的項(xiàng)目被要求完善申報(bào)書或削減預(yù)算。這引起了很大的震動(dòng)，由此部門預(yù)算編制由財(cái)務(wù)處長“填空”的局面，轉(zhuǎn)變?yōu)辄h委研究定奪的現(xiàn)狀。此外，蘇州市也結(jié)合項(xiàng)目績效評價(jià)，開展了對申報(bào)項(xiàng)目的前期績效評價(jià)。

第二，動(dòng)員中介機(jī)構(gòu)參與評價(jià)。隨著績效評價(jià)項(xiàng)目增加和覆蓋面擴(kuò)大，工作量激增，財(cái)政機(jī)構(gòu)已經(jīng)無法適應(yīng)。為此，2009年江蘇、浦東兩地開始聯(lián)合中國教育支出績效評價(jià)研究中心，開展對大專院校、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效評價(jià)技術(shù)的培訓(xùn)，吸收社會(huì)組織參與績效評價(jià)工作。

雖然以上介紹是案例式的，但從中仍可以看出:①我國財(cái)政績效評價(jià)經(jīng)歷了一個(gè)由發(fā)生到發(fā)展的過程，這與人們對其價(jià)值的認(rèn)同過程是一致的;②績效評價(jià)搞得較好，領(lǐng)導(dǎo)較為重視的地區(qū)，其績效評價(jià)的實(shí)施過程較規(guī)范，評價(jià)結(jié)果具有管理價(jià)值。因此，科學(xué)性和規(guī)范性是財(cái)政績效評價(jià)的生命線;③盡管財(cái)政績效評價(jià)在我國的一些地區(qū)已經(jīng)取得了一定成功，但總體上仍處于初級階段，有許多問題需要總結(jié)和提高。

二、績效評價(jià)實(shí)踐存在的問題及原因

不難看出，財(cái)政績效評價(jià)是利國利民的好事，有助于提高政府社會(huì)治理效率，改善日益緊張的官民關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)和諧，理應(yīng)大力推進(jìn)，將好事做好。但目前我國在實(shí)踐上卻存在著實(shí)施難、推行難和應(yīng)用難的問題。充分認(rèn)識產(chǎn)生這些困難的機(jī)制，找出其成因，才能采取針對性的改進(jìn)策略。

(一)績效評價(jià)實(shí)踐中的問題

1.績效評價(jià)實(shí)施難。自“建立預(yù)算績效評價(jià)體系”寫入2003年中央《關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》算起，迄今已有6年，但預(yù)算績效評價(jià)卻仍難以在地方政府間廣泛實(shí)施。目前，績效評價(jià)只有在少數(shù)省市受到重視，有一半以上的省市未制定辦法，績效評價(jià)仍屬空白;大約只有30%的市級政府開展了這項(xiàng)工作。縣級財(cái)政績效評價(jià)尚未開展，處于空白。

2.績效評價(jià)推行難。即使那些已制定辦法的省市，也因評價(jià)機(jī)構(gòu)不健全、被評價(jià)單位不配合等原因，存在著推行難問題。從財(cái)政績效評價(jià)資金占中央政府支出的比重看，大體上美國為85%，澳大利亞占50%，瑞典、英國和日本達(dá)到40%左右。而據(jù)筆者估計(jì)，在我國預(yù)算資金中，進(jìn)行過績效評價(jià)的不足5%，即使那些做得好的地區(qū)，也達(dá)不到總預(yù)算資金的一半。

績效評價(jià)推行難也表現(xiàn)在“變形”上。例如，一些中央、國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行績效評價(jià)的重大公共支出項(xiàng)目，如支援農(nóng)業(yè)支出項(xiàng)目等至今尚未展開評價(jià)，或者本應(yīng)由財(cái)政部門組織評價(jià)的支出項(xiàng)目，變成項(xiàng)目實(shí)施者“自評”，使嚴(yán)肅的績效評價(jià)變成了官員“評功擺好”的鬧劇，而本應(yīng)被追究行政責(zé)任的官員，卻被輕描淡寫地“擺平”。

3.績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用難。結(jié)果應(yīng)用既指被評價(jià)方用于改進(jìn)和監(jiān)督工作，也指各級政府將評價(jià)成果運(yùn)用于政策決策管理，這是績效評價(jià)的本來目的。但在我國卻遇到了諸多困難。一是被評價(jià)單位接受政策建議難，有的成了年年評價(jià)，年年是這些問題的“老運(yùn)動(dòng)員”;二是財(cái)政內(nèi)部接受評價(jià)結(jié)果，轉(zhuǎn)化為績效預(yù)算難。

績效評價(jià)推廣過程中的“三難”問題如果不能得到很好地解決，績效評價(jià)對改進(jìn)政府工作的效用便會(huì)遞減，評價(jià)就會(huì)流于形式，若這樣，以改進(jìn)政府社會(huì)治理效果為目的的績效評價(jià)，將最終為官僚主義吞食!

(二)問題產(chǎn)生的原因

“三難”問題是在公共管理中引入科學(xué)化管理與傳統(tǒng)制度碰撞的結(jié)果，也是許多國家在績效評價(jià)初期遇到的關(guān)鍵問題。制度和機(jī)制，組織和技術(shù)是其中最重要的原因。

1.制度和機(jī)制性原因

(1)實(shí)施主體不明確，缺乏實(shí)施的時(shí)間表。財(cái)政支出績效評價(jià)作為一項(xiàng)工作，同其他行政工作一樣必須具備有明確的職能部門來組織實(shí)施、有一個(gè)明確的實(shí)施時(shí)間表、有一個(gè)科學(xué)的績效評價(jià)規(guī)則、有必要的工作經(jīng)費(fèi)等四個(gè)條件。①如，國家審計(jì)署在《2008至2010年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中指出:“要全面推進(jìn)效益審計(jì)，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，提高財(cái)政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性?！辈⑻岢鲇?年時(shí)間建立起符合中國實(shí)際的效益審計(jì)方法體系。從機(jī)構(gòu)看，在過去的6年中，國家沒有明確由哪個(gè)部門來實(shí)施這項(xiàng)工作①。直到2009年，國務(wù)院才明確由財(cái)政部組織實(shí)施，財(cái)政績效評價(jià)工作才正式啟動(dòng)。②從時(shí)間表看，由于績效指標(biāo)有一個(gè)研制、開發(fā)和成熟的過程，因而各國都設(shè)定了推進(jìn)績效評價(jià)時(shí)間表。如美國《政府預(yù)算與評價(jià)法案1993》規(guī)定，聯(lián)邦政府各部門應(yīng)在2000年前實(shí)施評價(jià)。而在我國尚未制定出實(shí)施時(shí)間表，目前，僅中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付就多達(dá)4000多億元，而部委對哪些資金應(yīng)進(jìn)行績效評價(jià)、何時(shí)評價(jià)等相關(guān)問題心中無數(shù)。這就影響了實(shí)施進(jìn)程。

(2)績效評價(jià)法律缺失，制度不夠規(guī)范。一是績效評價(jià)法律缺失。要想在各級政府組織中推行績效管理改革，就必須進(jìn)行相應(yīng)的制度建設(shè)，為此，必須由法律來加以保障。而在我國，不僅沒有績效評價(jià)法，即使在預(yù)算法中也無相應(yīng)規(guī)定。由于缺乏法律約束，中央部門和地方政府可以決定做和不做，這就影響績效評價(jià)的實(shí)施;二是現(xiàn)行制度不夠規(guī)范?？冃гu價(jià)的理論基礎(chǔ)是公共委托代理關(guān)系，在信息不對稱下，由于代理人會(huì)利用這點(diǎn)進(jìn)行“逆向選擇”而產(chǎn)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”，損害委托人利益，為此需要設(shè)定一個(gè)科學(xué)的“游戲規(guī)則”，包括誰承擔(dān)組織和實(shí)施績效評價(jià)的責(zé)任?采用何種評價(jià)方式?如何保證評價(jià)結(jié)果的公正性、可靠性?怎樣公開結(jié)果?等。在這些方面，2009年6月財(cái)政部公布了《財(cái)政支出績效管理暫行辦法》，這是不小的進(jìn)步，但從內(nèi)容看，原則多于規(guī)則，在一些重大問題，如誰對誰評價(jià)，評價(jià)規(guī)則，評價(jià)結(jié)果公開等方面仍不夠具體，缺乏可操作性。

(3)績效評價(jià)責(zé)任不明確?！罢l撥款，誰問效;誰用款，誰對效果負(fù)責(zé)”是建立績效評價(jià)管理制度的基本原則。為此，中央財(cái)政不僅對本級支出，而且對40000億專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金負(fù)有評價(jià)責(zé)任，并公告評價(jià)結(jié)果。當(dāng)然，省級責(zé)任也適用于此原則。但因種種原因，我國尚未建立這一績效評價(jià)責(zé)任體系。各級財(cái)政在績效評價(jià)上責(zé)任劃分不清，加上宣傳不力，使一些單位將績效評價(jià)誤解為“財(cái)經(jīng)紀(jì)律大檢查”而拒絕配合。

2.組織和技術(shù)方面原因

(1)績效指標(biāo)短缺，研究和開發(fā)隊(duì)伍缺乏?？冃е笜?biāo)設(shè)計(jì)是績效評價(jià)的核心環(huán)節(jié)。由于不同公共資金支出的目的和社會(huì)效果不同，因而需要不同的指標(biāo)體系來測定和顯現(xiàn)。同時(shí)，績效指標(biāo)關(guān)系到政策的價(jià)值導(dǎo)向，也是實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出績效管理的基礎(chǔ)。因此，按公共資金用途建立績效評價(jià)指標(biāo)體系，建立公平客觀的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，是實(shí)現(xiàn)公共支出科學(xué)化、精細(xì)化管理的需要。所有這些工作要正常運(yùn)行還需要建設(shè)一支具有高度理論素養(yǎng)和實(shí)踐操作能力的績效評價(jià)研究隊(duì)伍和績效指標(biāo)開發(fā)隊(duì)伍。

當(dāng)前，在這方面我國存在的主要問題，一是績效評價(jià)研究機(jī)構(gòu)和研究人員不足;二是績效指標(biāo)的研發(fā)力量不足，缺乏統(tǒng)一、有效的操作模式;三是缺乏必要的績效評價(jià)交流平臺，一些甲地已成功的項(xiàng)目，乙地在重新開發(fā)。為此，有必要建立全國性的績效評價(jià)研究基地和績效指標(biāo)庫，以供各級政府選用。這一問題不解決，即使地方財(cái)政部門想做，也心有余而力不足。

(2)評價(jià)程序設(shè)計(jì)不合理，影響了評價(jià)結(jié)果的公信力。公信力是績效評價(jià)的生命。要提高評價(jià)結(jié)果的公信力，一是要科學(xué)地設(shè)計(jì)績效指標(biāo)體系;二是要建立客觀、公正的評價(jià)程序。保障客觀公正的一個(gè)重要做法，就是采用第三方評價(jià)模式，但在現(xiàn)行情況下第三方評價(jià)模式很難推動(dòng)。當(dāng)前采用的自評價(jià)后專家評審模式，無法很好地解決信息不對稱所造成的被資金支出方約束和被項(xiàng)目方誘導(dǎo)的可能性，評價(jià)過程易流于形式，易造成評價(jià)結(jié)果公信力低。

(3)缺乏績效評價(jià)結(jié)果公開的機(jī)制。“陽光是最好的消毒劑，路燈是最好的警察”。財(cái)政支出績效評價(jià)制度建設(shè)的目的，并不僅僅是通過績效評價(jià)提高政府管理的效率，它還負(fù)有對當(dāng)初財(cái)政支出決策目標(biāo)是否滿足社會(huì)需求進(jìn)行檢驗(yàn)的功能。財(cái)政支出是為實(shí)現(xiàn)政府政策而進(jìn)行的資金投入，為防止政策決策及執(zhí)行過程中可能存在的隱藏性行為，保障政策決策的可靠性及公平、公正性，有必要建立績效評價(jià)結(jié)果的信息公開制度，讓民眾參與到社會(huì)政策的制定、執(zhí)行及監(jiān)督中來，這也是科學(xué)發(fā)展觀所提倡的重要內(nèi)容。在美國，凡堅(jiān)持結(jié)果公開的州，績效評價(jià)在促進(jìn)效率政府建設(shè)上的確起到了良好的作用;凡是不公開績效評價(jià)報(bào)告的州，公共部門就缺乏改進(jìn)動(dòng)力，評價(jià)就容易成為“公文游戲”。

目前，我國尚未建立績效評價(jià)結(jié)果公開的制度，評價(jià)報(bào)告一般情況下僅作為領(lǐng)導(dǎo)掌握情況的“內(nèi)部參考”，這就難免讓某些部門缺乏績效改進(jìn)的動(dòng)力，甚至希望借否定績效評價(jià)報(bào)告而將水?dāng)嚮?，這也是造成績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用難的重要原因。

以上分析表明，領(lǐng)導(dǎo)重視和評價(jià)的科學(xué)性是績效評價(jià)成功的基本保證。沒有評價(jià)的科學(xué)性，評價(jià)結(jié)果就缺乏管理價(jià)值和公信力，也就無法起到節(jié)約財(cái)政資金，提高財(cái)政效率、治理腐敗等方面的作用。我國績效評價(jià)“三難”的實(shí)質(zhì)就在于此。

三、績效評價(jià)制度建設(shè)的方向選擇

績效評價(jià)的制度建設(shè)不應(yīng)僅僅為評價(jià)而評價(jià)，而應(yīng)看作是政策評價(jià)的一個(gè)組成部分，因此，在制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)將績效目標(biāo)管理、政策執(zhí)行過程監(jiān)督、績效結(jié)果評價(jià)納入到整體制度設(shè)計(jì)中。為此建議做好兩件事情:

(一)確立預(yù)算績效管理的公共財(cái)政改革方向

預(yù)算是公共財(cái)政建設(shè)的工具，因而須與公共財(cái)政管理改革的方向保持一致。受篇幅限制，本文將重點(diǎn)回答我國公共財(cái)政管理改革的方向究竟是績效預(yù)算，還是預(yù)算績效管理?

1.績效評價(jià)、績效預(yù)算與預(yù)算績效管理。隨著績效評價(jià)在我國的開展，績效預(yù)算越來越受到理論界關(guān)注，有的學(xué)者預(yù)言，我國績效預(yù)算改革的高潮即將到來。我們認(rèn)為，這一命題有失偏頗。理由為:

第一，我們應(yīng)先弄清什么是績效預(yù)算?績效預(yù)算是根據(jù)財(cái)政支出績效結(jié)果確定或調(diào)整預(yù)算額度的績效管理模式，并非指與部門預(yù)算相對應(yīng)的預(yù)算編制方式?？冃ьA(yù)算模式是適應(yīng)于服務(wù)型政府的、以財(cái)政效率為依據(jù)的公共管理理性模式。這就是說:(1)績效預(yù)算是一種新的公共管理模式，而不只是預(yù)算編制方式。它由政策目標(biāo)、績效預(yù)算、撥款和績效評價(jià)等環(huán)節(jié)組成(詳見圖1)。與績效預(yù)算對應(yīng)的并非部門預(yù)算，而是公共管理模式改革;(2)績效預(yù)算以服務(wù)型政府為背景，并用于支撐服務(wù)型政府的社會(huì)治理模式;(3)績效預(yù)算是依據(jù)財(cái)政效率和政策的社會(huì)效果而建立的理性模式。其中，財(cái)政效率將貫穿于政府運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)，包括預(yù)算的編制，乃至公共決策都是按財(cái)政效率要求進(jìn)行的，該過程受政治和其他因素影響。

這些至少說明:一是公共管理模式變遷是復(fù)雜的社會(huì)過程，即使我們有了績效撥款、績效評價(jià)環(huán)節(jié)，若無其他制度條件，也不可能進(jìn)入績效預(yù)算;在制度建設(shè)中，環(huán)節(jié)固然重要，但環(huán)節(jié)之間的聯(lián)系——制度設(shè)計(jì)更重要。一輛汽車雖然什么零件都不缺，但若沒有潤滑油系統(tǒng)，肯定是無法運(yùn)行的?？冃ьA(yù)算取決于我國服務(wù)型政府建設(shè)速度，而服務(wù)型政府是與后工業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對應(yīng)的公共管理形態(tài)，而我國從目前的管理型政府到服務(wù)型政府尚有很長的路要走。二是我國財(cái)政績效評價(jià)的覆蓋率還很低，基于績效的預(yù)算編制機(jī)制尚未形成。因而，我們尚不可能獲得“有了績效評價(jià)，便等于實(shí)現(xiàn)了績效預(yù)算”的結(jié)論。

圖1 預(yù)算績效管理流程

第二，從績效預(yù)算的建設(shè)條件看，我國當(dāng)前也難以實(shí)現(xiàn)?？冃ьA(yù)算如果作為系統(tǒng)性的公共管理模式，至少應(yīng)具備以下條件:(1)政府大體完成了“三個(gè)再造”，即流程再造、程序再造和預(yù)算再造;(2)績效評價(jià)具有廣泛的基礎(chǔ)，即績效評價(jià)資金達(dá)到總預(yù)算資金的60%，評價(jià)結(jié)果采用率超過40%;(3)它作為公共管理的基本形式，獲得法律上的認(rèn)可。亦即依據(jù)績效編制的政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)成為政府向人大提交預(yù)算報(bào)告的基本方式。

若按以上標(biāo)準(zhǔn)考察世界各國的財(cái)政預(yù)算，即使美國的財(cái)政預(yù)算也并非績效預(yù)算:一是雖然美國1993年通過了《政府績效評價(jià)法案》，但它只是用于政府內(nèi)部管理，政府在向國會(huì)提交預(yù)算報(bào)告時(shí)仍采用分項(xiàng)排列預(yù)算格式。二是雖然美國三級政府績效評價(jià)較普遍，但預(yù)算采用率并不高，即使采用了績效預(yù)算的政府部門，效果也并不理想［5］。據(jù)Willoughby和Melkers對50個(gè)州財(cái)政官員的調(diào)查顯示，“績效預(yù)算在改善政府項(xiàng)目成效、改善政府決策過程、改善政府與立法機(jī)構(gòu)的協(xié)作上僅有‘某種程度的效果’;但在壓縮重復(fù)性服務(wù)、影響成本節(jié)約上‘并不那么有效’;而在安撫公眾、改善撥款上‘沒有效果’”(見表1)?？梢?，美國政府績效預(yù)算的實(shí)際效果有限。造成這一問題的原因很多，評價(jià)指標(biāo)缺乏科學(xué)性，程序設(shè)計(jì)不合理，操作不規(guī)范，評價(jià)過于追求形式，缺乏公正性，評價(jià)結(jié)果轉(zhuǎn)化為預(yù)算的困難性等都是重要原因。三是政府預(yù)算編制不可能不受政治和利益集團(tuán)影響，因而很難進(jìn)入理性狀態(tài)。如，若美國是真正的績效預(yù)算，即每項(xiàng)預(yù)算都符合財(cái)政效率，就不可能入侵伊拉克，陷入一場耗費(fèi)巨資而又見不到光明的長期戰(zhàn)爭之中。

表1 績效預(yù)算編制的成就

可見，即使績效評價(jià)起步較早的美國，仍未真正進(jìn)入績效預(yù)算狀態(tài)，而被學(xué)者們稱為“績效預(yù)算”的，實(shí)質(zhì)上是預(yù)算績效管理。

2.預(yù)算績效管理是我國公共財(cái)政改革的現(xiàn)實(shí)方向。綜上所述，預(yù)算績效管理是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在圖1所示的流程中，根據(jù)部門預(yù)算的最終結(jié)果，通過評價(jià)來判斷政策決策是否存在問題，以及政府部門執(zhí)行政策的效率，然后來調(diào)整和取舍政策，從而形成一個(gè)政策目標(biāo)、預(yù)算、執(zhí)行、評價(jià)、調(diào)整的管理循環(huán)。這一整個(gè)循環(huán)過程構(gòu)成預(yù)算績效管理。傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式則是從政策到結(jié)果的單向通道。

如果說績效預(yù)算是我國政府建設(shè)的長遠(yuǎn)目標(biāo)，那么預(yù)算績效管理則是我國公共財(cái)政改革的現(xiàn)實(shí)方向，它同時(shí)也是我國公共財(cái)政改革不可逾越的階段。當(dāng)前我們將乘著科學(xué)發(fā)展觀的東風(fēng)，結(jié)合中國市場經(jīng)濟(jì)改革和服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程，著力于績效評價(jià)量的積累和質(zhì)的提高，通過績效評價(jià)范圍的不斷擴(kuò)大、規(guī)則和制度的日趨完善和科學(xué)、評價(jià)結(jié)果的影響力日益擴(kuò)大和采用率的不斷提高，最終實(shí)現(xiàn)公共管理的績效預(yù)算模式。

另外，在績效評價(jià)向預(yù)算績效管理轉(zhuǎn)變中，對專項(xiàng)資金的前期評價(jià)不容忽視。通過前期評價(jià)和后評價(jià)兩個(gè)環(huán)節(jié)，形成以績效為核心的監(jiān)督機(jī)制，是通往績效預(yù)算的基本路徑。我們應(yīng)通過政策和引導(dǎo)，促使這一機(jī)制在各級政府中的應(yīng)用。

(二)推進(jìn)我國財(cái)政績效評價(jià)的現(xiàn)實(shí)策略

如果說，從以部門預(yù)算為代表的公共管理模式到以績效預(yù)算為代表的公共管理模式的轉(zhuǎn)變是一個(gè)歷史過程，那么，決定這一過程快慢的，除了政治等外部條件外，更主要的是我國績效評價(jià)經(jīng)驗(yàn)積累的情況。為此，無論是解決我國績效評價(jià)工作中的“三難”問題，還是完成預(yù)算績效管理的使命，我們都有必要加快中國績效評價(jià)工作的推進(jìn)。在這方面，提出如下五點(diǎn)建議:

1.將績效評價(jià)納入實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)容，解決認(rèn)識問題。由于績效評價(jià)是解決公共管理科學(xué)化路徑的重要方法和手段，因而它理應(yīng)是我國科學(xué)發(fā)展觀體系的重要內(nèi)容。而且，績效評價(jià)只有納入科學(xué)發(fā)展觀的體系，才能獲得各級政府的重視。實(shí)踐證明，地方政府只有做了才會(huì)知道它對于改善政府管理的價(jià)值。進(jìn)一步說，我們應(yīng)當(dāng)借助于科學(xué)發(fā)展觀的東風(fēng)，通過持續(xù)地評價(jià)，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，并以此為基礎(chǔ)對各級政府財(cái)政支出制度進(jìn)行改革和調(diào)整，才能解決我國政府管理上的官僚主義、浪費(fèi)和腐敗等難題。

為此建議:一是財(cái)政部在加強(qiáng)對績效評價(jià)成功案例宣傳的同時(shí)，積極向中央建議將它列入實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)容;二是各級財(cái)政部門應(yīng)大力宣傳并努力將其列入本級政府實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的活動(dòng)規(guī)劃。

2.科學(xué)選擇績效評價(jià)模式，建立行動(dòng)計(jì)劃?？冃гu價(jià)模式選擇是制度建設(shè)的基礎(chǔ)工作。結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)和國情要求，建議采用以“財(cái)政——中介評價(jià)為主，單位自評價(jià)為輔”的模式。這就是說，即使是單位自評，也應(yīng)當(dāng)是從科學(xué)、客觀、公正的角度，對指標(biāo)體系的可詮釋性、結(jié)果的可應(yīng)用性、數(shù)據(jù)的可采集性等方面進(jìn)行審查。

此外，績效評價(jià)發(fā)展規(guī)劃很重要，建議財(cái)政部建立績效評價(jià)的全國規(guī)劃，力爭經(jīng)過五年的努力，將績效評價(jià)覆蓋到各級政府部門和各專項(xiàng)，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后變成行動(dòng)計(jì)劃。

3.強(qiáng)化三支隊(duì)伍、三大數(shù)據(jù)庫的建設(shè)。當(dāng)前各級政府應(yīng)當(dāng)著重建設(shè)好三支隊(duì)伍:一是績效評價(jià)的行政隊(duì)伍，形成既懂業(yè)務(wù)，又具備較強(qiáng)的組織、協(xié)調(diào)能力的行政隊(duì)伍;二是績效指標(biāo)的研究和開發(fā)隊(duì)伍;三是培訓(xùn)一支以事務(wù)所、高校及NPO組織為主的績效評價(jià)實(shí)施隊(duì)伍，同時(shí)通過“花錢買服務(wù)”，引導(dǎo)他們參與評價(jià)。

應(yīng)指出，“三支隊(duì)伍”建設(shè)是當(dāng)前我國最迫切，最困難的問題。從實(shí)踐看，假如一個(gè)熟練的評價(jià)人員評價(jià)工作量按1000萬元/年，按我國2009年財(cái)政支出7.6萬億，績效評價(jià)資金占總支出的50%計(jì)算，也需要成立一支37萬人的績效評價(jià)專業(yè)大軍?？梢灶A(yù)想，到2020年這支隊(duì)伍將達(dá)到50萬人。而與之相比，2009年全國審計(jì)機(jī)關(guān)的工作人員才8萬多人。從某種意義上說，我國績效評價(jià)的進(jìn)程，取決于這支隊(duì)伍的人員素質(zhì)和工作質(zhì)量。這些人員從哪里來?怎樣使之成為熟練的績效評價(jià)人員?是我們現(xiàn)在就應(yīng)當(dāng)考慮的。

澳大利亞的績效評價(jià)是由財(cái)政部門承擔(dān)的，因而績效評價(jià)人員列入政府的公務(wù)員編制。例如，澳的西南威爾士州財(cái)政局180多個(gè)雇員中，有一半以上是績效評價(jià)人員。而在美國，政府將績效評價(jià)工作委托給專職事業(yè)單位，由預(yù)算管理辦公室(Office of Management and Budget，簡稱OMB)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理［7］。在我國，由于行政編制的限制，我們建議采用美國的模式，各級財(cái)政建立績效評價(jià)中心，同時(shí)，建立績效評價(jià)項(xiàng)目招標(biāo)制度。

由于績效評價(jià)行業(yè)的特殊性，對評價(jià)人員的專業(yè)知識、技能和操守的要求應(yīng)加以規(guī)范。為此，建議財(cái)政部及早著手建設(shè)培訓(xùn)基地，實(shí)施考試和考核制度，通過嚴(yán)格的考試和考核，培養(yǎng)出大批的績效評價(jià)人員。同時(shí)，建議搞好三大數(shù)據(jù)庫建設(shè)，即績效評價(jià)指標(biāo)庫、績效評價(jià)數(shù)據(jù)庫和績效評價(jià)專家?guī)斓慕ㄔO(shè)。

4.推進(jìn)績效評價(jià)法律化，建立評價(jià)結(jié)果的公示制度。法律是績效評價(jià)的合法性依據(jù)。建議我國在其立法上分三步走:一是結(jié)合預(yù)算法修訂，確立“績效原則”;二是通過充實(shí)內(nèi)容，規(guī)范制度，將現(xiàn)行的財(cái)政部《績效評價(jià)暫行辦法》［6］上升為國務(wù)院《財(cái)政績效評價(jià)條例》;三是將它進(jìn)一步上升為《國家財(cái)政績效評價(jià)法》。

西方的經(jīng)驗(yàn)揭示，領(lǐng)導(dǎo)重視和評價(jià)結(jié)果公開，是財(cái)政績效評價(jià)成功的兩個(gè)關(guān)鍵。在我國信息公開法立法前，建議各地可根據(jù)國務(wù)院信息公開條例，采用公示方式發(fā)布績效評價(jià)結(jié)果。采用公示方式既披露了信息，又比較靈活，因而公示可能是解決問題的較好辦法。

5.參考PART機(jī)制，建立再評價(jià)機(jī)制。隨著多級政府績效評價(jià)的開展，我們必須建立監(jiān)察和督促各級政府科學(xué)評價(jià)的制度［7，8］，將評價(jià)的量和質(zhì)納入監(jiān)察體系。在這方面，美國聯(lián)邦政府的PART制度具有參考價(jià)值［9，10］。

PART(Program Assessment Rating Tool)①該工具的具體內(nèi)容參見美國政府網(wǎng):http://www.whitehouse.gov/omb/assets/omb/part。是OMB開發(fā)的、用于政府部門項(xiàng)目自評價(jià)后進(jìn)行再評價(jià)的工具。OMB推行該工具的目的是通過對項(xiàng)目的績效評價(jià)質(zhì)量、評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用等指標(biāo)，給出部門運(yùn)用績效原則改善管理的程度(等級)，從而解決了評價(jià)與應(yīng)用上的脫節(jié)，推動(dòng)了績效評價(jià)在公共管理部門的應(yīng)用。

目前，鑒于我國績效評價(jià)上“三難”現(xiàn)實(shí)，參照PART的做法是必要的。例如，我們可以參考PART的具體做法，對項(xiàng)目進(jìn)行前期評價(jià)，也可以開發(fā)一套指標(biāo)，對地區(qū)(部門)的績效評價(jià)資金覆蓋率、評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用率、評價(jià)指標(biāo)的可詮釋性等進(jìn)行評價(jià)，統(tǒng)一評價(jià)模式，借以推動(dòng)中國的預(yù)算改革。

［1］陳共.財(cái)政學(xué)［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，1998.

［2］中國教育支出績效評價(jià)中心.江蘇省2005年義務(wù)教育支出績效評價(jià)報(bào)告［R］.上海:上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國教育支出績效評價(jià)研究中心，2007年.

［3］馬國賢.政府績效管理［M］.上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2005.

［4］馬國賢.政府預(yù)算理論與績效政策研究［M］.北京:中國財(cái)經(jīng)經(jīng)濟(jì)出版社，2008.

［5］MELKERS J E，WILLOUGHBY K G.The Effect of Performance Budgeting on State Functional Expenditures［J］.Public Budgeting&Finance，2000，20:66-73.

［6］財(cái)政部.財(cái)政支出績效管理暫行辦法［R/OL］.中國政府公開信息整合平臺，http://govinfo.nlc.gov.cn/gtfz/zfgb/gwygb/2011102029/201111/t20111108_1086529.html?classid=363.

［7］國土交通省國土交通政策研究所.英米におけるNPM最新事例-seeからplanへのフィードパックの試み［R］.國土交通政策研究第33號，2003.

［8］GAO.Performance Budgeting-Current Developments and Future［R/OL］.GAO-03-595T，2003.http://www.gao.gov/cgibin/getrpt?GAO-03-595T.

［9］左近靖博.米國連邦政府ブッシュ政権における「予算と業(yè)績の統(tǒng)合」の取り組み［J］.現(xiàn)代の潮流，2005，10(2):58-65.

［10］OMB.The President’s Management Agenda［R/OL］.2002.http://www.whitehouse.gov/.