新加坡組屋制度對海南國際旅游島住房建設的啟示

張曉明，高佃恭

（海南大學經(jīng)濟與管理學院，海南海口 570228）

新加坡組屋制度對海南國際旅游島住房建設的啟示

張曉明，高佃恭

（海南大學經(jīng)濟與管理學院，海南?？?570228）

海南國際旅游島建設以來，房地產(chǎn)業(yè)在政策效應推動下飛速發(fā)展，商品房價格一路飆升且居高不下，島內(nèi)居民住房難問題進一步凸顯。如何在滿足商品房市場需求的同時合理解決好本島居民住房需求，成為海南國際旅游島建設面臨的重要課題。新加坡住房制度對此發(fā)揮了很好的啟示作用。

新加坡組屋;海南國際旅游島;保障性住房;啟示

2009年12月31日，國發(fā)［2009］44號文把海南國際旅游島建設上升為國家戰(zhàn)略，在國家政策效應、海南區(qū)位優(yōu)勢、全國居民收入水平提高、海南優(yōu)勢居住環(huán)境資源稀缺等因素作用下，海南商品房銷售價格直線上升，均價最高達到（2010年2月）14087元/平方米;2011年上半年，在國家房地產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控政策下，仍高達9795元/平方米。2010年上半年，島外人購買商品房面積分別占?？凇⑷齺?、文昌商品房銷售總面積的71%、85.5%和94.1%;2011年上半年分別為57%、79%和99%。由此，筆者認為:目前海南房地產(chǎn)業(yè)市場主要是島外和國外市場，島內(nèi)原住居民住房需求的壓力越來越大，并將引發(fā)一些潛在的社會不和諧因素，影響海南國際旅游島建設進程。

2010年新加坡人口達508萬，每平方公里7257人，是世界上人口密度最高的國家之一。歷史上，住房短缺一直是新加坡面臨的嚴重民生問題。1959年新加坡自治時，200萬人口中80%以上住房困難，其中40%居住在貧民窟和棚戶區(qū)中，有25萬人居住在城市貧民窟內(nèi)，約30萬人居住在棚戶區(qū)［1］;目前，在新加坡國家住房發(fā)展局的積極推動下，其保障性住房供給覆蓋面已達到85%，其中96%的居民有自己的購建房，4%租住公房;另外15%的高收入家庭在市場上購買商品房［2］。新加坡成了世界上住房擁有率最高的國家之一，躋身于住房條件最好的國家之列。

海南國際旅游島建設上升為國家戰(zhàn)略以后，與新加坡在諸多方面具備了可比性。研究新加坡住房發(fā)展歷程及住房發(fā)展的政策措施，將有利于海南房地產(chǎn)業(yè)構(gòu)建分層次發(fā)展體系，在滿足各種人群住房需求的基礎上推動海南國際旅游島加快建設。

一 海南國際旅游島住房建設面臨的問題及原因

海南具有我國獨一無二的熱帶海島資源，是優(yōu)秀的人居環(huán)境稀缺資源，供給遠遠不能滿足我國巨大的市場需求;2009年海南國際旅游島建設上升為國家戰(zhàn)略后，獨特的政策優(yōu)勢推動海南商品房價格一路飆升，扭曲了住房市場實際需求與供給關(guān)系，造成了住房市場失靈，島內(nèi)居民買房的壓力進一步加大;保障性住房體系存在先天性缺陷，保障作用不明顯。分析好這些問題，將為解決海南國際旅游島住房建設問題指明方向，有助于推進海南國際旅游島建設順利進行。

（一）島內(nèi)購買力低下，對商品房消費能力低

雖然海南是我國最大的經(jīng)濟特區(qū)，建省以來經(jīng)濟發(fā)展取得了可喜成績，但是居民收入水平仍長期遠低于全國平均水平。2010年海南城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入15581元，農(nóng)村居民家庭人均純收入5275元，分別比全國平均水平低22.6%和12.2%①數(shù)據(jù)來源:海南統(tǒng)計年鑒2011，中國統(tǒng)計年鑒2011.。同時由于海南島嶼經(jīng)濟對外依賴性強以及風俗習慣等原因，海南的恩格爾系數(shù)長期高于全國平均水平［3］，商品房等大宗商品的消費能力很弱。由上文分析知，2010年海南絕大部分商品房由島外人消費，但是據(jù)馬國強［4］等調(diào)查，30%以上的住宅是海南島內(nèi)居民需要購買的，這就造成了房地產(chǎn)業(yè)島外人消費和本島居民消費比例的嚴重不平衡，島內(nèi)需求缺口較大。筆者對?？谑卸嗵幮陆I海小區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然房屋已售罄，但是小區(qū)亮燈住戶寥寥無幾，平均亮燈率5%左右，甚至有些整棟樓只有一兩戶入住。從小區(qū)物業(yè)處獲知，包括“候鳥”類居住者、旅游度假類居住者等，常年平均入住率只有10%左右，冬季入住高峰期也只有30%左右。由此可知，很大一部分購房為投資性購房或者潛在投資性購房，使大量房屋掌握在投機者手里，炒高了商品房價格，加大了較低收入人群購房壓力，加劇了住房市場上的供需不平衡和保障性住房短缺問題。

（二）保障性住房體系存先天性缺陷，保障作用不明顯

商品房市場失靈，不能有效調(diào)節(jié)住房資源配置，無法滿足人們對住房的有效需求。根據(jù)凱恩斯政府干預理論，此時政府應該發(fā)揮其宏觀調(diào)控作用，建設新的保障性住房來滿足需求。目前，海南保障性住房建設取得了一定成績，截至2010年底，已開工 12.63萬套［5］，但是其體系遠未完善，存在問題較多，主要有以下兩個方面:

1.開發(fā)建設環(huán)節(jié)

開發(fā)建設缺乏統(tǒng)一的管理部門，住房保障機構(gòu)建設、制度建立、工作機制、管理手段等方面相對落后，規(guī)劃和管理不到位。首先，覆蓋面積小。2008年至2010年全省累計竣工保障性住房12.6萬套［5］，其中大部分為財政供養(yǎng)人員保障性住房或經(jīng)濟適用房，全省中低收入家庭為42萬戶左右，保障性住房覆蓋面積非常有限;其次，建設速度緩慢，竣工規(guī)模小。2010年共竣工3.9萬套，除農(nóng)村危房、國有林場危舊房和農(nóng)墾危房改造外，市縣城鎮(zhèn)保障性住房竣工0.44萬套，僅占計劃套數(shù)的7%［5］，甚至有些項目存在尚未開工現(xiàn)象。2010年文昌市國有工礦棚戶區(qū)改造未開工;五指山市城市棚戶區(qū)改造開工67%;儋州市城市棚戶區(qū)改造開工44%。再次，設計滯后，規(guī)劃不合理。有些保障性住房規(guī)劃布局有待改善，交通等外部配套設施建設相對落后。有些設計、施工、監(jiān)理和驗收把關(guān)不嚴，個別工程使用不合格材料，造成質(zhì)量隱患。2011年7月就曾經(jīng)有345噸瘦身鋼筋因監(jiān)管不嚴流入保障性住房工程。最后，由住建部門負責規(guī)劃，物價局負責定價，部門之間各司其政，缺乏有效溝通，相當多的住房困難戶因為住房面積太大、房價過高等原因而望樓興嘆，造成資源浪費，甚至因溝通失效出現(xiàn)保障性住房建成無法分配的現(xiàn)象。

2.分配環(huán)節(jié)

有法不依，執(zhí)法不嚴，管理滯后。截至2010年全省分配入住10.18萬套，僅占全部竣工總數(shù)的81%［5］?，F(xiàn)已頒布的各項辦法和意見沒有上升到法律的高度，約束力不強，漏洞較多。有些人通過某些渠道，在不符合條件的前提下，拿到了購買保障性住房的購買資格，然后轉(zhuǎn)手倒賣，直接損害了普通群眾的利益，并間接為房價上漲推波助瀾;有些保障性住房由某些特定身份人群獨享，成為部分人的變相“福利房”、“經(jīng)濟適用房”和“限價適用房”，影響了社會公平原則，損害了政府公信力;有些是直接面向財政供養(yǎng)人員的公務員小區(qū)、教師小區(qū)、醫(yī)生小區(qū)等，直接剝奪了其他低收入和貧困人群的參與權(quán)。另外，住房公積金覆蓋面窄，大多數(shù)低收入家庭未享有住房公積金貸款，對保障性住房缺乏支付能力。

二 新加坡“居者有其屋”的成功經(jīng)驗

（一）新加坡組屋②新加坡組屋（Public Housing），在澳門稱經(jīng)濟房屋，香港稱公屋、居屋，類似于我國的廉租房和經(jīng)濟適用房，是在政府主導之下，由住房開發(fā)局建設的公共住房。組屋的供應對象是廣大雇員階層。政策體系發(fā)展歷程

住房短缺一直是新加坡面臨的嚴重問題。新加坡自治以后，時任新加坡總理李光耀指出［6］:“我們將全力以赴去達到我們的目標:使每一個公民的家庭都擁有自己的家。”政府為解決住房短缺問題，1960年成立住房開發(fā)局，以居者有其屋為目標，推行住房自有化政策，鼓勵工薪階層以分期付款形式購買組屋;197l年始，住房極度短缺問題得到緩解，住房政策重點跨入改善階段，由過去的小戶型轉(zhuǎn)向發(fā)展三室一廳、四室一廳的大戶型;1974年，組建了國營房屋與城市開發(fā)公司，專職建設五居室套房，其規(guī)模較大，價格介于房屋開發(fā)局住房售價和市場價之間，基本上供給月薪4000新元以下中等收入家庭;1984年起，組屋制度進入了自由出售和品質(zhì)提升階段，政府規(guī)定住期滿5年即可在市場自由出售，并于1991年始實施組屋更新計劃。目前，在市場經(jīng)濟和政府宏觀調(diào)控的相互作用下，新加坡組屋已完成了滿足數(shù)量需求到滿足質(zhì)量需求的轉(zhuǎn)變，建立了完善的住房政策體系，見表1［7］:

表1 新加坡住房政策體系

（二）新加坡推行組屋政策的主要強力措施

在新加坡，組屋的產(chǎn)權(quán)屬政府所有，新政府是推行組屋制度的主導者，國家住房開發(fā)局是組屋制度的有力執(zhí)行者，在組屋推行過程中采取了一系列計劃和措施，并制定了一套較為嚴格的管理制度，涉及組屋的建設、分配、轉(zhuǎn)售、價格制定等，在解決新加坡居民住房問題上成效顯著。

1.居者有其屋計劃

在新加坡自治初期，解決住房問題就被政府列為一項基本國策，并制定了居者有其屋的計劃，頒布了《住房發(fā)展法》，1960年成立了帶有政府職能的房地產(chǎn)開發(fā)機構(gòu)——住房開發(fā)局，住房開發(fā)局具有社會公益性質(zhì)，目的是為低收入階層提供廉價房屋。居者有其屋計劃是由政府撥出國有土地和適當征用私有土地作為建房所用，所需資金由銀行和中央公積金局提供，為在住房市場上沒有購買能力的居民提供公共住房，即政府組屋。在住房開發(fā)局的引導下，新加坡共完成6個建房五年計劃，建成住房70余萬套［8］。居者有其屋計劃為新加坡房地產(chǎn)發(fā)展提出了明確目標，為新加坡房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展確定了方向，而住房開發(fā)局的成立則為新加坡房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了有力的政治和組織保障，是居者有其屋計劃得以順利實施和成功的重要保障。

2.功能豐富的中央公積金制度

新加坡中央公積金制度建立于1955年，具有強制性儲蓄屬性，公積金由中央公積金局統(tǒng)一管理。中央公積金局按照一定比率向雇主和雇員收取公積金，居民購買住房開發(fā)局的公共組屋時如果動用公積金儲蓄就會促使更多的資金流入國家手中，政府因此而建立起強大的資金儲備并將部分公積金儲備注入公共住房建設中，從而使公共住房建設得以更大規(guī)模地進行。這樣，中央公積金制度實際上就有力地保障了公共組屋建設所需要的大量資金需求，并且使資金在居民、政府和住房開發(fā)局三者之間良性循環(huán)。另外，新加坡中央公積金制度取得成功的一個重要原因不僅是其在購房時的作用，而且是其保障功能的多樣性，共三大類16項［9］，這區(qū)別于國內(nèi)住房公積金功能的單一性，從而使居民繳納公積金的積極性較高。

3.公共住屋計劃

為了提高低收入者的住房購買力和積極性，新加坡中央公積金局實施了公共住屋計劃，該計劃允許已繳納公積金的居民利用公積金購買政府組屋。如果是購買新組屋，可以用公積金普通賬戶支付20%的首付以及余額;也可以用公積金購買估價師估價以后的轉(zhuǎn)售組屋［1］。根據(jù)公共住屋計劃，低收入者可以動用其公積金普通賬戶用于首期付款，余款由每月交納的公積金分期支付，而不會削弱公積金用于醫(yī)療、子女上學等其他功能。如果公積金普通賬戶余額不足，居民可用將來需要繳納的公積金作擔保向住房開發(fā)局貸款。公共住屋計劃最大的優(yōu)點在于它不會使居民因為住房而花光所有公積金積蓄，保證低收入階層居民既能購房而又不影響日常生活，成功消除居民購房的后顧之憂，低收入者購房的積極性較高。

4.分級提供的公有住宅補貼政策

新加坡政府對居民購買公有住宅提供分級補貼:購買三房式以下住宅的按低于市場價半價出售;購買四房式住宅可降價15%出售;購買五房式住宅適量優(yōu)惠。對于標準較高的公寓則按市價出售，不予優(yōu)惠。政府對購商品房也采用分級補貼的辦法，對于三房式規(guī)模以下的按一定百分比補貼;對于四房式以上的，還要按成本價征取一定百分比的利潤。此外，為進一步援助低收入家庭，新加坡政府推出住房特別援助計劃，例如1994年，政府資助家庭月收入低于1500新元的家庭3萬新元購買三房式組屋。同時由于房價上漲，政府規(guī)定如出售公有住宅，必須按一定比例將所賺利潤繳納房屋開發(fā)局。新政府的補貼方式真正做到了予民所需，確保了任何收入階層的民眾都不會露宿街頭，是“居者有其屋”計劃的一個具體實現(xiàn)方式。

5.公有住宅的合理配售政策

新加坡在經(jīng)濟體制上是市場經(jīng)濟，但在住房問題上并沒有完全依靠市場機制作用來解決，而是采取了政府干預與市場機制并用的方式，即中、低收入階層住房由政府投資建設并實行有償提供，高收入階層住房由市場提供。低收入階層可以享受廉租屋待遇，中等收入階層可以購買組屋，高收入階層則可購買私人住宅。對于公有住宅，政府采取的分配制度經(jīng)過了一系列變化和改進，從住房預定制度到抽簽制度，最后升級為住房登記平臺系統(tǒng)。分配制度的每次變化都更趨于公平公正，縮小了各地區(qū)、各類型住房的供求差距，通過人為規(guī)制把房地產(chǎn)業(yè)推向均衡發(fā)展，從根本上杜絕房地產(chǎn)泡沫的出現(xiàn)。

三 對推進海南國際旅游島住房建設的啟示

（一）盡快制定海南住房體系發(fā)展目標

目前，海南的首要任務是建設國際旅游島，目標是把海南島建設成為中外游客的度假天堂和海南百姓的幸福家園。當前，海南住房發(fā)展要服務于這個根本目標。筆者認為政府可以借鑒新加坡的成功經(jīng)驗，把“居者有其房”確定為海南住房建設在一定時期內(nèi)的發(fā)展目標，創(chuàng)新房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式，區(qū)分保障性住房供應市場和商品房市場，依靠政府的強力推進，進一步完善海南房地產(chǎn)分層次發(fā)展體系，使海南在一定時間內(nèi)實現(xiàn)“居者有其屋”的目標。

（二）完善海南住房發(fā)展制度保障體系

目前，海南住房建設制度已成體系，但是存在先天性不足，比如商品房比例過大，保障性住房力度不夠，高端商業(yè)休閑地產(chǎn)短缺等。要滿足國際旅游島住房建設目標的順利完成，需要強力的制度保障，杜絕有法不依、執(zhí)法不嚴和地方勢力違規(guī)等現(xiàn)象。可以分為以下幾方面:首先，要明確房地產(chǎn)專職部門——住建廳以及與房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政府系統(tǒng)的責任并成立保障性住房專司部門;其次，通過特區(qū)立法保證各類建設用地的合法性，保障各類型居住者的住房需求;第三，修改建設規(guī)劃，確保各類型土地供給得到合法保障;第四，滿足基本住房需求的同時充分利用房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展契機，推進以休閑旅游為特征的高端商業(yè)地產(chǎn)的發(fā)展。

（三）完善保障性住房分配機制

制定詳細的保障性住房申請機制和規(guī)范性住房購買標準，建立按照收入劃分的保障性住房分配制度。在住房分配上不只依靠市場機制，還要采取政府分配與市場出售相結(jié)合的機制。對本地居民，學習新加坡經(jīng)驗，按收入水平高低設置標準，劃分為幾種不同階層:貧困階層、低收入階層、中等收入階層、高等收入階層和富裕階層等，按每個階層的收入水平?jīng)Q定給予多少住房補貼、可以購買多大的居住面積，確定合適的住房分配方案，實行“居者有其房”計劃，按照既定標準，通過居民消費和政府補貼來滿足居民的住房需求;對于島外游客的購房需求，則通過市場機制的調(diào)節(jié)作用來實現(xiàn)，實行“住宅產(chǎn)業(yè)計劃”，由消費者自己購買商業(yè)性住房。

（四）完善保障性住房投資機制

保障性住房是非盈利性的，政府可以充分發(fā)揮自身的主導作用，繼續(xù)豐富住房公積金的社會保障功能，吸引更多居民繳納住房公積金，籌集更多公積金存款，加大公積金對保障性住房建設的投入力度，為保障性住房建設提供更有效的資金籌措渠道，為“居者有其房”目標提供強有力的金融支持。另外，住房公積金作為一種住房儲蓄形式，為中低收入居民購買住房提供了堅實保障。政府通過自身的主導作用，調(diào)動居民的參與意識，增強居民的公積金意識，擴大公積金制度覆蓋面，建立起良好的住房資金循環(huán)體系，為保障性住房投資提供保障。

新加坡由一個彈丸之地發(fā)展成為亞洲最重要的金融、服務和航運中心之一，并于2011年成為全世界移民門檻最高的國家，與它成功的住房政策是分不開的。目前，海南國際旅游島建設正處于全面開展時期，確保其順利進行的重要舉措之一就是在全國住房價格一路飆升的背景下，在全國房地產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控的基礎上，借鑒新加坡的成功經(jīng)驗，大膽改革，完善各項保障措施，實現(xiàn)“居者有其屋”的宏偉目標，加快推進海南國際旅游島建設，并為我國房地產(chǎn)業(yè)改革積累經(jīng)驗，樹立榜樣。

［1］Third World Network.Provision of Public Housing in Singapore［EB/OL］。http://ssc.undp.org/uploads/media/Public_housing.pdf.2011 －07 －13.

［2］新加坡住房開發(fā)局網(wǎng)站:http://www.hdb.gov.sg/［EB/OL］.2011 －06 －20.

［3］李師慧.海南省恩格爾系數(shù)長期偏高的原因及對策［J］.海南大學學報（人文社會科學版），2007（3）.

［4］馬國強等.海南房地產(chǎn)市場特征與影響因素分析［J］.海南大學學報（人文社會科學版），2008（6）.

［5］海南省人民政府辦公廳關(guān)于2010年保障性住房建設進展情況的通報［EB/OL］.http://www.hainan.gov.cn/data/hnzb/2011/06/1964/.2011 －06 －21.

［6］（新加坡）李光耀.李光耀40年政論選［M］.北京:現(xiàn)代出版社，1996.

［7］盧海林等.新加坡住房制度及其啟示［J］.廈門特區(qū)黨校學報，2007（1）.

［8］郭玉坤.中國城鎮(zhèn)住房保障制度研究［D］.成都:西南財經(jīng)大學博士學位論文，2006.

［9］郭偉偉.新加坡低收入者住房保障制度及其啟示［J］.紅旗文稿，2009（5）.

Inspiration of Singapore’s Public Housing System for the Housing Construction of Hainan International Tourist Destination

ZHANG Xiao－ming，GAO Dian－gong
（School of Economics and Management，Hainan University，Haikou 570228，China）

Since the launching of the project of Hainan International Tourist Destination，Hainan’s real estate has been developing at a high speed for the effect of the policy.It is urgent to satisfy the demands of the commercial housing and solve the housing problems of the residents on the island.For this，Singapore’s public housing system is a good example and may provide positive inspiration.

Singapore’s public housing system;Hainan International Tourist Destination;Indemnificatory housing;Inspiration

F 293.3

A

1009－9743（2012）01－0076－05

2011－08－10

張曉明（1987－），男，漢族，山東濰坊人。海南大學經(jīng)濟與管理學院在讀碩士研究生。主要研究方向:農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理、熱帶資源經(jīng)濟。通訊作者:高佃恭（1974－），男，漢族，山東臨沂人。北京大學光華管理學院博士，清華大學公共管理學院博士后。海南大學經(jīng)濟與管理學院教授。主要研究方向:農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理、企業(yè)管理、發(fā)展戰(zhàn)略研究。

（責任編輯:李 歡）