國土資源規(guī)章和規(guī)范性文件后評估制度探析
——基于制度變遷的視角＊

齊 睿，李宇凱

（1.中國地質(zhì)大學(xué) 政法學(xué)院，湖北 武漢430074；2.中國地質(zhì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢430074）

國土資源規(guī)章和規(guī)范性文件后評估制度探析
——基于制度變遷的視角＊

齊 睿1，李宇凱2

（1.中國地質(zhì)大學(xué) 政法學(xué)院，湖北 武漢430074；2.中國地質(zhì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢430074）

國土資源規(guī)章和規(guī)范性文件后評估是立法后評估在國土資源部門的植入，這種強(qiáng)制性制度變遷面對國土資源管理關(guān)注行政效率、宏觀調(diào)控和微觀規(guī)制效果，以及行政立法副作用的新要求，進(jìn)行了重要的自我調(diào)適，表現(xiàn)出高度的契合性。新制度依然存在著缺乏合理動力機(jī)制、評估結(jié)果的信度和制度環(huán)境有待改善等缺陷，要實(shí)現(xiàn)制度的預(yù)期功能，國土資源部門仍需要付出諸多努力，在后評估的公眾參與、專業(yè)化和理論方法創(chuàng)新等方面取得突破。

國土資源；規(guī)章和規(guī)范性文件；后評估；制度變遷

2010年國土資源部制定并發(fā)布了 《國土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評估辦法》 （以下稱 《辦法》），在國務(wù)院各部門中第一個以部門規(guī)章形式將立法后評估制度化，2011年又將自身建設(shè)和服務(wù)民生等三大類8項內(nèi)容列為后評估工作項目，制定實(shí)施第一個后評估年度計劃。國土資源部的一系列舉措贏得了立法部門和社會媒體的高度贊譽(yù)，被譽(yù)為貫徹落實(shí)國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的重大創(chuàng)舉，被寄予了推動我國依法行政、提高行政效率、維護(hù)公民權(quán)益的濃濃期望。作為典型的強(qiáng)制性制度變遷，規(guī)章和規(guī)范性文件后評估 （以下簡稱后評估）制度是否能夠在國土資源領(lǐng)域落地生根，是否需要根據(jù)國土資源管理的特點(diǎn)作出必要的改變值得關(guān)注。這項制度還存在哪些缺陷，而為了促進(jìn)實(shí)現(xiàn)其預(yù)期的制度功能，國土資源部門又需要建立哪些保障機(jī)制的問題更是亟待回答。

一、作為強(qiáng)制性制度變遷的后評估制度

國土資源規(guī)章和規(guī)范性文件后評估制度是典型的強(qiáng)制性制度變遷。2004年國務(wù)院發(fā)布的 《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》指出，行政立法不僅要講求立法過程成本，還要研究其實(shí)施后的執(zhí)法成本和社會成本；規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其實(shí)施情況進(jìn)行評估。2010年國務(wù)院發(fā)布 《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》進(jìn)一步提出，要積極探索開展政府立法成本效益分析、社會風(fēng)險評估、實(shí)施情況后評估工作。這兩項文件直接推動了后評估制度在國土資源領(lǐng)域的植入［1］。

植入過程首先是由部分省市人大推動的。2004年云南省率先開展了 《云南省農(nóng)村土地承包條例》后評估工作，隨后新疆、山西、重慶、吉林、廣東、廣西、浙江、安徽等地也都先后開展權(quán)屬登記、礦產(chǎn)品運(yùn)輸管理、權(quán)屬爭議行政處罰等立法后評估工作。2009年起國土資源部啟動立法后評估試點(diǎn)，對 《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》和礦業(yè)權(quán)出讓制度進(jìn)行后評估?！掇k法》的出臺和年度計劃的制定則標(biāo)志著國土資源領(lǐng)域立法后評估制度植入的基本完成。

作為國土資源規(guī)章和規(guī)范性文件后評估制度原型的立法后評估，也是一項強(qiáng)制性制度變遷。20世紀(jì)末，中國法制建設(shè)突飛猛進(jìn)，1997年中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會將 “依法治國”列為基本國策，1999年 “中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”被載入憲法，極大地推動了法制建設(shè)進(jìn)程。中國特色社會主義法律體系基本建立之后，我國法制工作的重心開始從 “立法”轉(zhuǎn)向 “修法”，如何提高立法質(zhì)量，保障立法效果成為立法界關(guān)注的焦點(diǎn)。在這一背景下，20世紀(jì)70年代萌芽于美國的 “規(guī)制影響評估” （Regulatory Impact Assessment，RIA）逐漸進(jìn)入立法者視野，備受推崇。規(guī)制影響評價旨在通過系統(tǒng)分析已有的或即將實(shí)施的規(guī)制的成本和收益來提高規(guī)制政策的質(zhì)量［2］。至2001年，OECD的28個成員國里有20個已開展規(guī)制影響評估，其良好效果給發(fā)展中國家以重要示范。2002年起國務(wù)院法制辦和多個省市政府相繼開展行政立法后評估試點(diǎn)，覆蓋了衛(wèi)生、城建、環(huán)境保護(hù)等諸多領(lǐng)域，取得了重要的行政效果和社會影響。地方試點(diǎn)的成功最終推動了這一制度在全國范圍內(nèi)的制度化與部門化。

立法后評估制度作為強(qiáng)制性制度創(chuàng)新，被植入中國的法制體系之中。而國土資源規(guī)章和規(guī)范性文件后評估制度作為立法后評估的部門化，又被強(qiáng)制性植入國土資源的行政立法過程之中。一個必須被重視的問題是，新植入的制度是否能與制度環(huán)境相適應(yīng)？

二、后評估制度對國土資源管理新要求的契合

強(qiáng)制性制度變遷是目前我國制度變遷的主要方式，在諸多領(lǐng)域起到了重要作用，但由于面臨的統(tǒng)治者有限理性、意識形態(tài)剛性、官僚政治、利益集團(tuán)沖突和社會科學(xué)知識局限等問題［3］，容易導(dǎo)致制度失靈，使其流于形式，甚至阻礙了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。后評估作為外生的強(qiáng)制性制度變遷，要在國土資源領(lǐng)域落地生根，就必須充分契合國土資源管理的特殊要求。

（一）國土資源管理對行政立法的新要求

1.國土行政立法應(yīng)保障行政效率。行政立法在保障公平、民主的基礎(chǔ)之上，應(yīng)保障行政程序簡潔高效，盡可能刪去不必要的行政環(huán)節(jié)，提高行政效率。對于國土資源行政立法，行政效率更是必須要重視的問題。土地和礦產(chǎn)資源是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈，城市化、工業(yè)化正是圍繞著這兩大資源不斷推進(jìn)。對于社會公眾而言，土地和礦產(chǎn)資源利用的監(jiān)管和審批程序如果過于復(fù)雜，就會延長資源利用的周期，降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)效率；對于管理者而言，國土資源管理工作任務(wù)繁重，冗繁的、重復(fù)的、無效的程序會占用更多的人力資源，其他急需管理的問題必然會被耽擱。國土資源管理內(nèi)容極為復(fù)雜，不同的行政立法相互之間缺乏全面溝通，一些程序可以整合，一些程序還存在進(jìn)一步簡化的可能，一些程序則毫無必要。從公平角度出發(fā)的行政立法可能很少考慮行政效率，即便旨在提高行政效率的立法也不一定能發(fā)揮功能，甚至適得其反。因此，在與國民經(jīng)濟(jì)關(guān)系緊密、高度強(qiáng)調(diào)效率的國土資源管理部門中，從提高行政效率角度出發(fā)的行政立法優(yōu)化顯得極為重要。

2.國土行政立法應(yīng)實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控功能。土地政策參與宏觀調(diào)控是我國特殊國情、特定發(fā)展階段下的特殊選擇。以調(diào)控為目標(biāo)的規(guī)章、文件在所有國土資源行政立法中的比重非常大，調(diào)控的目標(biāo)包括環(huán)境保護(hù)、資源高效利用、產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展等，但是規(guī)章、文件的出臺并不意味著調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一方面政策設(shè)計與政策結(jié)果之間的關(guān)系非常復(fù)雜，很多宏觀調(diào)控未能全面深刻地理解和考慮政策與經(jīng)濟(jì)人、社會人行為之間的關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致政策不力，未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，如削減地方政府征地審批權(quán)限未能控制住建設(shè)用地擴(kuò)張，反而增加了國土資源部的工作壓力。另一方面宏觀調(diào)控的目標(biāo)也分長期和中短期的，通過土地供給政策調(diào)控房地產(chǎn)市場走勢的短期調(diào)控目標(biāo)隨著宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的波動可能會調(diào)整，相應(yīng)的文件則也會失去存在的價值。因此，對國土資源規(guī)章、規(guī)范性文件與宏觀調(diào)控目標(biāo)間關(guān)系的再審視，在國土行政立法工作中具有重要意義。

3.國土行政立法應(yīng)實(shí)現(xiàn)微觀規(guī)制效果。對微觀行為的規(guī)制是法律的重要功能，國土行政立法的核心目標(biāo)之一就是通過微觀行為規(guī)制，鼓勵資源環(huán)境保護(hù)行為，禁止破壞行為，保障國土資源利用的正常秩序，促進(jìn)人與自然和諧相處。政府行為和公眾行為都是國土行政立法的微觀規(guī)制對象，但從實(shí)踐來看，很多規(guī)制并未實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。與基本農(nóng)田有關(guān)的政策法規(guī)頻出，但破壞耕地現(xiàn)象仍屢禁不止；國務(wù)院、國土資源部多項文件直指地方政府強(qiáng)征強(qiáng)拆行為，但征地沖突仍頻頻發(fā)生；旨在鼓勵公眾參與、保護(hù)公眾利益的國土資源聽證制度，在很多方面流于形式，等等。究其原因，規(guī)制的對象是復(fù)雜的社會行為，規(guī)制的效果需要基于對社會行為邏輯和規(guī)律的深刻理解。尊重科學(xué)，尊重社會規(guī)律，是科學(xué)執(zhí)政的核心，也是國土行政立法科學(xué)性的核心。

4.國土行政立法應(yīng)充分考慮法律的副作用。隨著社會科學(xué)的發(fā)展，法律的副作用得到越來越多的重視。法律是對特定領(lǐng)域社會關(guān)系的干預(yù)，這些領(lǐng)域內(nèi)嵌于整個社會的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，國土行政立法更是如此，圍繞國土資源利用的社會關(guān)系只是大社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的一小塊，而規(guī)章、文件則試圖通過對某些關(guān)系節(jié)點(diǎn)的干預(yù)來打破舊有的、不合理的關(guān)系均衡，建立更符合社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的新均衡。理論非常簡單，但現(xiàn)實(shí)并非如此，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了目前社會科學(xué)的研究能力，原有關(guān)系均衡被打破之后，在復(fù)雜社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中可能會形成不在政策制定者預(yù)期之內(nèi)的新均衡格局，這種新均衡可能并非有助于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對于國土行政立法而言，這種副作用必須得到高度重視，土地和礦產(chǎn)資源不僅是整個國民經(jīng)濟(jì)的命脈，更是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，不恰當(dāng)?shù)膰临Y源管理政策極有可能導(dǎo)致社會秩序的動蕩，烏干達(dá)、尼日利亞、巴西等國土地沖突嚴(yán)重的原因都包括不恰當(dāng)?shù)耐恋卣?，國際土地聯(lián)盟［4］、美國國際開發(fā)總署［5］等組織也大力倡導(dǎo)對土地政策的社會穩(wěn)定風(fēng)險后果進(jìn)行評估。我國的土地征收政策、礦產(chǎn)管理政策涉及利益群體廣泛，一些促進(jìn)資源高效利用和優(yōu)化管理的規(guī)章、文件并不一定能完全、妥善地處理好所有利益關(guān)系，極有可能引發(fā)新的社會問題，因此關(guān)注國土行政立法的副作用成為國土資源依法行政的應(yīng)有之意。

（二）后評估制度的自我調(diào)適

面對國土資源管理對行政立法提出的新要求，國土資源規(guī)章和規(guī)范性文件后評估制度作出了積極的應(yīng)對。一方面，新制度作為立法后評估的部門化，承襲自規(guī)制影響評估的 “成本—收益”理念有助于保障國土資源的行政效率，排查無效的、失效的規(guī)章、文件。其他領(lǐng)域的立法后評估，尤其是重慶市地方立法評估等成功實(shí)踐［6］（P1）已充分展現(xiàn)了立法后評估在這方面的潛力。另一方面，后評估制度在植入國土資源領(lǐng)域的過程中也存在重要的自我調(diào)適，吸收了其他影響評估 （Impact Assessment），尤其是社會影響評估 （Social Impact Assessment，SIA）的諸多優(yōu)點(diǎn)，對制度進(jìn)行了改良。

社會影響評估興起于20世紀(jì)80年代的新西蘭，相關(guān)研究的成功促進(jìn)了北美社會影響評估的發(fā)展，并最終成為一種評估和管理工程、項目、規(guī)制等對個人、組織或宏觀社會系統(tǒng)的影響的重要方法［7］（P2－4）。SIA 同樣也將規(guī)制納入了評估對象，但與RIA強(qiáng)調(diào)成本和收益視角不同，SIA側(cè)重于從社會變遷角度研究規(guī)制的預(yù)期后果。兩者有所重疊，都強(qiáng)調(diào)了要綜合考慮規(guī)制的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會后果，但在實(shí)踐中前者更偏向于評估短期的、經(jīng)濟(jì)性的后果，而后者更偏向于長期的、社會性的后果。兩者之間的差異不是絕對兩分的，而是代表了對規(guī)制后果認(rèn)識的不同視角，兩者的結(jié)合更能反映規(guī)制影響的全貌。

這種結(jié)合在 《辦法》對規(guī)章和規(guī)范性文件后評估的定義中得到明顯體現(xiàn)?！掇k法》將 “國土資源規(guī)章和規(guī)范性文件后評估制度”定義為 “依照規(guī)定的程序、標(biāo)準(zhǔn)和方法，對其政策措施、執(zhí)行情況、實(shí)施效果、存在問題及其影響因素進(jìn)行客觀調(diào)查和綜合評價，提出完善制度、改進(jìn)管理的意見的活動”，其中政策措施 （即法規(guī)文本）和執(zhí)行情況的評估更趨近規(guī)制影響評估，而對實(shí)施效果及其影響因素的調(diào)查和評價的強(qiáng)調(diào)，則充分體現(xiàn)了社會影響評估的問題導(dǎo)向、前攝性 （Proactive）和關(guān)注社會關(guān)系變遷的特征［7］（P27）（如圖1所示）。

圖1 國土資源規(guī)章和規(guī)范性文件后評估對RIA、SIA的結(jié)合

這種結(jié)合還在評估內(nèi)容和評估主體的調(diào)適上得到體現(xiàn)。其他領(lǐng)域的立法后評估主要側(cè)重于對待評估法律文本質(zhì)量、與上位法、同位法和下位法的銜接度、公眾了解程度等指標(biāo)，國土資源規(guī)章和規(guī)范性文件后評估則加入了社會后果評估及問題分析。當(dāng)評估那些意在保護(hù)公眾利益、協(xié)調(diào)社會發(fā)展的規(guī)章時，對社會后果和影響因素的評估顯得更為積極和有價值。評估主體方面，行政管理相對人被明確納入主體之中，而且在評估實(shí)踐中，其意見具有更大的權(quán)重，這種調(diào)整使得原本與公眾利益密切相關(guān)的國土資源規(guī)章和規(guī)范性文件的評估更加接近社會，接近公眾訴求?？傊琒IA和RIA在后評估制度中的結(jié)合使其更為全面，也賦予其更加契合國土資源管理對行政立法的新要求，但是這一制度依然存在一定的缺陷，對制度的進(jìn)一步貫徹落實(shí)形成了阻礙。

三、后評估制度的缺陷

（一）缺乏合理的動力機(jī)制

制度變遷的穩(wěn)定性依賴于合理的動力機(jī)制，即該項制度的推進(jìn)者能夠從制度變遷中獲得大于成本的制度收益。如果不存在這種合理機(jī)制，制度推進(jìn)就會受阻，其結(jié)果可能是制度流于形式或者終結(jié)。

國土資源規(guī)章和規(guī)范性文件后評估制度的推進(jìn)動力來自頂層政治精英的政治熱情。雖然學(xué)者和社會力量的推動在立法后評估制度引入我國的過程中起到了一定的作用，但其部門化進(jìn)程依然主要依賴從上而下的行政推動，這種特征集中體現(xiàn)在 《辦法》的制定依據(jù)上?！掇k法》的制定主要依據(jù)國務(wù)院 《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《中共國土資源部黨組關(guān)于解放思想改革創(chuàng)新改進(jìn)作風(fēng)增強(qiáng)執(zhí)行力的決定》和 《國土資源部立法工作程序規(guī)定》，前兩份文件鮮明地體現(xiàn)了政黨的執(zhí)政理念，即自本世紀(jì)初以來對依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政的高度重視，而后者則是這種執(zhí)政理念的行政化。政治熱情主導(dǎo)的制度變遷行政化推進(jìn)具有諸多優(yōu)點(diǎn)，比如推進(jìn)速度較快、更為系統(tǒng)和規(guī)范等，但如果這種政治熱情褪去之后，或者新制度的政治意義逐漸淡化，轉(zhuǎn)化為日常進(jìn)程之后，對這項制度的關(guān)注就會迅速降溫，制度常常不能保持住其在高光之下的良好表現(xiàn)。

國土資源規(guī)章和規(guī)范性文件后評估制度的最大受益者是行政人員和社會公眾。后評估是立法自我完善的必要環(huán)節(jié)，而國土資源行政立法的完善一方面有助于刪除冗余，簡化程序，減輕行政人員的工作負(fù)擔(dān)；另一方面有助于保護(hù)權(quán)利相關(guān)人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)更為有效的宏觀調(diào)控和微觀規(guī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。從這個角度來看，對規(guī)章文本和行政程序相關(guān)法規(guī)的后評估的最忠實(shí)的推動者將是身處工作一線的行政人員，而對權(quán)益保護(hù)、資源環(huán)境保護(hù)相關(guān)法規(guī)的后評估的最忠實(shí)推動者則是相關(guān)權(quán)益人和社會公眾。從制度設(shè)計和制度實(shí)踐來看，后評估制度的最大受益者，尤其是社會公眾，目前僅以參與者身份介入，不具備推動制度建設(shè)進(jìn)程和方向的能力。

制度的最大受益者不能成為制度的推進(jìn)者，一旦社會和政治精英對后評估的關(guān)注度淡化之后，雖然能夠通過法規(guī)形式對后評估制度的落實(shí)加以保障，但后評估仍存流于形式之虞。這種擔(dān)心是必要的，因為即便是在美國，社會影響評估在20世紀(jì)70年代后期也經(jīng)歷了形式化的陣痛與反思［7］（P4－5）。

（二）后評估結(jié)果的信度有待增強(qiáng)

作為一項制度創(chuàng)新，后評估的結(jié)果必須有足夠的信度，才能得到社會和國土資源管理部門的認(rèn)可，制度的存在也才具有價值。后評估制度將規(guī)制影響評估與社會影響評估相結(jié)合，以適應(yīng)國土資源管理的新要求，但這種結(jié)合也帶來了一個新的問題：對社會影響的評估及其原因的分析將大大增加后評估的難度，會不可避免地降低評估結(jié)果的信度。社會影響評估的困難來自三個層面。首先，是問題特質(zhì)層面的。規(guī)章文件的社會效果是多種因素綜合作用的結(jié)果，這些因素可能來自政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律、習(xí)俗、宗教等等，構(gòu)成了一個復(fù)雜巨系統(tǒng)，對研究者的能力和研究基礎(chǔ)的要求非常高。目前國內(nèi)外的相關(guān)研究雖然進(jìn)展顯著，但對于理論和方法論等還存在巨大的分歧，且鮮有研究能真正讓人滿意。其次，是影響范圍層面的。社會影響評估盡管在國外有很多應(yīng)用，但總體上以項目后評估為主，項目的影響范圍與規(guī)章和規(guī)范性文件的影響范圍不可同日而語，后者更多地對全國范圍內(nèi)的某一人群，甚至全體國民都適用，影響評估更為困難。最后，是制度設(shè)計層面的。按照 《辦法》規(guī)定，后評估是由政策法規(guī)司協(xié)調(diào)有關(guān)司局、事業(yè)單位、學(xué)會協(xié)會等開展的，相關(guān)部門的行政人員是否具備足夠的社會學(xué)、管理學(xué)知識和社會調(diào)查、分析能力將對后評估結(jié)果的質(zhì)量產(chǎn)生重要影響。而且更為重要的是，社會影響評估通常是揭示了那些容易被決策者有意無意地忽視掉的 “隱性成本”，這些信息 “讓官員和提議者感到威脅”［7］（P26），因此評估者如何能夠抗拒行政和政治壓力，保證結(jié)果的公平性也值得關(guān)注。

（三）后評估的制度環(huán)境有待進(jìn)一步改善

強(qiáng)制性制度變遷在新領(lǐng)域的生根需要合適的制度環(huán)境，規(guī)制影響評估和社會影響評估之所以上世紀(jì)70年代末在歐美蓬勃興起，與當(dāng)時全球性公共行政改革浪潮有重要關(guān)聯(lián)［8］。以美國、新西蘭、英國和澳大利亞為代表的 “新公共管理”運(yùn)動，極大地沖擊了傳統(tǒng)的行政管理理念，加之良好的公眾參與環(huán)境，使得影響評價體系最終成形。國土資源管理領(lǐng)域的制度環(huán)境是否能促進(jìn)后評估制度的順利成長，是讓人擔(dān)憂的。從行政環(huán)境來看，后評估制度是對行政立法工作的 “回頭看”，是要在批評與否定中對現(xiàn)有法規(guī)、規(guī)章的進(jìn)一步完善。雖然批評與自我批評一直是黨政工作的重點(diǎn)之一，但長期 “官本位”的思想使得大多數(shù)行政管理部門并不能真正落實(shí)。從宣傳政績考慮，避重就輕已是一種常態(tài)，在這種環(huán)境下后評估工作是否能從根本上得到有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的重視，評估結(jié)論中對原有規(guī)章的否定部分是否能得到認(rèn)可都值得懷疑。從社會環(huán)境來看，國土資源規(guī)章和規(guī)范性文件很多情況下涉及到極為廣泛的社會群體，對這些規(guī)章文件的后評估勢必需要公眾的廣泛參與，但是這種參與是當(dāng)前我國公共管理過程中普遍缺乏的。而且從國外經(jīng)驗來看，影響評估體系的發(fā)展不僅需要公眾參與，更需要公眾組織起來，成為這一運(yùn)動的推動者和監(jiān)督者。

四、后評估制度的完善

（一）增強(qiáng)后評估的公眾參與

1.明確后評估的公眾參與機(jī)制。國土資源規(guī)章和規(guī)范性文件的實(shí)施常常影響到社會公眾的根本利益，這類后評估結(jié)果的科學(xué)性和合理性有賴于公眾的實(shí)質(zhì)性參與，公眾參與也可以推動后評估制度的貫徹和優(yōu)化?！掇k法》中明確規(guī)定要聽取行政管理相對人和專家學(xué)者的意見，但這一規(guī)定應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化。首先，在后評估實(shí)施前，應(yīng)預(yù)評估規(guī)章和文件的影響范圍及利益相關(guān)群體；其次，對于涉及范圍廣泛、利益相關(guān)群體規(guī)模龐大的規(guī)章和文件后評估，應(yīng)明確規(guī)定公眾參與的人數(shù)及選擇方案；再次，應(yīng)明確公眾對相關(guān)規(guī)章和文件的后評估結(jié)果對最終結(jié)果的影響權(quán)重，保證公眾意見得以公正表達(dá)；最后，應(yīng)明確保障公眾對后評估工作的知情權(quán)和參與權(quán)，并明確對于侵犯這些權(quán)利的行為的處罰措施。

2.增強(qiáng)后評估制度的宣傳。后評估制度對于國土資源系統(tǒng)的行政工作人員和社會公眾而言都是新生事物，為鼓勵行政工作人員和社會公眾積極參與其中，相關(guān)宣傳工作必不可少。目前后評估制度的宣傳主要集中在這一制度的政治意義上，宣傳力度薄弱。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對后評估目的、意義、程序和結(jié)果的宣傳，讓行政工作人員和社會公眾明了后評估制度給自己帶來的利益，明了自己在后評估過程中的重要作用和應(yīng)有的權(quán)益。

3.為公眾參與提供培訓(xùn)和技術(shù)支持。公眾參與積極性不高的一個重要原因是，大多數(shù)公眾缺乏必要的參與能力，對行政過程及相關(guān)信息的理解、分析和決策能力不夠，無法明確地表達(dá)出自己的意見和觀點(diǎn)。世界銀行、聯(lián)合國發(fā)展總署等組織在亞非拉不發(fā)達(dá)地區(qū)的政策影響評估過程中也遇到過這樣的情況，并建議為弱勢群體提供相關(guān)培訓(xùn)和技術(shù)支持。后評估制度在實(shí)施中涉及到公眾參與的問題時，一方面應(yīng)將問卷設(shè)計得更貼近普通群眾的生活，更口語化，更簡單化；另一方面也應(yīng)考慮對特定人群進(jìn)行簡單的培訓(xùn)，保證公眾意見得到有效表達(dá)。

（二）推進(jìn)后評估的專業(yè)化

1.建立以中立第三方為主的專業(yè)評估組織。后評估專業(yè)化有助于總結(jié)和積累后評估經(jīng)驗，提高后評估質(zhì)量和水平，而以第三方為主能保證后評估的公平和公正。作為社會影響評估發(fā)源地的新西蘭成立了全國社會影響評估工作組，以不同政府部門有關(guān)社會政策和社會影響研究的專職人員、地方政府社會規(guī)劃人員、學(xué)者及相關(guān)社區(qū)的利益相關(guān)者共同組成。澳大利亞和美國也都建立了獨(dú)立的社會評估機(jī)構(gòu)。國土資源規(guī)章和規(guī)范性文件后評估已超越了單純的立法后評估，專業(yè)評估組織可以包括國家立法部門的后評估人員、國土資源部門的專職人員、高校的社會學(xué)和公共管理學(xué)學(xué)者，以及其他重要利益相關(guān)者的代表共同組成。

2.制定更為詳盡的程序和手冊。后評估應(yīng)根據(jù)待評估的規(guī)章、文件的特征合理地選擇評估對象和方法，應(yīng)具有充分的靈活性，但制定后評估的詳細(xì)程序和手冊，對評估的基本程序、步驟、可選用的方法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等問題進(jìn)行規(guī)范，將有助于后評估制度化的推進(jìn)。世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、聯(lián)合國糧農(nóng)組織和南部非洲開發(fā)銀行等都制定了社會評估的手冊［7］（P12），國際土地聯(lián)盟也制定了土地政策社會風(fēng)險評估的快速指南［4］，這些實(shí)踐表明，這一工作對提高影響評估的專業(yè)水平有重要作用。

（三）推動后評估的理論與方法創(chuàng)新

1.堅持問題導(dǎo)向性的評估原則。堅持問題導(dǎo)向是美國社會影響評估在經(jīng)歷了形式化的陣痛與反思后得出的重要結(jié)論。一方面，只有堅持問題導(dǎo)向，才能在后評估過程中發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有政策的不足，才能通過后評估工作完善行政立法。另一方面，也只有問題導(dǎo)向，才能讓后評估的結(jié)果更有針對性、工作量更小，更能滿足決策者和社會公眾的需求。在后評估調(diào)查前，就應(yīng)當(dāng)通過對公眾和專家的調(diào)查，盡可能早地確定評估議題?？焖?、適用的后評估“是分析性的，而不是百科全書式的，是問題驅(qū)動的，而不是其他驅(qū)動的”。

2.定性與定量方法并重。近年來，我國社會問題的定量研究發(fā)展較快，但也出現(xiàn)了對 “硬性數(shù)據(jù)”的過度推崇，從 《辦法》來看，計量模型和統(tǒng)計分析工具的應(yīng)用是被大力提倡的。關(guān)于定性與定量研究孰優(yōu)孰劣之爭永遠(yuǎn)沒有定論，但國內(nèi)外相關(guān)研究的實(shí)踐都表明，社會問題的研究方法應(yīng)該是多樣的，根據(jù)具體情況靈活創(chuàng)新的，對于定量研究鼓勵但不迷信，促進(jìn)定性與定量合理結(jié)合，將更有利于后評估的發(fā)展。

五、結(jié) 語

國土資源規(guī)章和規(guī)范性文件后評估制度作為一項強(qiáng)制性的制度變遷，在面對國土資源管理的新要求時，作出了積極的自我調(diào)適，展現(xiàn)出較好的制度前景，但是新制度也不可避免地存在缺陷，制度預(yù)期功能能否實(shí)現(xiàn)，將取決于有關(guān)部門是否能采取有效的措施，對制度加以完善。我國行政管理改革正處在關(guān)鍵時期，管理理念的解放催生了一大批制度創(chuàng)新和制度移植，但真正能夠落地生根、發(fā)揮實(shí)效的制度卻不多。與鼓勵行政管理制度創(chuàng)新同樣重要的，是對新制度的環(huán)境適應(yīng)性的關(guān)注，是對新制度的進(jìn)一步優(yōu)化與保障。

［1］王守智.刪繁就簡 突出實(shí)效——國土資源規(guī)章和規(guī)范性文件后評估工作綜述［EB／OL］.http：／／www.clr.cn／front／read／read.asp？ID＝240996，2011－11－02.

［2］張會恒.規(guī)制影響評估研究進(jìn)展［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)，2010，（1）.

［3］盧現(xiàn)祥.我國制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中的四大問題［J］.中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2002，（1）.

［4］ILC.PolicyBrief［R］.International Conference on Agrarian Reform and Rural Development，2006.

［5］USAID.Land＆Conflict：AToolkitforIntervention［EB／OL］.http：／／www.usaid.gov／ our－work／cross－cutting－programs／conflict／publications／docs／CMM－Land－and－Conflict－Toolkit－April－2005.pdf，2005－01－01.

［6］俞榮根.地方立法后評估研究［M］.北京：中國民主法治出版社，2009.

［7］［美］泰勒，等.社會評估：理論、過程與技術(shù)［M］.葛道順，譯.重慶：重慶大學(xué)出版社，2009.

［8］吳志華.20世紀(jì)90年代以來的美國聯(lián)邦政府改革［J］.美國研究，2006，（1）.

（責(zé)任編輯 朱 蓓）

D922.601

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1671－0169（2012）02－0053－06

2011－11－20

教育部人文社科青年基金項目 “征地聽證制度運(yùn)行績效評價及其提升對策”（12YJC630153）

齊 睿 （1984—），男，安徽桐城市人，講師，博士，研究方向：土地政策，土地經(jīng)濟(jì)。

李宇凱 （1972—），男，陜西周至縣人，副研究員，博士，研究方向：企業(yè)管理，公共政策。