浙江省農(nóng)村飲用水工程長(zhǎng)效管理機(jī)制探討

沈松土

(錢江水利開(kāi)發(fā)股份有限公司，浙江 杭州 310013)

0 引言

從2002年起，浙江省水利廳先后組織了8次調(diào)查，形成了大量翔實(shí)的調(diào)研報(bào)告，數(shù)據(jù)表明:當(dāng)時(shí)全省3600多萬(wàn)農(nóng)村人口中，雖已有65%用上了自來(lái)水，大多是七八十年代建設(shè)的，但水質(zhì)合格的不到74%，還有1200多萬(wàn)人未喝上自來(lái)水.這些地區(qū)的農(nóng)村人口急切地盼望上級(jí)政府能關(guān)注他們的健康，幫助他們解決飲用水安全問(wèn)題，有朝一日能過(guò)上像城里人那樣水龍頭一開(kāi)，安全優(yōu)質(zhì)水就來(lái)的健康日子［1］.

為更好的貫徹、落實(shí)《浙江省農(nóng)村飲用水工程長(zhǎng)效管理指導(dǎo)意見(jiàn)》文件精神，確保農(nóng)飲水工程切實(shí)、長(zhǎng)期的發(fā)揮作用，本文通過(guò)對(duì)舟山、麗水、永康、蘭溪四個(gè)典型區(qū)域的實(shí)地調(diào)研，對(duì)農(nóng)村飲用水工程基本建成后在管理和運(yùn)作上存在的問(wèn)題及如何建立長(zhǎng)效管理機(jī)制進(jìn)行分析探討.

1 農(nóng)村飲用水工程實(shí)施現(xiàn)狀

截止2011年末，舟山、麗水、永康、蘭溪四個(gè)樣本區(qū)域農(nóng)飲水工程累計(jì)完成8.97億元，受益行政村1420個(gè)、受益人口112.17萬(wàn)人.具體見(jiàn)表1.

2 后續(xù)管理中存在的主要問(wèn)題

2.1 管理體制問(wèn)題

2.1.1 農(nóng)飲水工程的產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系不順

農(nóng)飲水工程的投入來(lái)源很多，主要分為中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政府的財(cái)政撥款、補(bǔ)助資金和社會(huì)資本投入，多數(shù)供水工程都是上述幾種投入的混合.如果政府投入部分主要來(lái)自縣級(jí)以上政府，通常界定為國(guó)有企業(yè);主要來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，通常界定為集體企業(yè).［2］這些企業(yè)嚴(yán)格來(lái)說(shuō)都是股份制企業(yè)，但在界定為國(guó)有或集體企業(yè)后，一般都是由政府或部門代表行使出資人權(quán)利，而政府在水價(jià)管制、人事任免等方面的過(guò)多直接干預(yù)，導(dǎo)致企業(yè)難以真正面向市場(chǎng)、自主經(jīng)營(yíng).

表1 樣本區(qū)域農(nóng)村飲用水工程實(shí)施情況匯總表

2.1.2 各管理主體的技術(shù)力量參差不齊

目前農(nóng)飲水工程根據(jù)工程類型不同其管理主體有城市水廠、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠、用水戶協(xié)會(huì)、經(jīng)營(yíng)權(quán)承包戶等.除城市水廠外，其余管理主體均不同程度上存在技術(shù)力量方面問(wèn)題，部分管理主體的運(yùn)行管理人員沒(méi)有競(jìng)聘上崗而且大多為指定，沒(méi)有經(jīng)過(guò)專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，整體專業(yè)素質(zhì)不高，較難適應(yīng)日常的工程維護(hù)和運(yùn)行管理的要求.

2.2 工程運(yùn)行管理問(wèn)題

2.2.1 水源問(wèn)題

(1)水源不足

由于區(qū)域內(nèi)可利用水資源不足或分布不均、環(huán)境污染等因素，部分區(qū)域存在水源性、水質(zhì)性缺水.

(2)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水資源受到污染，工業(yè)廢水、生活污水隨意排放，農(nóng)田施用農(nóng)藥不當(dāng)?shù)染鶎?duì)水體造成污染，造成水庫(kù)水錳、鐵、氨氮等指標(biāo)嚴(yán)重超標(biāo).樣本區(qū)域內(nèi)舟山、麗水、永康及蘭溪均不同程度存在該問(wèn)題.

2.2.2 水質(zhì)問(wèn)題

(1)工藝陳舊難以保證出廠水質(zhì)達(dá)標(biāo)

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠處理工藝較簡(jiǎn)單，達(dá)不到常規(guī)處理工藝，對(duì)原水水質(zhì)變化適應(yīng)能力差，特別對(duì)錳、鐵等金屬元素處理效果不明顯.如舟山有14座鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠處理工藝簡(jiǎn)單、設(shè)施陳舊，涉及用水戶約13萬(wàn)人;永康城鄉(xiāng)八座日供水萬(wàn)噸以上規(guī)模水廠，除南山、芝英水廠用液氯消毒外，其余六座水廠均采用二氧化氯發(fā)生器消毒，設(shè)備穩(wěn)定性差且故障多.

(2)管網(wǎng)老化、材質(zhì)較差造成水質(zhì)二次污染

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)管網(wǎng)采用鍍鋅管、灰口鑄鐵管等易銹腐材質(zhì)，管壁老化銹蝕嚴(yán)重產(chǎn)生“黃水”現(xiàn)象，對(duì)水質(zhì)產(chǎn)生二次污染.

(3)部分管網(wǎng)末梢用水量小形成“死水”

農(nóng)飲水工程供水管道受安裝條件限制，都成放射性樹(shù)狀分布而未形成供水環(huán)路，同時(shí)農(nóng)村用水量較小容易形成“死水”，對(duì)水質(zhì)影響很大.

2.2.3 輸水管網(wǎng)問(wèn)題

(1)農(nóng)村供水范圍的擴(kuò)大，導(dǎo)致原供水設(shè)施制、供水能力不足.城鄉(xiāng)供水管道的延伸，帶來(lái)用水量的快速增長(zhǎng)，部分區(qū)域需要通過(guò)對(duì)原有水廠進(jìn)行擴(kuò)建、新增出廠主干管等措施滿足用水需要.

(2)供水距離延長(zhǎng)、局部區(qū)域高差大等因素導(dǎo)致供水水壓不足.因農(nóng)飲水工程涉及偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，供水距離延長(zhǎng)造成途中水頭損失較大，特別用水高峰存在水壓不足現(xiàn)象.部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在區(qū)域地勢(shì)高程超出正常壓力范圍，也會(huì)導(dǎo)致水壓不足.

2.2.4 日常維護(hù)管理問(wèn)題

(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水費(fèi)回收難

水廠供水到村且實(shí)行總表管理，而村內(nèi)管網(wǎng)由村自行管理.由于漏損分?jǐn)偤褪召M(fèi)管理的問(wèn)題，造成水費(fèi)回收難，水廠經(jīng)營(yíng)持續(xù)虧損.

(2)管網(wǎng)維護(hù)投入及難度增加

農(nóng)飲水工程推動(dòng)供水管道持續(xù)延伸，而隨之帶來(lái)的是管線巡查、檢漏的投入及難度增加，需增配搶修設(shè)備、車輛及人員開(kāi)展相關(guān)的管網(wǎng)維護(hù)工作.

2.2.5 水質(zhì)檢測(cè)問(wèn)題

(1)監(jiān)管部門水質(zhì)檢驗(yàn)監(jiān)督工作有待完善

無(wú)論是水源水質(zhì)定期檢測(cè)，還是規(guī)模水廠管網(wǎng)水定期抽檢、鄉(xiāng)村級(jí)小水廠管網(wǎng)水隨機(jī)抽檢，均未形成制度正常規(guī)范開(kāi)展.

(2)內(nèi)部水質(zhì)管理不到位

部分規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠水質(zhì)檢驗(yàn)系統(tǒng)不完善，未按《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》《生活飲用水標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)法》等要求配置化驗(yàn)設(shè)備及化驗(yàn)人員，也未按相關(guān)要求進(jìn)行水質(zhì)項(xiàng)目檢驗(yàn)并達(dá)到最低檢驗(yàn)頻次.

3 建立健全農(nóng)村飲用水工程長(zhǎng)效管理機(jī)制的若干建議

農(nóng)村飲用水工程是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，要持續(xù)鞏固飲用水工程建設(shè)成果，需大量后續(xù)維護(hù)管理工作及相關(guān)資金投入.應(yīng)根據(jù)《浙江省農(nóng)村飲用水工程長(zhǎng)效管理指導(dǎo)意見(jiàn)》相關(guān)要求建立健全長(zhǎng)效管理機(jī)制，進(jìn)一步落實(shí)管理主體和健全管理制度，保障工程長(zhǎng)久發(fā)揮效益和農(nóng)村飲水安全.

3.1 引入社會(huì)資本，開(kāi)展合作經(jīng)營(yíng)管理模式

農(nóng)飲水工程引入具有專業(yè)技術(shù)實(shí)力的社會(huì)資本，開(kāi)展股份制經(jīng)營(yíng)管理的模式具有“責(zé)任主體明確化，經(jīng)營(yíng)管理專業(yè)化，資金來(lái)源多元化”的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)是供水工程管理體制改革的方向.

3.1.1 責(zé)任主體明確化

農(nóng)飲水工程采取股份制經(jīng)營(yíng)管理模式的關(guān)鍵作用在于擴(kuò)大了企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，規(guī)范產(chǎn)權(quán)所有者與經(jīng)營(yíng)主體的關(guān)系［2－3］.政府和相關(guān)部門作為財(cái)政撥款、補(bǔ)助資金的出資代表，只扮演股東或董事的角色，按法人治理架構(gòu)參與公司的決策和監(jiān)督管理，明確了經(jīng)營(yíng)方作為企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)管理的責(zé)任主體.

3.1.2 經(jīng)營(yíng)管理專業(yè)化

具備豐富的供水運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)、擁有較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)力量和管理團(tuán)隊(duì)的社會(huì)資本，將更能滿足農(nóng)飲水工程運(yùn)營(yíng)管理和維護(hù)的相關(guān)專業(yè)要求，更能實(shí)現(xiàn)鞏固完善農(nóng)村飲用水體系，提升農(nóng)村居民飲用水標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)任務(wù).

3.1.3 資金來(lái)源多元化

農(nóng)村飲用水是公益事業(yè)，公共財(cái)政資金應(yīng)是投入主體.但單一依賴財(cái)政資金，也會(huì)使得農(nóng)飲水工程的投資和管理效率降低.通過(guò)股份制經(jīng)營(yíng)的管理模式，不僅可有效減輕政府公共財(cái)政壓力，同時(shí)可帶來(lái)較高的投資及管理效率，是政府、社會(huì)資本及用水戶多方共贏的模式.

3.2 設(shè)立后續(xù)管理專項(xiàng)資金

目前浙江省內(nèi)縣級(jí)以上水廠水價(jià)基本上1～2元/t，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠0.6 ～2 元/t，村級(jí)水廠 0.2 ～1 元/t，部分鄉(xiāng)、村級(jí)的水價(jià)甚至難以完全彌補(bǔ)制供水成本.而水費(fèi)是供水企業(yè)的主要收入，水價(jià)總體偏低造成供水企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)難以為繼，更無(wú)法保證后續(xù)維護(hù)管理和更新投入.考慮到農(nóng)村飲用水工程具有較強(qiáng)的公益性，應(yīng)設(shè)立后續(xù)管理專項(xiàng)資金，為解決工程運(yùn)行管理問(wèn)題提供建設(shè)改造和日常維護(hù)資金的支持.

專項(xiàng)資金將主要用于解決農(nóng)飲水后續(xù)管理的工程建設(shè)、改造投入和日常管理維護(hù)兩部分所需資金.建設(shè)資金可根據(jù)工程實(shí)施計(jì)劃及建設(shè)進(jìn)度，分批撥付到位或采取政府貼息的方式，日常管理維護(hù)資金按年度到位.

3.2.1 解決水源問(wèn)題采取的措施

(1)通過(guò)水庫(kù)及引水工程的建設(shè)解決水源不足的問(wèn)題.如舟山需實(shí)施大陸引水工程及島北引水工程解決原水不足的問(wèn)題，蘭溪需新建錢塘垅水庫(kù)以滿足日益增長(zhǎng)的城鄉(xiāng)用水需求.

(2)通過(guò)深度處理、取水口改造等措施解決水源水質(zhì)不達(dá)標(biāo)問(wèn)題.

3.2.2 解決水質(zhì)問(wèn)題采取的措施

(1)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠進(jìn)行工藝改造，提高出水水質(zhì).

(2)對(duì)管網(wǎng)進(jìn)行改造，減少管網(wǎng)二次污染.加大對(duì)老管網(wǎng)的改造力度，同時(shí)加強(qiáng)管道安裝管理，管網(wǎng)材質(zhì)選用質(zhì)量較好的球墨管和鋼塑管，提高安裝施工質(zhì)量.

(3)就管網(wǎng)末梢“死水”問(wèn)題，短期內(nèi)只能靠及時(shí)排放管網(wǎng)存水，增加費(fèi)用的方式改善水質(zhì)，長(zhǎng)遠(yuǎn)看需對(duì)供水管網(wǎng)進(jìn)行改造形成環(huán)路供水.

3.2.3 解決水量及水壓?jiǎn)栴}的措施

(1)新、擴(kuò)建水廠提高供水能力，優(yōu)化供水管網(wǎng)布局對(duì)用水需求較大區(qū)域新增供水主干管.如舟山根據(jù)供水規(guī)劃新建島北水廠，同時(shí)整合原有小水廠.永康進(jìn)行南山水廠、橋下水廠二期擴(kuò)建，并對(duì)部分主干管進(jìn)行增容改造.

(2)對(duì)高差大、管網(wǎng)末梢區(qū)域，新建無(wú)負(fù)壓供水設(shè)施.

3.2.4 解決日常維護(hù)管理問(wèn)題的措施

(1)通過(guò)對(duì)農(nóng)村規(guī)模水廠一戶一表改造并配置村級(jí)水管員的方式，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠水費(fèi)回收難的問(wèn)題.如永康已進(jìn)行了農(nóng)村規(guī)模水廠一戶一表管理到戶的改造試點(diǎn)工作，并計(jì)劃二到三年時(shí)間，在全市全面實(shí)施農(nóng)村規(guī)模水廠一戶一表管理到戶，同時(shí)增加村級(jí)管水員配置.

(2)加強(qiáng)管網(wǎng)維護(hù)管理力度.增加管線巡查、檢漏人員配置、新購(gòu)置搶修設(shè)備及車輛等.

3.2.5 解決水質(zhì)監(jiān)測(cè)的措施

(1)加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)執(zhí)法監(jiān)督

①要在水源地設(shè)立水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)，定期對(duì)水源水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)督.

②對(duì)規(guī)模較大的水廠管網(wǎng)水進(jìn)行定期抽檢，對(duì)規(guī)模較小的水廠進(jìn)行隨機(jī)抽樣檢驗(yàn)，并向社會(huì)公布結(jié)果.水利、衛(wèi)生部門相互配合，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督［4］.

(2)完善企業(yè)內(nèi)部的水質(zhì)監(jiān)測(cè)管理體系

各供水企業(yè)按照《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》《村鎮(zhèn)供水工程技術(shù)規(guī)范》相關(guān)規(guī)定，配置水質(zhì)檢驗(yàn)設(shè)備及化驗(yàn)人員，并按標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范所要求的檢驗(yàn)頻率完成各水質(zhì)項(xiàng)目檢驗(yàn).

3.3 建立科學(xué)水價(jià)機(jī)制，落實(shí)優(yōu)惠政策

3.3.1 建立科學(xué)水價(jià)機(jī)制

合理的水費(fèi)收入是保證農(nóng)村飲用水工程良性運(yùn)行的前提，各類農(nóng)飲水供水工程都應(yīng)實(shí)行有償供水、計(jì)量收費(fèi)，按照“補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負(fù)擔(dān)”的原則，制定合理的供水價(jià)格，增強(qiáng)群眾的安全用水和節(jié)水意識(shí)，確保農(nóng)飲水工程的正常運(yùn)行，對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的地區(qū)，成本水價(jià)一時(shí)無(wú)法到位的，應(yīng)確保運(yùn)行維護(hù)費(fèi)和建設(shè)改造資金，采取政府專項(xiàng)資金補(bǔ)助、鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼等方式，確保飲用水工程長(zhǎng)期發(fā)揮效益.

3.3.2 落實(shí)優(yōu)惠政策

各地方政府應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于加快實(shí)施“千萬(wàn)農(nóng)民飲用水工程”的通知》中提出的“農(nóng)村生活用水不收取水資源費(fèi)、城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)、教育附加費(fèi)等，運(yùn)行電費(fèi)給予優(yōu)惠”的要求，落實(shí)相關(guān)優(yōu)惠政策.

［1］殷嬌燕，羅安民，朱愛(ài)國(guó).浙江省農(nóng)村飲用水工程長(zhǎng)效管理機(jī)制研究［J］.浙江水利水電?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2009，21(2):52 －54.

［2］曾瑞勝，邱堯林.浙江省農(nóng)村供水工程經(jīng)營(yíng)管理體制現(xiàn)狀調(diào)查與政策研究［J］.水利發(fā)展研究，2005(4):28－32.

［3］曾瑞勝.浙江省農(nóng)村供水工程經(jīng)營(yíng)管理體制探討［J］.中國(guó)農(nóng)村水利水電，2005(4):10－12.

［4］葉 輝.對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)飲水工程長(zhǎng)效管理機(jī)制的探討——以安吉高禹、永康橋下農(nóng)飲水項(xiàng)目為例［J］.浙江水利水電?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2011，23(4):39－41.