城市化進(jìn)程中的“村改居”社區(qū)居委會(huì)建設(shè)

摘 要：“村改居”是我國(guó)城市化或城鎮(zhèn)化的路徑之一，該項(xiàng)工作啟動(dòng)以來(lái)，村委會(huì)向居委會(huì)的建設(shè)取得了積極的進(jìn)展，但也存在著職能轉(zhuǎn)變不到位、行政化色彩濃重、自治功能不足的問(wèn)題?！按甯木印鄙鐓^(qū)居委會(huì)所應(yīng)發(fā)揮的獨(dú)特作用主要體現(xiàn)在：社區(qū)人口再組織化和居民自治的重要組織平臺(tái)；城市化進(jìn)程中社區(qū)公共服務(wù)的生產(chǎn)者和供應(yīng)者；原住村民和進(jìn)城農(nóng)民工融入城市并轉(zhuǎn)變?yōu)樾率忻竦闹匾M織平臺(tái)?！按甯木印鄙鐓^(qū)居委會(huì)的工作創(chuàng)新應(yīng)從拓展管理服務(wù)對(duì)象、吸引新老居民參與社區(qū)活動(dòng)和公共生活、全面落實(shí)新老居民的民主權(quán)利、規(guī)范民主議事和決策程序等方面著手。

關(guān)鍵詞：城市化；“村改居”；居委會(huì)；居民；組織

中圖分類號(hào)：C912.82 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2012）11-0076-09

“村改居”是我國(guó)城市化或城鎮(zhèn)化的獨(dú)特現(xiàn)象。在我國(guó)，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在和制約，城市化大體可歸納為農(nóng)村人口自發(fā)進(jìn)城和“村改居”兩條路徑①?！按甯木印甭窂揭庵福涸诔鞘械闹苓叺貐^(qū)或鎮(zhèn)所在地成建制地實(shí)施“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，將居民的農(nóng)業(yè)戶籍成建制地改為非農(nóng)業(yè)戶籍，將“村民委員會(huì)”這一農(nóng)村基層群眾自治組織改為城市性質(zhì)的“社區(qū)居民委員會(huì)”?！按甯木印鄙鐓^(qū)居民委員會(huì)正是這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中過(guò)渡性的一環(huán)，它既與村民委員會(huì)（簡(jiǎn)稱村委會(huì)）和純城市社區(qū)居民委員會(huì)（簡(jiǎn)稱居委會(huì)）有著聯(lián)系，又有著自身的特點(diǎn)和職能。在城市化過(guò)程中，“村改居”社區(qū)居委會(huì)如何建設(shè)？如何發(fā)揮主體組織的作用？這是“村改居”社區(qū)組織建設(shè)面臨的新課題。

一、“村改居”社區(qū)居委會(huì)建設(shè)的進(jìn)展和存在的問(wèn)題

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，在基層政府的主導(dǎo)和推動(dòng)下，城市周邊或鎮(zhèn)所在地的一些村委會(huì)在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的同時(shí)相繼進(jìn)行“村改居”。“村改居”社區(qū)居委會(huì)不是與村委會(huì)、城市社區(qū)居委會(huì)相并列，也不是村委會(huì)向城市社區(qū)居委會(huì)自發(fā)演進(jìn)的產(chǎn)物，而是我國(guó)城市化進(jìn)程中政府所主導(dǎo)和推動(dòng)的農(nóng)村建制的村委會(huì)向純城市社區(qū)居委會(huì)轉(zhuǎn)變的過(guò)渡。一方面，“村改居”社區(qū)居委會(huì)邁入城市組織建制，開(kāi)始納入城市組織管理體系。另一方面，“村改居”社區(qū)居委會(huì)還帶有“亦城亦村”組織的過(guò)渡特色，甚至保留著許多脫胎而來(lái)的村委會(huì)組織的印記。這是把握“村改居”社區(qū)居委會(huì)的前提。

（一）“村改居”社區(qū)居委會(huì)建設(shè)的進(jìn)展

1.按照城市社區(qū)設(shè)置組織結(jié)構(gòu)和組織體制。改制后的“村改居”社區(qū)居委會(huì)，從法定意義上和管理體制上說(shuō)已屬于城市社區(qū)居委會(huì)了，因此，就需要在組織結(jié)構(gòu)和組織體制上與城市社區(qū)居委會(huì)相銜接，并逐步過(guò)渡到成熟的城市社區(qū)居委會(huì)。按照新的工作內(nèi)容，“村改居”社區(qū)居委會(huì)下設(shè)了人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、群眾文化等工作委員會(huì)。有的“村改居”社區(qū)還建起了社區(qū)服務(wù)站或社區(qū)工作站等專門(mén)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，社區(qū)服務(wù)站或工作站是區(qū)政府職能部門(mén)和街道辦事處設(shè)在社區(qū)的工作平臺(tái)，承接城市化進(jìn)程中外來(lái)人口管理和服務(wù)，滿足居民日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求。在原來(lái)村民小組的基礎(chǔ)上調(diào)整劃分社區(qū)居民小組。

2.工作重心開(kāi)始轉(zhuǎn)向：由發(fā)展經(jīng)濟(jì)向社區(qū)管理和公共服務(wù)為轉(zhuǎn)變。村委會(huì)組織建立以來(lái)，一直承擔(dān)著服務(wù)和協(xié)調(diào)本村生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)職能。這與我國(guó)農(nóng)村土地集體所有以及“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)”的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制是一致的，當(dāng)然也與農(nóng)村組織特別是經(jīng)濟(jì)組織缺乏分化有關(guān)。而城市社區(qū)居委會(huì)卻不具有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，其主要任務(wù)是組織居民開(kāi)展自治活動(dòng)，并進(jìn)行社區(qū)管理和社區(qū)公共服務(wù)（當(dāng)然，組織開(kāi)展自治活動(dòng)是居委會(huì)和村委會(huì)共有的責(zé)任）?！按甯木印边^(guò)程中，同時(shí)也是其職能分解和轉(zhuǎn)變的過(guò)程，在集體資產(chǎn)改制的同時(shí)，“村改居” 社區(qū)居委會(huì)開(kāi)始剝離其前身村委會(huì)遺留下來(lái)的經(jīng)濟(jì)職能，逐步轉(zhuǎn)向了社區(qū)管理和公共服務(wù)，如協(xié)調(diào)開(kāi)展社區(qū)共建、糾紛調(diào)解、社區(qū)文化教育；協(xié)助政府開(kāi)展失地農(nóng)民的社會(huì)保障和再就業(yè)服務(wù)，外來(lái)人口的管理和服務(wù)，困難居民的低保與救助；協(xié)助政府部門(mén)和及其派出機(jī)構(gòu)開(kāi)展計(jì)劃生育、社會(huì)治安、公共衛(wèi)生等工作。為了更好地開(kāi)展上述工作，一些“村改居” 社區(qū)居委會(huì)增設(shè)社區(qū)協(xié)管員（或社區(qū)專干），有的還仿效城市社區(qū)設(shè)置了社區(qū)服務(wù)站（或工作站）。

3.開(kāi)始建立與城市社區(qū)工作相銜接的制度。完成集體資產(chǎn)改制的“村改居”社區(qū)開(kāi)始建立或者正在建立社區(qū)工作者集中辦公制度；未完成集體資產(chǎn)改制的社區(qū)，正建立并逐步完善社區(qū)工作者值班制度，保證社區(qū)居民在社區(qū)辦公場(chǎng)所能夠找到“兩委”成員，及時(shí)解決遇到的問(wèn)題或辦理相關(guān)事務(wù)。一些城市在“村改居”社區(qū)還設(shè)置了“社區(qū)服務(wù)站”（或社區(qū)工作站），招聘專職人員承接政府延伸到社區(qū)的公共服務(wù)。一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度較高的城鎮(zhèn)，甚至實(shí)現(xiàn)了社區(qū)服務(wù)站（社區(qū)工作站）的全覆蓋。服務(wù)站（或工作站）實(shí)行“一塊牌子對(duì)外、一體化管理、一站式服務(wù)”，工作人員面向社會(huì)招聘，實(shí)行上班制，由街道統(tǒng)一管理和考核。近年來(lái)，基層政府及其街道辦事處陸續(xù)開(kāi)始為“村改居”社區(qū)居委會(huì)劃撥辦公經(jīng)費(fèi)、提供辦公用房。但是這項(xiàng)工作的發(fā)展在各地“村改居”社區(qū)很不平衡。

（二）“村改居”社區(qū)居委會(huì)建設(shè)存在的問(wèn)題

“村改居”社區(qū)居委會(huì)是由村委會(huì)轉(zhuǎn)換而來(lái)的，受原來(lái)的組織和管理體制運(yùn)行慣性的影響，以及依然存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)“村改居”過(guò)程形成的制約，再加上居民特別是原村民長(zhǎng)期養(yǎng)成的生活習(xí)性和鄉(xiāng)土觀念，致使“村改居”社區(qū)居委會(huì)不免帶有許多脫胎而來(lái)的村委會(huì)組織的印記。

1.村委會(huì)向居委會(huì)職能轉(zhuǎn)變不到位。在農(nóng)村管理體制下，村委會(huì)既是基層群眾自治組織，又是集體經(jīng)濟(jì)管理組織，還是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作的準(zhǔn)行政組織，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與準(zhǔn)行政職能合一。但城市社區(qū)居民沒(méi)有土地等集體資產(chǎn)，作為社區(qū)主體組織的居委會(huì)自然沒(méi)有對(duì)集體經(jīng)濟(jì)管理的職能。因此，“村改居”過(guò)程中就面臨集體資產(chǎn)處置和集體經(jīng)濟(jì)組織改制的問(wèn)題，它們涉及到原村民的實(shí)際利益和收益分配。在“村改居”的初期，許多社區(qū)居委會(huì)不得不承擔(dān)起原村集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理職責(zé)，并繼續(xù)依靠集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)力、物力和人力支持為“村改居”社區(qū)特別是原“村籍”居民提供公共物品。城市化的發(fā)展要求“村改居”社區(qū)居委會(huì)實(shí)現(xiàn)工作職能與城市基層社會(huì)管理和服務(wù)接軌，在協(xié)助基層政府及其派出機(jī)關(guān)——街道辦事處——面向居民開(kāi)展工作的同時(shí)，組織居民開(kāi)展自我管理并向社區(qū)居民提供服務(wù)。但受集體資產(chǎn)改制進(jìn)展緩慢、體制掣肘、政策落實(shí)不到位等因素所困，再加上長(zhǎng)期以來(lái)形成的農(nóng)村管理的慣性影響，許多“村改居”社區(qū)居委會(huì)向城市社區(qū)管理和服務(wù)職能的轉(zhuǎn)向不到位。一些“村改居”社區(qū)居委會(huì)依然集準(zhǔn)行政性、社會(huì)性與集體經(jīng)濟(jì)管理于一身，居委會(huì)與經(jīng)營(yíng)管理原村民集體資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)合作社（或公司）人員重合，有些甚至是黨組織、居委會(huì)、合作社主要成員三交叉。

其次，城市化發(fā)展要求“村改居”社區(qū)居委會(huì)走向開(kāi)放，凡居住在本社區(qū)的常住人口都是社區(qū)居民，都應(yīng)是社區(qū)居委會(huì)管理服務(wù)的對(duì)象。但目前，居委會(huì)管理和服務(wù)的對(duì)象僅限于戶籍在本社區(qū)的人口。

再次，“村改居”公共服務(wù)尚未與城市完全接軌，社區(qū)公共管理經(jīng)費(fèi)不足且來(lái)源不明確，使社區(qū)居委會(huì)承接社區(qū)公共服務(wù)面臨尷尬。

2.“村改居”社區(qū)居委會(huì)行政化色彩濃重，自治功能不足。

在“村改居”社區(qū)，居委會(huì)行政化色彩嚴(yán)重。具體體現(xiàn)在：（1）“村改居”社區(qū)居委會(huì)被納入城市管理體制后出現(xiàn)行政科層化傾向。居委會(huì)成員的職數(shù)、任職條件、待遇由街道確定；來(lái)自政府部門(mén)和街道辦事處的各種檢查、評(píng)比和考核，使居委會(huì)動(dòng)作變形，甚至以上面的要求馬首是瞻；轉(zhuǎn)制之前居委會(huì)辦公經(jīng)費(fèi)等還主要靠原集體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)制后改由街道撥付，但辦公經(jīng)費(fèi)普遍偏少，且缺少使用自主權(quán)，缺口就需專門(mén)打報(bào)告向街道申請(qǐng)，希望街道能否再批一些，為了爭(zhēng)取支持還要向街道主管部門(mén)“領(lǐng)導(dǎo)”求情，這也增加了居委會(huì)對(duì)政府和街道的依賴。（2）居委會(huì)組織群眾自治和協(xié)助基層政府開(kāi)展工作主次倒置。原來(lái)的村委會(huì)盡管也要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作，但畢竟以自主處理村內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)為主，而“村改居”后，社區(qū)居委會(huì)的工作重心轉(zhuǎn)向社區(qū)管理和公共服務(wù)，協(xié)助政府及其街道辦事處的工作增加了許多，主要如社區(qū)的計(jì)劃生育、綜合治理、環(huán)境衛(wèi)生工作、社區(qū)文化教育、精神文明創(chuàng)建、失地農(nóng)民的社會(huì)保障和再就業(yè)服務(wù)、“雙擁”工作、困難居民的低保與救助、外來(lái)人口服務(wù)和管理、協(xié)助政府開(kāi)展征地和拆遷工作及其拆遷居民的安置，等等。尤其需要指出的是，在壓力型管理體制下，原本是協(xié)助基層政府部門(mén)和街道辦事處開(kāi)展的“協(xié)管工作”在時(shí)日的累積中習(xí)慣為居委會(huì)的“任務(wù)”，加班加點(diǎn)也要完成，而辦理自治事務(wù)則成了可多可少、可做可不做的事。如相當(dāng)數(shù)量的“村改居”社區(qū)居委會(huì)都面臨著協(xié)助政府征地、拆遷等任務(wù)，這項(xiàng)工作涉及多方的利益關(guān)系，基層政府也無(wú)法超脫，工作難度很大，居委會(huì)扎根居民，配合政府做群眾的“工作”變成為不可推卸的責(zé)任，甚至成為一些“村改居”社區(qū)特定時(shí)期居委會(huì)工作的“重中之重”。（3）居委會(huì)作為群眾性自治組織，從法理上說(shuō)，其權(quán)力來(lái)源于居民及其居民會(huì)議的授權(quán)，在授權(quán)范圍內(nèi)辦理社區(qū)居民自治的事務(wù)。但“村改居”后，這一自治組織在相當(dāng)程度上是在協(xié)助政府開(kāi)展社區(qū)管理和公共服務(wù)工作，“協(xié)管工作”甚至成為其“第一要?jiǎng)?wù)”。這就難免使得居委會(huì)角色錯(cuò)位：居委會(huì)猶如政府在社區(qū)的代理人，是在接受基層政府委托或下放的權(quán)力開(kāi)展工作；而基層政權(quán)和街道辦事處成了居委會(huì)的授權(quán)方或“庇護(hù)者”。這樣一來(lái)，基層政府及其街道辦事處與居委會(huì)的關(guān)系名義上是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系，實(shí)際上成了變相的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系。

二、“村改居”社區(qū)居委會(huì)所應(yīng)發(fā)揮的獨(dú)特作用

“村改居”社區(qū)居委會(huì)在“村改居”進(jìn)而在城市化過(guò)程中應(yīng)發(fā)揮哪些獨(dú)特的作用？這個(gè)問(wèn)題直接關(guān)涉“村改居”社區(qū)居委會(huì)建設(shè)應(yīng)有的目標(biāo)取向，也是深入思考如何建設(shè)“村改居”社區(qū)居委會(huì)的前提。筆者以為，“村改居”社區(qū)居委會(huì)所應(yīng)發(fā)揮的作用主要體現(xiàn)在：

（一）“村改居”社區(qū)居委會(huì)應(yīng)成為社區(qū)人口再組織化和居民自治的重要組織平臺(tái)

村民委員會(huì)和居民委員會(huì)都是基層群眾性自治組織，但在我國(guó)又分別屬于城鄉(xiāng)兩種組織體制和管理體系。村民委員會(huì)屬于農(nóng)村建制，而居民委員屬于城市建制。由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)目前依然存在，因此，村民的組織和管理與城市居民的組織管理有著明顯的區(qū)別。村委會(huì)管理是以自然村落為基本單元、以村籍人口為主要對(duì)象的農(nóng)村管理服務(wù)體制。撤村后，村民雖然在戶籍身份上變?yōu)槌鞘芯用竦珔s因缺少新的聯(lián)系紐帶而出現(xiàn)疏離化的傾向，迫切需要新的組織載體對(duì)其進(jìn)行服務(wù)和管理。同時(shí)，外來(lái)經(jīng)商務(wù)工人員及其家屬作為城市新的人口群體[注：我國(guó)人口統(tǒng)計(jì)規(guī)定，經(jīng)商務(wù)工人員及其家屬在城鎮(zhèn)居住超過(guò)6個(gè)月以上者，即統(tǒng)計(jì)為城市常住人口。]，也需要納入城市居民的組織體系之中。這個(gè)過(guò)程從一定意義上說(shuō)，又是一個(gè)再組織化的過(guò)程。在這一過(guò)程中，政府的作用是不可缺少的，但社區(qū)組織更為基礎(chǔ)。其中，由村委會(huì)轉(zhuǎn)化而來(lái)的“村改居”社區(qū)居委會(huì)，不僅要協(xié)助城市基層政府部門(mén)和街道辦事處開(kāi)展社會(huì)管理，還肩負(fù)著將疏離化的居民吸引過(guò)來(lái)、動(dòng)員組織起來(lái)，形成自組織網(wǎng)絡(luò)，開(kāi)展居民自治的任務(wù)。居民自治和社區(qū)自組織是兩個(gè)關(guān)系密切但含義不盡相同的概念，二者互為前提、相互促進(jìn)。居民自治就是居民自主辦理自身的公共事務(wù)，而社區(qū)自組織就是指，“不需要外部力量的強(qiáng)制性干預(yù)，社區(qū)通過(guò)自身就可以自我整合、自我協(xié)調(diào)、自我維系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共生活的有序化的機(jī)制和能力”[注：楊貴華：《自組織：社區(qū)能力建設(shè)的新視域》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第13頁(yè)。]。社區(qū)公共生活秩序的維護(hù)離不開(kāi)法律的規(guī)制，也離不開(kāi)政府的行政管理，但涉及居民利益的社區(qū)公共事務(wù)應(yīng)由居民自主解決?！按甯木印鄙鐓^(qū)居委會(huì)是社區(qū)居民的法定自治組織，是社區(qū)居民自治的組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，應(yīng)該也能夠成為居民自治和社區(qū)自組織的重要組織平臺(tái)。如“村改居”原村集體資產(chǎn)如何處置，是以經(jīng)濟(jì)合作社的新形式延續(xù)，是量化到原村民個(gè)人分掉，還是改制成立股份制公司？社區(qū)應(yīng)舉辦哪些公益事業(yè)？居民小組如何劃分？等等，必須由居委會(huì)組織居民在充分討論的基礎(chǔ)依照一定的程序自主決定。社區(qū)共建和社區(qū)資源的整合，同樣離不開(kāi)社區(qū)居委會(huì)的協(xié)調(diào)。

（二）城市化進(jìn)程中社區(qū)公共服務(wù)的生產(chǎn)者和供應(yīng)者

社區(qū)公共服務(wù)，簡(jiǎn)言之，就是以社區(qū)公眾為對(duì)象的社會(huì)公共服務(wù)。楊團(tuán)將社區(qū)公共服務(wù)定義為“現(xiàn)代社會(huì)為了社區(qū)的需要而提供的社會(huì)公共服務(wù)，以及社區(qū)本身為滿足自己的需求自己安排的共有服務(wù)”

[注：楊團(tuán)：《社區(qū)公共服務(wù)論析》，華夏出版社2002年版，第21、94頁(yè)。]。目前社區(qū)公共服務(wù)大致包括以下兩類：一是既為某一社區(qū)及其成員也為其他社區(qū)及其成員提供的社會(huì)公共服務(wù)；二是只為本社區(qū)成員提供的社區(qū)內(nèi)部的準(zhǔn)公共服務(wù)。社區(qū)公共服務(wù)除具有一般公共服務(wù)所具有的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性（公用性）、福利性、非營(yíng)利性的特征外，還具有社區(qū)性，即以社區(qū)共同體為消費(fèi)單位。社區(qū)公共服務(wù)既然是以社區(qū)公眾為對(duì)象的社會(huì)公共服務(wù)，消費(fèi)對(duì)象的共同體的屬性（即集體消費(fèi)單位）決定了社區(qū)公共服務(wù)應(yīng)該是一種集體選擇、集體消費(fèi)的過(guò)程，這就需要有代表社區(qū)公共需求的組織或機(jī)構(gòu)（如社區(qū)居民組織、政府或公共部門(mén)）來(lái)對(duì)居民的公共需求進(jìn)行收集和整合，進(jìn)行供給規(guī)劃和安排，并“由它們做出與消費(fèi)、融資、安排物品和服務(wù)的生產(chǎn)與監(jiān)督的有關(guān)決策，以滿足公眾的需求”④。