政府購買公共服務(wù):研究進(jìn)路與展望

武靜周俊

隨著我國政府購買公共服務(wù)實踐的快速發(fā)展，相關(guān)的理論研究和案例分析也逐漸豐富起來。但相對于西方基于成熟的購買實踐的長期研究，國內(nèi)的研究成果仍然比較蒼白和平乏。本文擬對西方政府購買公共服務(wù)的研究進(jìn)行述評，并結(jié)合我國研究的現(xiàn)狀，指出我國政府購買公共服務(wù)研究應(yīng)關(guān)注的重要議題和可能開拓的理論空間。

一、政府購買公共服務(wù)的理論框架

早在18世紀(jì)，英格蘭已開始購買路燈保潔服務(wù)。而在20世紀(jì)之初的澳大利亞，公共服務(wù)外包中就出現(xiàn)了有關(guān)成本、質(zhì)量、公共責(zé)任優(yōu)劣的爭論。70年代，受經(jīng)濟危機與意識形態(tài)的影響，政府購買公共服務(wù)在西方獲得了蓬勃發(fā)展，公私伙伴關(guān)系在政府與私人部門和非營利組織間普遍建立。到90年代，政府購買公共服務(wù)已是西方政府基本的政策工具。世紀(jì)之交，眾多發(fā)展中國家也紛紛引入政府購買這項政策工具，政府購買公共服務(wù)逐漸成為一種世界性的制度安排。受實踐的推動，政府購買公共服務(wù)的學(xué)術(shù)研究也取得了豐碩成果，圍繞著“什么是政府購買公共服務(wù)”、“政府為什么要購買公共服務(wù)”、“政府如何購買公共服務(wù)”等問題，研究者們勾勒出了政府購買公共服務(wù)的基本理論框架。

(一)政府購買公共服務(wù)的內(nèi)涵

對政府購買公共服務(wù)的內(nèi)涵界定是政府購買公共服務(wù)研究的起點。在這一問題上討論眾多，共識漸趨形成。眾多研究者傾向于將“政府購買公共服務(wù)”與“公共服務(wù)合同外包”、“公共服務(wù)民營化”、“公共服務(wù)社會化”等概念等同使用。最有代表性的“合同外包”概念來自薩瓦斯(Savas)，他認(rèn)為合同外包就是政府通過與私營企業(yè)、非營利組織簽訂關(guān)于物品與服務(wù)的合同，由私營企業(yè)與非營利組織來組織生產(chǎn)公眾所需的服務(wù)，而政府只是服務(wù)的提供者。①E.S.薩瓦斯:《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第73頁?！昂贤獍辈⒉粎^(qū)分政府所購買服務(wù)的具體類型，但隨著服務(wù)需求的變化，越來越多的學(xué)者將政府機關(guān)所需的后勤服務(wù)、公共工程服務(wù)等與公共服務(wù)相分離，而將公共服務(wù)理解醫(yī)療、教育、救護(hù)等人性服務(wù)(Human service)或社會服務(wù)(Social service)，購買公共服務(wù)因此也成為購買服務(wù)中的一種特殊類型。正是基于公共服務(wù)的特殊性，薩拉蒙(Salamon)認(rèn)為，公共服務(wù)合同外包的主要對象應(yīng)該是非營利組織。②萊斯特·M.薩拉蒙，《公共服務(wù)中的伙伴:現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系》，田凱譯，商務(wù)印書館2008年版，第21頁。國內(nèi)學(xué)者基本因循薩拉蒙的觀點，如王浦劬認(rèn)為，政府購買公共服務(wù)是指政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項，通過直接撥款或者公開招標(biāo)方式，交給有資質(zhì)的社會服務(wù)機構(gòu)來完成，最后根據(jù)擇定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量，來交付服務(wù)費用③王浦劬、萊斯特·M.薩拉蒙等，《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究:中國與全球經(jīng)驗分析》，北京大學(xué)出版社2010年版，第4頁。;賈西津和蘇明等認(rèn)為政府購買公共服務(wù)是政府通過契約化的形式，將公共服務(wù)外包給非營利組織，以提高公共財政的使用效率、增強公共服務(wù)的供給效力。④蘇明、賈西津、孫潔、韓俊魁，《中國政府購買公共服務(wù)研究》，《財政研究》，2010年第1期。而我國民政部日前也基于各地政府購買公共服務(wù)的實踐，指出政府購買公共服務(wù)的核心價值在于“授權(quán)”、“委托”與“合作”，不僅概括了在政府購買中，政府與社會組織之間存在復(fù)雜的委托－代理法律關(guān)系，更指出了在政府、社會組織和公民三方主體間應(yīng)培育一種基于信任與責(zé)任的合作關(guān)系。

盡管對政府購買公共服務(wù)的對象存在不同意見，在中外學(xué)者的理解中，政府購買公共服務(wù)的核心要素仍然是一致的，它包括政府、受托者以及外包合同，其中，政府是購買主體，購買的形式是外包合同，購買必須有外在于購買主體的受托者。

(二)購買范圍

在明確了政府購買公共服務(wù)的主客體和形式要素以后，一個關(guān)鍵的問題是哪些公共服務(wù)是政府可以購買的?研究者們對這一問題的回答差異較大。梅塞(Mercer)認(rèn)為，“地方政府所提供的每一項服務(wù)或所履行的每一項職能都能被承包出去?！雹軯ames L.Mercer，“Growing opportunities in public service contraction”.Harvard Business Review，1983，61，pp.178 －188.更多學(xué)者則同意公共服務(wù)能否外包需要一定的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而標(biāo)準(zhǔn)主要存在于兩個維度:政府與服務(wù)本身的特性。在政府方面，研究者們通常采用排除法來論述不適合外包的服務(wù)類型。如波斯頓(Boston)認(rèn)為，涉及政府核心職能的政策建議和制定、規(guī)劃、規(guī)制、法律強制執(zhí)行及應(yīng)急服務(wù)等不能外包。⑥J .Boston，The state under contract.Wellington:Bridget Williams.1995.唐納休(Donahue)指出，與私人承包商追求利益最大化不同，政府公務(wù)員對公共服務(wù)更有責(zé)任心，因此，在對提供者的判斷力、耐心及公正性有更高要求的服務(wù)領(lǐng)域不適合外包，例如社會福利及監(jiān)獄服務(wù)等。⑦J.D.Donahue，The privatization decision:public ends，private means .New York:Basic Books.1989.就服務(wù)本身的特性而言，奧利佛·哈特(Oliver Hart)認(rèn)為，那類質(zhì)量難以度量的服務(wù)，由公共部門承擔(dān)則會更好。⑧Oliver Hart，Andrei Shleifer and Robert W.Vishny，“The proper scope of government:theory and an application to prisons”.Quarterly Journal of Economies，1997，112(4)，pp.1127 －1161.布朗(Brown)與博多斯基(Potoski)認(rèn)為，低交易成本的服務(wù)最適宜外包，高交易成本的服務(wù)適合內(nèi)部生產(chǎn)，混合交易成本的服務(wù)應(yīng)視情況而定。⑨Trevor L.Brown，Matthew Potosk，i“Transaction costs and contracting:the practitioner perspective”.Public Performance＆Management Review，2005，28(3)，pp.326 －351.凱文·納維利(Kevin Lavery)列舉了采用合同外包提供服務(wù)的三個基本條件:服務(wù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)能夠被清晰的表述;監(jiān)督成本不是很高;存在提供服務(wù)的競爭性市場。⑩Kevin Lavery，Smart Contracting for local Government Services:Processes and Experience.Westport:Praeger publishers.1999，pp.1 －13.

與西方相比，我國尚缺少對政府購買公共服務(wù)范圍的深入研究。但有學(xué)者對我國公共服務(wù)外包實踐中較為活躍的領(lǐng)域進(jìn)行了排序，依次是衛(wèi)生保潔類服務(wù)，園林綠化、公路養(yǎng)護(hù)、養(yǎng)老服務(wù)和教育培訓(xùn)服務(wù)。?句華:《中國地方政府公共服務(wù)合同外包的發(fā)展現(xiàn)狀:基于二手?jǐn)?shù)據(jù)的分析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》，2012年第1期。

值得注意的是，理論上的討論與實踐中的購買范圍并不十分吻合，一些理論上并不適合購買的公共服務(wù)在實踐中卻能找到成功的案例。例如，按照布朗與博多斯基的觀點，理論上高交易成本的服務(wù)并不適合外包。但在美國實踐中，外包比率高的公共服務(wù)卻為交易成本也較高的公共服務(wù)，在州政府層面上，外包比率較高的是衛(wèi)生保健、公眾服務(wù)和教育服務(wù)，這些服務(wù)的顯著特點就是交易成本高、公共性強。因此，對政府可購買范圍的討論，還需要引入更多的因素，比如制度環(huán)境、信任、組織的多元功能、合同外包的操作技術(shù)等，相應(yīng)的研究有待深入。

(三)購買的基本模式

政府購買通過合同外包的形式進(jìn)行，而合同外包具體又是如何完成的呢?根據(jù)對這一問題的回答，德霍(Dehoog)將政府購買公共服務(wù)劃分為三種基本模式:第一，競爭性購買。該種形式的購買以可被完全界定的服務(wù)、可實施廣泛的宣傳和邀約、可做出客觀的獎勵決定，以及客觀的成本和績效監(jiān)控過程為前提。但德霍認(rèn)為，這些條件在現(xiàn)實中難以具備，而且競爭式購買并不適用于人類服務(wù)、專業(yè)服務(wù)或研究與發(fā)展領(lǐng)域。第二，談判模式。該模式適用于供應(yīng)商較少的領(lǐng)域，能包容不確定性和復(fù)雜性。第三，合作模式。合作則是一種適用于資源缺乏、政府經(jīng)驗不足、高不確定性和復(fù)雜性條件下的政府購買模式。這種購買中往往只有一個供應(yīng)商，合作基于相互信任，合同靈活可變，供應(yīng)商與政府間關(guān)系平等。合作購買通常以前期通過競爭或談判模式形成的購買關(guān)系為基礎(chǔ)，它能夠杜絕為獲得合同而產(chǎn)生的機會主義，也能夠發(fā)揮供應(yīng)方的專業(yè)優(yōu)勢，能夠?qū)崿F(xiàn)政府與社會合作謀求長遠(yuǎn)利益的目的，因而也是澳大利亞等國較多使用的購買方式。(見表一)①表格整理自Ruth Hoogland Dehoog，“Competition，negotiation or cooperation:three models for service contracting”.Administration and Society，1990，22(3).

表一 政府購買公共服務(wù)的三種模式

在我國，對政府購買公共服務(wù)模式的研究，以王名、樂園的觀點最具代表性。他們通過對多地政府購買公共服務(wù)實踐的分析，根據(jù)承接公共服務(wù)的民間組織相對于作為委托方是否具有獨立性，劃分了獨立性購買和依賴性購買;依據(jù)購買程序是否具有競爭性，劃分了競爭性購買與非競爭性購買。(見表二)他們認(rèn)為，目前大量存在的是依賴關(guān)系非競爭性購買以及獨立關(guān)系非競爭性購買，而獨立關(guān)系競爭性購買由于對民間組織發(fā)育程度和政府與民間組織的互信程度要求較高，目前在我國采用還較少。王名、樂園認(rèn)為每種類型模式各有利弊，指出要從政府、民間組織以及社會大眾三個角度完善政府購買公共服務(wù)的制度建設(shè)。②王名、樂園:《中國民間組織參與公共服務(wù)購買的模式分析》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2008年第4期。蘇明、賈西津等則將非獨立性購買視為一種形式性購買，認(rèn)為它只是政府職能的延伸。③蘇明、賈西津、孫潔、韓俊魁:《中國政府購買公共服務(wù)研究》，《財政研究》，2010年第1期。

表二 我國政府購買社會組織服務(wù)的四種模式

關(guān)于政府購買公共服務(wù)的模式，國外學(xué)者關(guān)注的主要維度是公共服務(wù)供給市場的競爭程度和所購買服務(wù)的特性，而我國學(xué)者在競爭性之外引入了政社關(guān)系的維度，這是由我國社會組織發(fā)育不完善、對政府的依賴性大等因素決定的。這種體現(xiàn)我國特色的模式劃分在某種程度上是一種將舶來的理論本土化的努力，但顯見的是，我國學(xué)者提出的購買模式是基于案例歸納出來的，沒有理論演繹過程，用二元的方式對兩個維度進(jìn)行劃分也過于簡單。從總體上看，中外關(guān)于購買模式的研究都還有較大的發(fā)展空間。

(四)購買的動力

雖然實踐上取得了大發(fā)展，但要從理論上回答政府為何應(yīng)購買而不是生產(chǎn)服務(wù)并不是一個容易的問題。薩瓦斯從現(xiàn)實壓力、經(jīng)濟推動力、意識形態(tài)動力、商業(yè)動力及平民主義等各方面分析了公共服務(wù)市場化的動力，認(rèn)為，政府服務(wù)外包能實現(xiàn)低成本和高收益，有助于社會自治，能節(jié)省政府開支和迎合公共對小政府的需求，減少公眾對官僚機構(gòu)的依賴。①E.S.薩瓦斯:《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第5至6頁。雷弗斯(Rehfuss)也曾指出，降低成本或改進(jìn)管理、提高政策的靈活性是合同外包顯而易見的推動力量，可能也存在一些非常適合的政治原因，即民選官員的政治選擇促使社區(qū)進(jìn)行更多不同的合同外包。②John Rehfuss，Contracting out in government:a guide to working with outside contractors to supply public services.San Francisco:Jossey －Bass publishers，1989，p.6.這意味著在外包決策中，對交易成本的理性分析與政治力量作用相互交織在一起，有時政治力量起著主要作用。

國內(nèi)學(xué)者對我國政府購買的基本動機也有研究，歸納起來包括以下幾個方面:第一，仿效西方發(fā)達(dá)國家的成功實踐。張汝立、陳書潔基于對西方發(fā)達(dá)國家政府購買公共服務(wù)實踐研究，認(rèn)為中國政府應(yīng)吸收西方的經(jīng)驗和教訓(xùn)，探尋公共服務(wù)的良性化發(fā)展道路。③張汝立、陳書潔:《西方發(fā)達(dá)國家政府購買社會公共服務(wù)的經(jīng)驗和教訓(xùn)》，《中國行政管理》，2010年第11期。第二、日益增長的公共服務(wù)需求與政府專業(yè)服務(wù)能力有限之間的矛盾。王浦劬④王浦劬、萊斯特?M.薩拉蒙等:《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究:中國與全球經(jīng)驗分析》，北京大學(xué)出版社2010年版，第15至17頁。、陳暉⑤陳暉:《論政府購買社區(qū)公共服務(wù)》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》，2009年第2期。、蘇明、賈西津⑥蘇明、賈西津、孫潔、韓俊魁:《中國政府購買公共服務(wù)研究》，《財政研究》，2010年第1期。等學(xué)者的研究表明，與社會對公共服務(wù)的需求日益多樣化和高質(zhì)量化的趨勢相比，政府由于行政資源的限制、官僚體制的局限性、公共資金的有限性以及相關(guān)專業(yè)人才的匱乏等原因，在轉(zhuǎn)變公共服務(wù)方式和條件方面存在較大的剛性約束，因此需要吸收社會力量參與公共服務(wù)提供。第三，對公共服務(wù)主體多元化的需求與政府管理一元化之間的矛盾。張文禮、吳光蕓認(rèn)為，建設(shè)服務(wù)型政府要求建構(gòu)一個多元主體參與的合作網(wǎng)絡(luò)，政府不再是公共服務(wù)供給的唯一主體，而是必須與非營利組織、社區(qū)、民眾和私人部門一起來治理，推行公共服務(wù)的市場化和社會化。⑦張文禮、吳光蕓:《論服務(wù)型政府與公共服務(wù)的有效供給》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》，2007年第3期。

從中外學(xué)者的論述可以看到，政府購買是多種因素共同作用的結(jié)果，既有復(fù)雜的現(xiàn)實考慮，也體現(xiàn)了新公共管理理論、治理理論等的理論吁求，還具有一定的意識形考慮。但非常明顯的是，中國學(xué)者對政府購買動力的分析體現(xiàn)出更多的實用主義傾向，對西方實踐之于中國的實用性，缺乏深入的理論思考。

二、政府購買公共服務(wù)研究中的熱點

(一)圍繞“競爭”的爭論

市場化改革在當(dāng)代政府改革中的重要地位是毋庸置疑的，作為市場化改革最突出的特征——競爭，也被眾多研究者認(rèn)為在政府購買公共服務(wù)中發(fā)揮著重要的作用。奧斯本(Osborne)和蓋布勒(Gaebler)認(rèn)為，競爭由于能夠通過為供應(yīng)商提供生存和發(fā)展的機會而使其表現(xiàn)出良好的行為，因此，競爭與高效的合同履行有直接的聯(lián)系。⑧戴維·奧斯本、特德·蓋布勒:《改革政府》，周敦仁譯，上海譯文出版社2006年版。凱特爾(Kettl)指出，公共服務(wù)外包中的競爭不僅能夠彌補政府壟斷的不足，更能夠改善服務(wù)提供的效率，因為一方面供應(yīng)商出于失去合同的擔(dān)憂，會更加對顧客負(fù)責(zé)，提供盡可能優(yōu)質(zhì)的服務(wù);另一方面競爭能夠使供應(yīng)商以更加接近真實成本的價格去贏得合同。⑨唐納德·凱特爾:《權(quán)力共享:公共治理與私人市場》，孫迎春譯，北京大學(xué)出版社2009年版，第12頁。薩瓦斯也認(rèn)為，競爭是民營化成功的關(guān)鍵，在缺乏競爭的情況下，作為壟斷者的政府在公共服務(wù)提供中缺乏有效利用資源的動力，因為它們不會因產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的低劣受到懲罰。⑩E.S.薩瓦斯:《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第124頁。

至于政府購買公共服務(wù)中的競爭具體以何種形式表現(xiàn)出來，米楊格·拉姆斯(Meeyoung Lamothe)和斯科特·拉姆斯(Scott Lamothe)認(rèn)為，公共服務(wù)購買中的競爭主要表現(xiàn)在兩個方面:參加投標(biāo)的合格的供應(yīng)商至少有兩家;公共服務(wù)購買的程序符合競爭性要求。?Meeyoung Lamothe，Scott Lamothe，“Competing for what?:linking competition to performance in social service contracting”.The American Review of Public Administration，2010，40.德霍也持同樣的觀點，并指出，政府要積極改善競爭性的公共服務(wù)外包程序，就要對以下幾點有充分的了解:潛在的供應(yīng)商以及他們過去的績效記錄;公共服務(wù)本身的性質(zhì)，尤其是公民或消費者所需要的服務(wù);公共服務(wù)提供的方式以及公共服務(wù)各組成部分的成本。①Ruth Hoogland DeHoog，“Human services contracting:environmental，behavioral，and organizational conditions”.Administration and Society，1985，16.

作為市場化改革的重要形式，政府購買公共服務(wù)的實質(zhì)被看作運用市場提供公共服務(wù)。這種政府與市場的特殊結(jié)合，在宏觀上看可能同時克服了政府和市場的內(nèi)在缺陷，但從微觀的角度，公共服務(wù)外包中的競爭也存在一系列缺陷。西方學(xué)者們從兩種角度對此進(jìn)行了論證。

有學(xué)者提出要重新審視競爭與績效的關(guān)系。曾格(Zenger)指出，由于不信任及競爭關(guān)系的阻礙，典型的公共服務(wù)合同外包常常會抑制高績效，而不是增強績效。②Poppo，L.，Zenger，T.，“Do formal contracts and relational governance function as substitutes or complements?”.Strategic Management Journal，2002，23，pp.707 －725.施萊辛格(Schlesinger)等以及米爾沃德(Milward)與普羅文(Provan)甚至認(rèn)為，競爭對效率與有效的合同履行是一種損害而不是促進(jìn)，因為與競爭性市場相關(guān)的供應(yīng)商頻繁更替損害了公共服務(wù)提供商網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性，合作的缺失或?qū)е鲁杀镜纳仙＂跾chlesinger.M.，Dorward.R.and Pulice.R，.“Competition bidding and states purchase of services:the case of mental health care in Massachusetts”.Journal of Policy Analysis and Management，1986，5，pp.245 －263;Milward，H.B.，Provan，K.G.，“Governing the hollow state”.Journal of Public Administration Research and Theory，2000，22，pp.107 －129.此外，引入新的學(xué)習(xí)曲線所帶來的成本或許會超過通過競爭獲得的邊界收益。賴因(Rein)等人則出于競爭與公平關(guān)系的考慮，認(rèn)為私人服務(wù)的成本效益和效率未必更高。他指出，市場方式的主要問題是，它無法履行政府供給中蘊含的再分配功能。盡管私人供給可以提供更多的選擇，但只有特定的人才能從這些選擇中受益，市場競爭將窮人排除在外，損害了公平。④Martin Rein，Eskil Wadensj，Enterprise and the welfare state.Cheltenham:Edward Elgar Publishing Limited，1997，pp.7 －9.

另有學(xué)者認(rèn)為，競爭發(fā)揮作用的理想條件在現(xiàn)實中不充分。德霍(DeHoog)認(rèn)為，除了清楚地了解供應(yīng)商以前的績效以及評估方式外，政府還應(yīng)該主動改善競爭性采購程序，在選擇最佳供應(yīng)商時進(jìn)行理性決策以及對供應(yīng)商進(jìn)行連續(xù)性監(jiān)管，但這些對政府而言并不容易做到。⑤Ruth Hoogland DeHoog，“Human services contracting:environment，behavioral and organizational conditions”.Administration and Society，1985，16.凱特爾也指出，政府必須成為精明的買主，明確地知道需要什么以及選擇最佳供應(yīng)商的評價標(biāo)準(zhǔn)是什么。盡管這不是確保供應(yīng)商有效履行合同的充足條件，但它們已經(jīng)成為使競爭性外包程序有效、提高外包績效的關(guān)鍵因素。然而，政府要成為精明的買主又需各種前提條件。⑥唐納德·凱特爾:《權(quán)力共享:公共治理與私人市場》，孫迎春譯，北京大學(xué)出版社2009年版，第5頁。

國外學(xué)者對“競爭”之于政府購買意義的爭論意味深長，但對國內(nèi)研究的影響甚微。這與我國政府購買大多屬于政府主導(dǎo)的“形式購買”、公共服務(wù)供給的競爭性市場尚不存在、作為受托者的非營利組織不成熟等直接相關(guān)。然而，這些因素雖然阻礙著研究的深入，但它們所反映出的中國問題的特殊性卻正可成為國際比較研究的重要理論來源，中國學(xué)者通過對政府購買的本土經(jīng)驗的研究參與到國際討論中去也并非不可能。

(二)政府的合同管理能力

圍繞政府合同管理能力的討論在國外較為常見。研究們都承認(rèn)政府的合同管理能力是政府購買能否成功的關(guān)鍵因素，有學(xué)者甚至認(rèn)為，若政府無法有效地進(jìn)行合同管理，競爭也會毫無意義。但是，對于成功的服務(wù)外包需要何種管理能力、政府如何獲得這些能力等問題尚未達(dá)成共識。

薩瓦斯指出政府在合同承包安排中的理想角色包括公共物品和服務(wù)需求的確認(rèn)者、精明的購買者、對所購物品和服務(wù)有經(jīng)驗的檢查者和評估者、公平賦稅的有效征收者和謹(jǐn)慎的支出者。⑦E.S.薩瓦斯:《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第73頁。從服務(wù)外包決策的出臺到合同的終結(jié)，薩瓦斯對政府的責(zé)任都進(jìn)行了規(guī)定，但對政府如何有效實現(xiàn)這些責(zé)任卻沒有進(jìn)一步的討論。威德爾(Wedel)曾指出，經(jīng)過培訓(xùn)的合同管理者、良好的組織結(jié)構(gòu)以及現(xiàn)代管理技術(shù)的應(yīng)用對服務(wù)外包合同的成功大有裨益。①Kenneth R.Wede，l“Government contracting for purchase of service”.Social Work，1976，3.凱特爾認(rèn)為，一個精明購買型政府應(yīng)該能錄用并獎勵那些受訓(xùn)管理合同的人員，這些合同管理人員應(yīng)該具備以下技能:起草明確而可行的標(biāo)準(zhǔn)、管理信息、審計以及談判;重新培訓(xùn)中層官僚;政治官員必須具備對實際問題的敏銳感覺能力，并能建立一套程序確保公共利益至上;降低政治調(diào)門，利用必須要解決的實際問題作為一種手段來催化競爭理念的積極性并使之發(fā)生效用;避免對外承包政府的核心職能;要認(rèn)識市場模式所引發(fā)的治理新問題。②唐納德·凱特爾:《權(quán)力共享:公共治理與私人市場》，孫迎春譯，北京大學(xué)出版社2009年版，第166至168頁。

布朗與博多斯基認(rèn)為，面對來自承包經(jīng)驗、交易成本、政府結(jié)構(gòu)與運作特點以及外部環(huán)境的挑戰(zhàn)，政府必須從三方面提高合同管理能力:可行性評估能力——決定公共購買還是內(nèi)部生產(chǎn);執(zhí)行能力——保證合同有效實施和管理;評估能力——準(zhǔn)確評估合同績效。③Brown，Trevor L.，Mathew Potoski，“Contract－ Management in municipal and county government”.Public Administration Review，2003，63(2)，pp.153 －164.而羅姆澤克(Romzek)與約翰斯頓(Johnston)則進(jìn)一步區(qū)分了影響合同管理效果的有利與不利因素。他們指出，供應(yīng)商的良性競爭、充足的資源、承包商績效測量的合理規(guī)劃、政府合同管理人員的強化培訓(xùn)、承包商工作人員的能力評估、承包商財政管理能力的評價以及充足的外包理論基礎(chǔ)等都會對合同管理產(chǎn)生積極影響，而顧客支持群體的政治實力、分包商的復(fù)雜性以及承包商的風(fēng)險轉(zhuǎn)移等因素則加大了合同管理的難度。④Romzek，Barbara S.，Jocelyn M .Johnston，“Effective contract implementation and management:a preliminary model”.Journal of Public Administration Research and Theory，2002，12(3)，pp.423 －453.總體而言，西方學(xué)者們的研究，初步形成了政府合同管理能力的框架。

表三:公共服務(wù)外包中政府合同管理能力框架

國內(nèi)學(xué)者對政府合的同管理能力也有所關(guān)注。劉波等人認(rèn)為，良好的政府合同管理能力需要具備以下要素:清晰的外包管理規(guī)則與程序、有效合規(guī)的績效監(jiān)督、標(biāo)準(zhǔn)的績效評價體系、對項目技術(shù)的熟練掌握、對項目成功關(guān)鍵點的準(zhǔn)確認(rèn)知、部門間較強的合作意愿等。此外，他們還提出，領(lǐng)導(dǎo)支持、法律支撐、政府間競爭等政治因素也會對政府的合同管理能力產(chǎn)生中介效應(yīng)。⑤劉波、崔鵬鵬、趙云云:《公共服務(wù)外包決策的影響因素研究》，《公共管理學(xué)報》，2010年第2期。朱玉知、張雯等認(rèn)為，在購買公共服務(wù)中政府需要為合同管理確立預(yù)算，引導(dǎo)承包商自我管理;政府需要招聘優(yōu)秀的合同管理者、運用合同審計和監(jiān)督等有效手段對承包商進(jìn)行監(jiān)督管理、對合同中的潛在風(fēng)險有明確清醒的認(rèn)識等。⑥朱玉知、張雯:《政府購買養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)化治理:基于合同制治理理論的思考》，《改革與戰(zhàn)略》，2009年第1期?？傮w而言，國內(nèi)學(xué)者對政府合同管理能力的研究大都較為模糊，在政府合同管理能力的影響因素上也沒有達(dá)成共識，研究還需進(jìn)一步深化。

(三)政府購買公共服務(wù)中的風(fēng)險

在對政府購買公共服務(wù)最初的熱情追捧過后，越來越多的學(xué)者開始理性思考其所蘊含的風(fēng)險。西方學(xué)者普遍認(rèn)為政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險主要來自于供應(yīng)商壟斷與購買雙方的投機行為。凱特爾指出，在政府購買公共服務(wù)中存在明顯的供給方缺陷與需求方缺陷。其中，供給方缺陷包括政府購買的服務(wù)根本就沒有預(yù)先存在的市場，政府的規(guī)定會在各種私人公司之間產(chǎn)生或增加服務(wù)需求;市場被一小股供應(yīng)商把持并存在阻止新供應(yīng)商進(jìn)入的巨大障礙;市場會受到額外的成本和效益影響。需求方缺陷則包括政府無法獨立明確定義其所購買服務(wù)的品質(zhì)和數(shù)量;政府無法克服與供應(yīng)商的信息不對稱問題;政府內(nèi)部的官僚政治轉(zhuǎn)移了政府管理外包合同的精力。①唐納德·凱特爾:《權(quán)力共享:公共治理與私人市場》，孫迎春譯，北京大學(xué)出版社2009年版，第25至28頁。德霍格則通過對不同購買模式的分析，指出任何一種購買式都內(nèi)含著不同的風(fēng)險。他指出，投機取巧與非法行為容易在競爭模式找到;政府主導(dǎo)談判、內(nèi)幕交易、購買程序不透明等問題則多發(fā)生在談判模式中;而廣受追捧的合作模式，盡管能夠發(fā)揮供應(yīng)方的優(yōu)勢，能夠?qū)崿F(xiàn)政府與社會組織的合作，但也隱含著由合同關(guān)系轉(zhuǎn)化為依賴關(guān)系，甚至政府被供應(yīng)商“俘獲”的風(fēng)險。②Ruth Hoogland DeHoog，“Competition，negotiation or cooperation:three models for service contracting.”Administration and Society，1990，22.

我國學(xué)者也較多論述到政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險。部分學(xué)者分別從政府購買的法律依據(jù)不足、程序不規(guī)范、范圍不限等方面提示了購買中存在的問題。閆海、張?zhí)旖鹫J(rèn)為沒有專門的法律法規(guī)規(guī)范政府購買公共服務(wù)的行為，地方性的指導(dǎo)意見也缺乏操作性，購買服務(wù)的隨意性大、效力低。③閆海、張?zhí)旖?《政府購買公共服務(wù)的法律規(guī)制》，《唯實·法制建設(shè)》，2010年第6期。王浦劬指出，我國政府購買程序的規(guī)范化程度低，政府與社會組織的合作或是基于熟人關(guān)系，或是“內(nèi)部化”合作。④王浦劬、萊斯特?M.薩拉蒙等:《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究:中國與全球經(jīng)驗分析》，北京大學(xué)出版社2010年版，第28頁。王振海、王義則指出政府購買社會組織服務(wù)中存在地域發(fā)展不均衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平等等問題，在解決城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化方面貢獻(xiàn)不大。⑤王振海、王義:《地方政府購買民間組織服務(wù)的現(xiàn)狀與對策》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》，2011年第5期。部分學(xué)者則從政府與社會組織兩個方面分別分析了政府購買公共服務(wù)中存在的組織與管理風(fēng)險。在政府方面，鄭蘇晉、焦述英等人指出，政府對公共管理的多元治理及非營利組織認(rèn)識不足，政府缺乏改善管理、提升公共服務(wù)質(zhì)量的動機，政府購買公共服務(wù)的內(nèi)在動力也模糊不清。⑥鄭蘇晉:《政府購買公共服務(wù):以公益性非營利組織為主要合作伙伴》，《中國行政管理》，2009年第6期;焦述英:《關(guān)于政府購買公共服務(wù)的探討》，《行政與法》，2010年第5期。在社會組織方面，鄧衛(wèi)東指出，目前政府對社會組織開放的資源非常有限，參與購買的社會組織數(shù)量少、規(guī)模小，充分的競爭市場還沒有形成;而且在雙方的購買關(guān)系中，民間組織的獨立性受到侵蝕，對政府的依賴性比較強。⑦鄧衛(wèi)東:《城市社區(qū)建設(shè)中的政府購買公共服務(wù)研究:以上海市為例》，《云南財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》，2011年第1期。

盡管政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險問題受到眾多學(xué)者關(guān)注，但無論中外，對這一問題的研究尚不深入和系統(tǒng)，尤其缺乏經(jīng)驗支撐和實證分析，新的研究還有較大發(fā)展空間。

三、對我國政府購買公共服務(wù)研究的展望

我國關(guān)于政府購買公共服務(wù)的研究取得了一定的成果，但相比國外仍顯滯后，這集中表現(xiàn)在兩個方面，第一，研究領(lǐng)域比較狹窄。研究者們的關(guān)注點大多集中在兩個領(lǐng)域，一是引介西方。大多研究致力于介紹西方政府購買公共服務(wù)的理論和經(jīng)驗;二是對我國政府購買公共服務(wù)的實踐活動進(jìn)行經(jīng)驗總結(jié)，并提出發(fā)展建議。這兩個領(lǐng)域的研究雖然有必要，但前者缺少對西方的做法如何能應(yīng)用于中國進(jìn)行深入討論，而后者大多形同調(diào)查報告，基本不涉及理論探討。即便是最近出版的關(guān)于政府購買公共服務(wù)的專著《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究:中國與全球經(jīng)驗分析》一書也體現(xiàn)了上述特征，作者大篇幅介紹了中國購買公共服務(wù)的案例和英美等國家的經(jīng)驗，但對很多重要的理論問題，如中外購買的異同、公共服務(wù)外包的界限等，沒有展開討論。研究領(lǐng)域的狹窄暴露了研究者們對政府購買公共服務(wù)的理解缺乏宏觀視野和深度關(guān)懷。

第二，對熱點話題關(guān)注不足。雖然中國學(xué)者“言必稱西方”，卻又與西方前沿研究相脫節(jié)。國外學(xué)者對“基于‘競爭’的購買真能促進(jìn)效率嗎”、“政府有能力管理購買過程”、“政府購買面臨哪些風(fēng)險”等問題的思考，促使政府在購買公共服務(wù)問題上更加審慎。我國政府購買公共服務(wù)面臨著市場經(jīng)濟體制不完善，社會組織發(fā)育不良、政府公信力缺乏等特殊環(huán)境，國外學(xué)者所提出的問題在我國只會更為突出，但國內(nèi)研究者卻并未對此展開討論，少量提及購買中存在問題的學(xué)者，也只是注意到法制不健全等表面問題，而沒有深入挖掘產(chǎn)生問題的深層次原因，更沒有將問題上升到理論層面進(jìn)而開展嚴(yán)肅的學(xué)術(shù)討論。大力倡導(dǎo)引進(jìn)西方做法，但忽視西方研究中的反思性研究，這在國內(nèi)研究中表現(xiàn)突出。

基于以上不足，我們認(rèn)為，我國政府購買公共服務(wù)研究的發(fā)展可以從以下三個方面尋找突破點:

首先，加強基礎(chǔ)理論研究。雖然合同外包早已經(jīng)不是新鮮事，但公共服務(wù)合同外包卻是70年代以后才逐漸發(fā)展的，由于公共服務(wù)具有的“軟服務(wù)”特性，它的外包過程不可能象工程和技術(shù)等“硬服務(wù)”那樣明確，相應(yīng)的理論問題也更加復(fù)雜。國外關(guān)于合同外包的研究非常豐富，公共服務(wù)合同外包的研究也相對成熟，但在一些重要問題上仍然還沒有形成理論共識。比如在購買公共服務(wù)的要素中，非營利組織越來越被視為主要的受托方，但是從購買理論的基石——市場競爭產(chǎn)生高效率——這一點來看，非營利組織間并不存在類似于市場的競爭性，公共服務(wù)為何主要外包給非營利組織，而非市場中的經(jīng)濟主體?薩拉蒙等人的論述顯然還不完全令人信服。在可購買公共服務(wù)的范圍、購買形式、動力等問題上同樣意見紛呈，公認(rèn)的理論框架還未形成。這意味著，國外的研究起步還不算晚，研究者們在沒有成熟理論的束縛下，正可結(jié)合本土經(jīng)驗，建立自己的理論分析框架。為此，研究者需加強對于政府購買公共服務(wù)的基本理論的探討，尤其要關(guān)注西方學(xué)者所援引的“市場化”、“社會化”、“非營利組織”等理論之于中國的適用性，以及從傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供方式轉(zhuǎn)向政府購買的可能性、可行性與轉(zhuǎn)型策略。

其次，加強實證研究。國內(nèi)對政府購買公共服務(wù)的研究不缺乏案例分析，但卻缺乏建立在案例分析基礎(chǔ)上的實證研究。實證研究所要回答的是理論問題，而案例分析只是呈現(xiàn)個別經(jīng)驗。我國目前處于政府購買公共服務(wù)快速發(fā)展的時期，購買公共衛(wèi)生服務(wù)、培訓(xùn)教育服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、行業(yè)服務(wù)等的實踐非常豐富，這些實踐為研究提供了大量的生動案例。研究者們?nèi)裟軐Π咐恼{(diào)查報告式分析上升為理論研究，對于推進(jìn)政府購買公共服務(wù)研究的發(fā)展無疑意義重大。同樣重要的是，研究者還需要有比較研究的視野，對國內(nèi)不同地區(qū)、不同類型經(jīng)驗的比較、國內(nèi)經(jīng)驗與國外的比較，將是推進(jìn)理論發(fā)展的重要基礎(chǔ)。薩瓦斯關(guān)于民營化的研究和薩拉蒙關(guān)于非營利組織的研究正是建立在多國比較的基礎(chǔ)上的，這一點尤其值得國內(nèi)學(xué)者借鑒。

最后，加強與國際前沿理論的對接。國內(nèi)研究模仿西方有余，參與西方不足。在當(dāng)前關(guān)于政府購買公共服務(wù)的熱門討論中，完全沒有國內(nèi)學(xué)者的身影，即使在政府購買方面我們有先進(jìn)的經(jīng)驗，也無從傳播，而基于觀點交換的理論成長更無從談起。因此，國內(nèi)研究者亟需加強與國際前沿理論的對接，就國外學(xué)者所討論的熱點開展本土化思考，對購買公共服務(wù)中的“競爭”、“風(fēng)險”和“責(zé)任”等問題與西方學(xué)者展開討論，借此推進(jìn)本土化理論框架的建立、提升理論的解釋力。當(dāng)然，這項任務(wù)的實現(xiàn)必須以基礎(chǔ)理論研究和實證研究為前提，總體而言，國內(nèi)研究者還任重道遠(yuǎn)。