江蘇省耕地保護縣（市）財政補償實證研究

雍新琴，梅 艷，舒幫榮，李春梅

（江蘇師范大學(xué)測繪學(xué)院，江蘇徐州221116）

1 引言

在中國現(xiàn)行體制下，中央政府將耕地保護指標(biāo)分解到各省，省級政府又將耕地保護指標(biāo)分解到各縣（市）。由于耕地資源自然稟賦差異和社會經(jīng)濟發(fā)展對土地需求不同，有些縣（市），尤其是經(jīng)濟比較發(fā)達、人口眾多的縣（市）不能完全履行耕地保護的職責(zé)或任務(wù)，為了實現(xiàn)省內(nèi)耕地總量動態(tài)平衡，這一任務(wù)主要由那些經(jīng)濟欠發(fā)達的、耕地資源較豐富的縣（市）代為履行，所以，縣（市）人民政府成為耕地保護政府責(zé)任的主要承擔(dān)者。1994年分稅制改革以后，地方工業(yè)增值稅的75%上交中央政府，25%歸地方政府，而建設(shè)用地使用權(quán)出讓金及相關(guān)稅收不再上繳中央財政，主要歸地方政府所有。從此，縣（市）政府以土地出讓收入作為補充財政收入的重要來源，成為土地出讓的最大受益者。縣（市）政府既是耕地保護的責(zé)任方，又是將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地出讓的受益方，在耕地保護沒有收入又沒有補償?shù)那闆r下，具有實體經(jīng)濟職能的縣（市）人民政府必然選擇占用耕地來獲取更多的土地出讓收入，形成了占用耕地越多，獲益越多，保護耕地越多，損失越多的狀況，這是中國大量耕地被過度侵占的主要原因之一。要徹底改變這種狀況，有效辦法就是將耕地保護補償納入到縣（市）政府財政收入之中，通過財政補償重新調(diào)整縣（市）政府在土地利用與耕地保護中的利益分配關(guān)系，從而真正形成耕地保護的有效激勵機制及占用耕地的有效約束機制。

已有的相關(guān)研究主要在以下幾個方面，一是耕地資源非市場價值、耕地保護外部效益、農(nóng)地發(fā)展權(quán)及補償方面的研究[1-7]，這些研究成果為耕地保護補償決策奠定了理論基礎(chǔ)；二是耕地保護省際補償方面的研究[8-10]，為耕地保護省區(qū)之間橫向補償提出了思路與方式；三是耕地保護農(nóng)戶補償研究[11-12]，為耕地保護農(nóng)戶補償?shù)膶嵤┨峁┝艘罁?jù)與參考，但是鮮有研究對耕地保護縣（市）財政補償進行探討，不利于從縣（市）級層面保護耕地。本文以江蘇省為例，對耕地保護縣（市）政府財政補償進行實證研究，為實施耕地保護縣（市）財政補償提供一定參考。

2 研究思路與方法

第一，確定縣（市）財政補償?shù)膬r值標(biāo)準(zhǔn)，本研究基于耕地保護的糧食安全目標(biāo)，依據(jù)機會成本損失測算耕地保護縣（市）財政補償?shù)膬r值標(biāo)準(zhǔn)。第二，測算標(biāo)準(zhǔn)化耕地面積折算系數(shù)，根據(jù)糧食單產(chǎn)、糧作比和復(fù)種指數(shù)，測算標(biāo)準(zhǔn)化耕地面積折算系數(shù)。第三，確定補償主體和補償面積，根據(jù)各縣（市）人口、糧食自給率和人均消費水平，測算各縣（市）的糧食需求量，再根據(jù)糧食單產(chǎn)、糧作比重和復(fù)種指數(shù)，將糧食需求量折算成耕地需求量，各縣（市）耕地需求量是保障本地區(qū)糧食安全必須承擔(dān)的耕地保護任務(wù)。耕地需求量大于耕地存量的各縣（市），不能完全履行耕地保護任務(wù)，需要其他縣（市）代為履行，應(yīng)該是耕地保護補償?shù)慕o付主體（以下簡稱補償主體）。反之，需求量小于存量的各縣（市）代替其他地區(qū)承擔(dān)了過多的任務(wù)，是耕地保護補償?shù)慕邮苤黧w（以下簡稱受償主體）。補償和受償?shù)母孛娣e分別是耕地赤字或盈余的面積。第四，測算補償資金數(shù)量，依據(jù)耕地保護的價值標(biāo)準(zhǔn)、耕地盈虧量和耕地面積折算系數(shù)，測算各縣（市）給付或接受財政補償資金額度。本研究的數(shù)據(jù)主要來自《2010中國國土資源統(tǒng)計年鑒》、《2010江蘇統(tǒng)計年鑒》、《江蘇省年國土資源綜合統(tǒng)計分析報告》（2004—2010），《江蘇省城市地價動態(tài)監(jiān)測報告（2009年度）》及其他有關(guān)文獻資料。

3 實證研究

3.1 研究區(qū)概況

江蘇省地處中國東部地區(qū)，位于長江三角洲的核心區(qū)域，是中國社會、經(jīng)濟、文化最發(fā)達的省份之一，且耕地肥沃，生產(chǎn)力水平高，一直是全國重要的糧食生產(chǎn)區(qū)。但是，近10年來，隨著城市化和社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，耕地面積和糧食總產(chǎn)量均出現(xiàn)較大幅度減少，從1999—2009年，耕地總面積由5024.22×10 hm減少到4688.06×10 hm，糧食總產(chǎn)量由3559.03萬t減少到3230.10萬t，人均糧食占有量由494.5 kg減少到418.16 kg①數(shù)據(jù)來源：《2010江蘇省統(tǒng)計年鑒》。。耕地減少去向主要是轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。截至2009年底，全省總?cè)丝?724.50萬人，土地總面積1067.42×104hm2，轄13個省轄市、25個縣、26個縣級市。在研究的過程中，將各個市的市區(qū)范圍合并，得到64個縣（市）行政區(qū)域，將其作為研究單元。

3.2 耕地保護縣（市）財政補償價值標(biāo)準(zhǔn)測算

理論上，耕地保護的投入成本與機會成本損失之和應(yīng)該是補償?shù)淖畹蛢r值標(biāo)準(zhǔn)，由于中國耕地保護的直接投入主要是由中央和省兩級財政承擔(dān)，縣（市）政府耕地保護的成本主要是機會成本，所以耕地保護的機會成本損失應(yīng)該是縣（市）財政補償?shù)淖畹蛢r值標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)階段，耕地保護的主要目標(biāo)是保障糧食安全，依據(jù)耕地保護糧食生產(chǎn)的機會成本損失確定補償標(biāo)準(zhǔn)，符合市場經(jīng)濟主體行為，具有客觀性[13]。

對于縣（市）政府，耕地保護的經(jīng)濟損失，表現(xiàn)為財政收入的減少。縣（市）政府財政收入主要來源于稅收和土地出讓收入，中國已于2006年1月1日起廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》，全面取消農(nóng)業(yè)稅。也就是說，保護耕地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，縣（市）政府在耕地上的收入為零，而將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地出讓，縣（市）政府可直接獲得土地出讓金收入，還可以間接獲得耕地非農(nóng)化后的相關(guān)稅收收入。因此，耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地出讓收益是縣（市）耕地保護的直接機會成本損失。

3.2.1 城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)交錯帶耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后的純收益測算 城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)交錯帶的建設(shè)用地的價格或收益，正是該地帶耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的價格或收益水平。2009年度全省省轄市的綜合地價為952萬元/hm2②數(shù)據(jù)來源：《江蘇省城市地價動態(tài)監(jiān)測報告（2009年度）》，江蘇省國土資源廳網(wǎng)站。。從全省來看，城市的平均價格要遠高于包括全省鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在內(nèi)的平均價格。耕地更多的是分布在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），建設(shè)用地價格水平更趨近于建制鎮(zhèn)，從目前地價分布看，包括建制鎮(zhèn)在內(nèi)的城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)交錯帶平均地價水平約為城市水平的九分之一[14]。在土地出讓收益的分配中，2003—2008年江蘇省土地出讓凈收益為總地價款的18.72%[15]，2009年的數(shù)據(jù)尚不可得，暫用2008年數(shù)據(jù)代替。據(jù)此可測算出城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)交錯帶建設(shè)用地土地出讓凈收益為19.80萬元/hm2（952÷9×18.72%=19.80）。

以一定的還原利率將土地出讓凈收益折算為建設(shè)用地使用權(quán)年收益，其計算公式為：

式1中，a為建設(shè)用地使用權(quán)年收益，P為土地出讓凈收益，r為土地還原利率，n為使用土地的年期。

在此，取2009年城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)交錯帶建設(shè)用地還原利率為6%，n取綜合用地出讓年期為50年。利用式1計算得到城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)交錯帶建設(shè)用地使用權(quán)年收益a為1.26萬元/hm2。

3.2.2 耕地保護縣（市）財政補償價值標(biāo)準(zhǔn)確定 根據(jù)地價變化規(guī)律，建設(shè)用地出讓價格從城市中心向農(nóng)村遞減，到距離城市中心最遠處的建設(shè)用地出讓的純收益為零時，地方政府不會將此處的耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進行出讓。根據(jù)耕地均質(zhì)假設(shè)，可用城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)交錯帶建設(shè)用地使用權(quán)收益的二分之一作為全省耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的平均收益，這就是縣（市）政府耕地保護的平均機會成本損失，應(yīng)是補償?shù)淖畹蛢r值標(biāo)準(zhǔn)。因此，江蘇省縣（市）政府在2009年耕地保護財政補償?shù)膬r值標(biāo)準(zhǔn)取值為0.63萬元/hm2。

3.3 耕地面積折算系數(shù)測算

由于各縣（市）的自然環(huán)境、耕地質(zhì)量、復(fù)種指數(shù)以及糧作比等的不同，耕地的產(chǎn)出水平不同，不具有可比性，因此，價值補償數(shù)量的確定需要進行標(biāo)準(zhǔn)化折算。耕地綜合生產(chǎn)能力的高低表現(xiàn)為單位面積糧食年度產(chǎn)出水平（簡稱糧食年度單產(chǎn)），耕地綜合生產(chǎn)能力與單位面積糧食產(chǎn)出水平呈正相關(guān)。在此，采用全省平均糧食年度單產(chǎn)，作為全省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化耕地糧食年度單產(chǎn)，各縣（市）耕地糧食年度單產(chǎn)與標(biāo)準(zhǔn)化耕地糧食年度單產(chǎn)的比值，就是各縣（市）耕地面積標(biāo)準(zhǔn)化折算系數(shù)。計算公式為：

式2—式3中，Ki為縣（市）耕地面積標(biāo)準(zhǔn)化折算系數(shù)，Li為縣（市）糧食年度單產(chǎn)，L為標(biāo)準(zhǔn)化糧食年度單產(chǎn)。DC為糧食單產(chǎn)，BZ為糧食作物播種面積比重（簡稱糧作比），F(xiàn)Z為復(fù)種指數(shù)。計算結(jié)果見表1。

測算結(jié)果表明，蘇南地區(qū)糧食單產(chǎn)雖然最高為6323.20 kg/hm2，由于復(fù)種指數(shù)和糧作比均最低，分別為1.39和0.61，導(dǎo)致耕地的糧食年度單產(chǎn)和面積折算系數(shù)最低，分別為5489.64 kg/hm2和0.79；蘇中地區(qū)復(fù)種指數(shù)最高為1.74，耕地的糧食年度單產(chǎn)和面積折算系數(shù)最高，分別為7697.36 kg/hm2和1.11，其中海安縣、揚中市和靖江市糧食年度單產(chǎn)高達10000 kg/hm2以上；蘇北地區(qū)糧食單產(chǎn)雖然最低，但糧作比和復(fù)種指數(shù)較高，所以糧食年度單產(chǎn)高于蘇南地區(qū)。

3.4 補償主體、補償面積及補償金額度確定

各縣（市）由于耕地綜合生產(chǎn)力存在較大的差異，同時人口數(shù)量也存在差異，對糧食需求量及耕地需求量也就不同。因此，在確定補償相關(guān)主體及補償面積時，應(yīng)該以各縣（市）的人口數(shù)量和耕地綜合生產(chǎn)力確定。在一定糧食消費水平以及糧食自給率條件下，根據(jù)各地當(dāng)年耕地糧食年度單產(chǎn)和人口數(shù)量來測算糧食需求量和耕地需求量，然后根據(jù)各地耕地的盈虧情況確定補償相關(guān)主體及補償面積。計算過程如下：

式4—式8中，F(xiàn)D為糧食需求量，PT為人口總量，PA為人均糧食消費量，R為糧食自給率，GD為耕地需求量，F(xiàn)D為糧食需求量，L為標(biāo)準(zhǔn)化糧食年度單產(chǎn)，SD為耕地盈虧量，GS為耕地存量，GD為耕地需求量，K為耕地面積折算系數(shù)，SSD為標(biāo)準(zhǔn)化耕地盈虧量，CA為補償額度，VS為補償價值標(biāo)準(zhǔn)。

統(tǒng)計資料顯示①數(shù)據(jù)來源：《2010江蘇省統(tǒng)計年鑒》。，2009年江蘇省總?cè)丝跒?724.50萬人，糧食總產(chǎn)量為3230.10萬t，人均糧食產(chǎn)量為418.16 kg。人均糧食消費量以人均糧食產(chǎn)量為標(biāo)準(zhǔn)，則糧食自給率為100%。以此為標(biāo)準(zhǔn)計算2009年江蘇各縣（市）域耕地需求量及耕地盈虧量，計算結(jié)果見表2。

結(jié)果顯示，64個縣（市）行政區(qū)中，25個縣（市）耕地赤字，不能完全履行耕地保護任務(wù)，確定為耕地保護補償主體，耕地赤字總標(biāo)準(zhǔn)面積1084.38×103hm2。39個縣（市）行政區(qū)的耕地盈余，確定為耕地保護受償主體，盈余總標(biāo)準(zhǔn)面積1321.66×103hm2。耕地赤字的縣（市）需向耕地盈余的縣（市）財政轉(zhuǎn)移支付補償金總計68.32億元。其中，耕地赤字最嚴(yán)重的南京市需補償耕地標(biāo)準(zhǔn)面積238.97×103hm2，需支付補償金15.03億元，耕地盈余最多的盱眙縣受償耕地標(biāo)準(zhǔn)面積為71.11×103hm2，受償資金4.54億元。省轄市耕地赤字標(biāo)準(zhǔn)面積869.88×103hm2，占赤字總面積82.22%，縣域耕地盈余標(biāo)準(zhǔn)面積為1222.31×103hm2，占盈余總面積92.49%，市域未能履行的耕地保護任務(wù)主要由縣域代為履行。

從三大區(qū)域來看，蘇南地區(qū)耕地凈赤字，全區(qū)19個縣（市）行政區(qū)，有14個耕地赤字，耕地赤字標(biāo)準(zhǔn)面積為740.76×103hm2，需支付補償金46.72億元。蘇中地區(qū)耕地凈盈余，全區(qū)16個市縣行政區(qū)，有11個縣（市）耕地有盈余，盈余耕地標(biāo)準(zhǔn)面積為79.21×103hm2，需要得到補償金5.08億元。蘇北地區(qū)耕地凈盈余，全區(qū)29個市縣行政區(qū)，有23個市縣耕地盈余，耕地盈余標(biāo)準(zhǔn)面積為789.31×103hm2，需要得到補償資金49.70億元。蘇南地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，城市化水平高，經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的矛盾最為突出，其耕地保護的任務(wù)轉(zhuǎn)嫁到蘇北和蘇中地區(qū)。

表1 縣（市）耕地面積折算系數(shù)測算Tab.1 Calculation of the conversion coefficient of the county-level arable land area

3.5 可行性分析

由于縣及縣級市的相關(guān)數(shù)據(jù)的不可得，只對耕地赤字最為嚴(yán)重的省轄市作經(jīng)濟上的可行性分析。表3顯示，財政補償支出占比土地出讓價款及凈收益最高的南京市，分別為5.91%和31.13%，最低的南通市，分別為0.93%和4.91%。財政補償支出占比財政收入最高的揚州市為1.96%，最低的泰州市為0.24%。10個省轄市的財政補償支出與土地出讓總價款、土地出讓凈收益及財政總收入之比的平均值分別為3.00%、15.79%和0.88%，這表明實施耕地保護財政補償，不會對耕地赤字的市域財政造成過大壓力。

表2 2009年耕地盈虧量和補償額度測算Tab.2 Calculation of the compensation amount and profit and loss of the arable lands in 2009

表2 2009年耕地盈虧量和補償額度測算（續(xù)）Tab.2 Calculation of the compensation amount and profit and loss of the arable lands in 2009

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

本文提出的耕地保護縣（市）域財政補償?shù)乃悸放c方法，能較公平確定補償主體和受償主體，能較準(zhǔn)確測算補償價值、補償面積及補償額度，該思路與方法具有較強的可行性，為實施耕地保護縣（市）域財政補償提供了一個新的分析框架。

表3 2009年耕地保護財政補償資金比例Tab.3 Percentage of the financial compensation for the arable land protection in 2009

2009年，江蘇省耕地保護縣（市）財政補償?shù)钠骄鶅r值標(biāo)準(zhǔn)為0.63萬元/hm2，耕地赤字的縣（市）域需向耕地盈余的縣（市）域通過財政轉(zhuǎn)移支付補償金68.32億元。耕地赤字最嚴(yán)重的是經(jīng)濟發(fā)達的省轄市，其耕地赤字量占赤字總量的82.22%，耕地盈余最多的是經(jīng)濟落后的縣域，其耕地盈余量占盈余總量的92.49%，市域未能履行的耕地保護任務(wù)主要由縣域代為履行。從三大區(qū)域來看，經(jīng)濟發(fā)達的蘇南地區(qū)耕地凈赤字，經(jīng)濟相對落后的蘇中和蘇北地區(qū)耕地凈盈余，蘇南地區(qū)耕地保護的任務(wù)轉(zhuǎn)嫁到蘇北和蘇中地區(qū)。耕地保護縣（市）財政補償?shù)膶嵤?，促使財政收入從市域轉(zhuǎn)移支付到縣域，從經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移支付到經(jīng)濟落后地區(qū)，這有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和區(qū)域均衡發(fā)展。

4.2 建議

將耕地保護補償納入到省與縣（市）財政轉(zhuǎn)移支付的決策中，并建立省與縣（市）政府之間具有相對穩(wěn)定預(yù)期的財政制度安排，耕地赤字的縣（市）將補償資金上繳省財政，由省財政將補償金下?lián)艿礁鞲赜嗟目h（市），強化省政府對耕地保護補償?shù)慕y(tǒng)一調(diào)控，確保耕地保護財政補償?shù)膶嵤?，形成對發(fā)達與欠發(fā)達地區(qū)耕地保護的雙向激勵。對于少數(shù)的耕地赤字且財政困難的縣（市），且耕地赤字主要是因為自然條件所致，補償資金應(yīng)給予減免，減免部分由省財政撥付。

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