地方政府土地管理績(jī)效評(píng)價(jià)方法研究

鐘太洋，黃賢金，趙雲(yún)泰，張曉玲，呂 曉，彭佳雯

（1.南京大學(xué)國(guó)土資源與旅游學(xué)系，江蘇南京210093；2.中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京100035）

1 引言

2007年以來(lái)，中國(guó)開展土地督察工作，但對(duì)于政府土地管理績(jī)效評(píng)價(jià)尤其是對(duì)如何評(píng)價(jià)省級(jí)政府土地管理績(jī)效，目前仍在探索。在土地管理領(lǐng)域，部分研究對(duì)土地政策的績(jī)效予以了關(guān)注，如對(duì)土地用途管制 耕地總量動(dòng)態(tài)平衡[3]、基本農(nóng)田保護(hù)[4-5]、土地督察等政策制度[6]和新增建設(shè)用地使用費(fèi)[7]等政策制度績(jī)效的評(píng)價(jià)；也有研究對(duì)土地利用績(jī)效加以評(píng)價(jià)[8-10]，但土地利用績(jī)效和土地管理績(jī)效兩者之間存在差異。目前有關(guān)土地管理績(jī)效評(píng)價(jià)研究主要有以下幾個(gè)方面：一是，對(duì)土地管理中具體管理項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，如對(duì)土地整理項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)[11-12]；二是，對(duì)土地管理中某一類型管理事項(xiàng)績(jī)效的評(píng)價(jià)，如對(duì)土地供給[13]、建設(shè)用地管理[14]、耕地保護(hù)[15]、規(guī)劃實(shí)施[16]等的績(jī)效評(píng)價(jià)；三是，對(duì)特定背景下的土地管理績(jī)效評(píng)價(jià)，如對(duì)城市運(yùn)營(yíng)背景下的土地管理績(jī)效評(píng)價(jià)[17]。已有研究在土地管理績(jī)效評(píng)價(jià)方面做了非常有意義的探索，但在如下幾個(gè)方面還需進(jìn)一步探索：區(qū)分土地管理績(jī)效和土地利用績(jī)效、尋找更為合理的指標(biāo)權(quán)重確定方法、評(píng)價(jià)地方政府土地管理整體績(jī)效。

2 土地管理績(jī)效評(píng)價(jià)方法

2.1 評(píng)價(jià)思路

本研究采用多因素綜合評(píng)價(jià)法，即通過(guò)建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、確定指標(biāo)權(quán)重、采取加權(quán)綜合法將各指標(biāo)綜合，計(jì)算得到一個(gè)綜合指數(shù)，即土地管理績(jī)效指數(shù)，計(jì)算公式如下：

式1中，Pit為第i區(qū)第t時(shí)期的土地管理績(jī)效指數(shù)，Kitj為第i區(qū)第t時(shí)期第j類指標(biāo)的指標(biāo)值，wj為第j類指標(biāo)的權(quán)重。

土地管理績(jī)效指數(shù)Pit滿足以下要求：（1）不同區(qū)域的土地管理績(jī)效可借助Pit直接加以比較；（2）不同時(shí)期的土地管理績(jī)效可借助Pit直接加以比較；（3）績(jī)效指標(biāo)Kitj數(shù)據(jù)條數(shù)的增加或者減少不會(huì)對(duì)Pit的值產(chǎn)生影響；（4）指標(biāo)指數(shù)的取值范圍為［0，100%］，超過(guò)100%的取值為100%，0表示最差，100%表示最好；（5）績(jī)效指標(biāo)指數(shù)Pit的值可以反應(yīng)出土地管理績(jī)效與最好水平（100%）的絕對(duì)差距。

2.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

2.2.1 指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的基本原則 在選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，主要考慮以下幾個(gè)原則：（1）與土地管理職責(zé)對(duì)應(yīng)，評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)與地方政府土地管理職責(zé)和土地管理事項(xiàng)有直接的聯(lián)系；（2）全為正向指標(biāo)，將評(píng)價(jià)指標(biāo)全部設(shè)計(jì)成正向指標(biāo)，采用一定方法將負(fù)向指標(biāo)轉(zhuǎn)換成正向指標(biāo)；（3）無(wú)需標(biāo)準(zhǔn)化，即通過(guò)一定手段采集到的土地管理績(jī)效指標(biāo)值可以利用式1直接計(jì)算土地管理績(jī)效指數(shù)Pit；（4）所有指標(biāo)的取值范圍為［0，100%］，0表示最差，100%表示在該項(xiàng)評(píng)價(jià)內(nèi)容中得分滿分，為最好。

2.2.2 指標(biāo)選擇及依據(jù) 依據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)，對(duì)地方政府土地管理職責(zé)加以梳理與歸類。通過(guò)梳理表明，地方政府土地管理職責(zé)主要有土地權(quán)屬管理、土地規(guī)劃管理、土地計(jì)劃管理、土地調(diào)查與統(tǒng)計(jì)、耕地保護(hù)（包括質(zhì)量和數(shù)量保護(hù)）、土地環(huán)境保護(hù)、建設(shè)用地管理、土地市場(chǎng)管理、土地執(zhí)法監(jiān)察和土地集約利用等。從權(quán)屬管理職責(zé)來(lái)看，土地登記管理是土地權(quán)屬管理的主要工作，因此，采用登記發(fā)證覆蓋率來(lái)表征地方政府在土地權(quán)屬管理方面的成效。

2.2.3 指標(biāo)含義及計(jì)算方法 根據(jù)指標(biāo)設(shè)計(jì)原則及對(duì)地方政府土地管理職責(zé)的分析，建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如表1。

（1）發(fā)證覆蓋率。發(fā)證覆蓋率即農(nóng)村集體土地所有權(quán)發(fā)證面積加上城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)發(fā)證面積與區(qū)域土地面積之比。發(fā)證覆蓋率Kit1的計(jì)算公式為

（2）土地利用合規(guī)（劃）度。合規(guī)（劃）用地率Kit2的計(jì)算公式為：

（3）建設(shè)用地指標(biāo)節(jié)約度。建設(shè)用地指標(biāo)節(jié)約度即未使用的建設(shè)用地指標(biāo)與計(jì)劃指標(biāo)的比值或者已使用建

表1 地方政府土地管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系Tab.1 The index system for evaluating land administration performance at local level

設(shè)用地指標(biāo)與計(jì)劃指標(biāo)的比值與1的差的絕對(duì)值。建設(shè)用地指標(biāo)節(jié)約度Kit3的計(jì)算公式為：

（4）土地調(diào)查與統(tǒng)計(jì)確實(shí)度。采用抽樣的方法，計(jì)算評(píng)價(jià)地區(qū)土地調(diào)查與土地統(tǒng)計(jì)的真實(shí)和準(zhǔn)確程度。

（5）耕地保存率。即期間（如一年中）未被占用耕地面積與期初（如年初）耕地面積之比，以表達(dá)地方政府對(duì)于耕地?cái)?shù)量保護(hù)管理方面的成績(jī)。耕地保存率Kit4的計(jì)算公式為或者Kit4=1-

（6）耕地質(zhì)量保護(hù)度。用整治耕地面積與高產(chǎn)田面積之和與耕地總面積之比來(lái)表達(dá)，耕地質(zhì)量保護(hù)度的計(jì)算公式為其中1998年以來(lái)累計(jì)現(xiàn)存整治耕地面積為累計(jì)整治耕地面積扣除期間被占用的面積，現(xiàn)存高產(chǎn)田面積為根據(jù)全國(guó)農(nóng)用地分等定級(jí)結(jié)果計(jì)算的高產(chǎn)田面積扣除期間被占用的高產(chǎn)田面積，耕地總面積為期初耕地面積。

（7）土地健康度。即未被污染土地面積比重，反應(yīng)地方政府在土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面所取得的成效，土地健康度計(jì)算公式為

（8）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收合規(guī)/法率。即符合法定權(quán)限和程序的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用面積與土地征收面積兩者之和與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用面積與土地征收面積兩者之和的比值，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收合規(guī)/法率計(jì)算公式為：

（9）土地市場(chǎng)化指數(shù)。可以采用多種方式計(jì)算得到某一區(qū)域土地市場(chǎng)化指數(shù)Kit8[18]。

（10）合法用地率。即合法用地面積與總用地面積之比，合法用地率的計(jì)算公式為：

（11）違法用地自行查處率。即違法用地中由地方政府及其部門發(fā)現(xiàn)和查處案件的比重，違法用地自行查處率的計(jì)算公式為

（12）有效用地率。有效用地率用來(lái)表達(dá)地方政府在促進(jìn)土地利用方面所開展工作的成效，有效用地率的計(jì)算公式為

2.3 評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重確定

層次分析法和專家打分法（德爾菲法）兩種權(quán)重確定方法常被采用，但因主觀性太強(qiáng)而受到批評(píng)。本文采用等權(quán)法和基于內(nèi)容分析法的賦權(quán)方法。

2.3.1 等權(quán)法 等權(quán)法即將權(quán)重平均賦予參與計(jì)算的評(píng)價(jià)指標(biāo)，將總權(quán)重100%平均分配給前面所選擇的指標(biāo)，及每一個(gè)指標(biāo)的權(quán)重（j為指標(biāo)順序號(hào)）。不同人對(duì)于同一指標(biāo)的重要程度的評(píng)價(jià)可能存在差異，同一人在不同時(shí)間評(píng)價(jià)也可能不同，采用平均權(quán)重則可避免這一問(wèn)題；另外，采用平均權(quán)重也鼓勵(lì)被評(píng)價(jià)對(duì)象在所有參評(píng)指標(biāo)方面做出同等努力。

2.3.2 基于內(nèi)容分析的賦權(quán)法 內(nèi)容分析法主要是指采用定性和定量相結(jié)合對(duì)文獻(xiàn)內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)分析的一種方法，其分析的基本單元是公開可得的文本[19]。遵循內(nèi)容分析法的原理和方法，以《土地管理法》為對(duì)象，對(duì)條款進(jìn)行編碼，按照土地管理職責(zé)分類進(jìn)行條款頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，然后計(jì)算各評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重。計(jì)算方式如下：

式2中，wj為第j類指標(biāo)的權(quán)重，nj為與第j指標(biāo)關(guān)聯(lián)的條款數(shù)，k為指標(biāo)類型總數(shù)。

3 實(shí)證分析

3.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)根據(jù)國(guó)土資源部門正式出版的《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》和《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》采集相關(guān)數(shù)據(jù)，經(jīng)過(guò)計(jì)算得到評(píng)價(jià)指標(biāo)的值。實(shí)證部分考慮采用最近年份的數(shù)據(jù)，對(duì)本次研究所設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)方法進(jìn)行一個(gè)簡(jiǎn)單驗(yàn)證。采用2008年的數(shù)據(jù)，主要是考慮2008年之后的耕地?cái)?shù)據(jù)尚未發(fā)布。需要說(shuō)明的是，在《2009中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》中有關(guān)土地整理的數(shù)據(jù)天津市無(wú)數(shù)據(jù)、有關(guān)土地違法的數(shù)據(jù)西藏缺數(shù)據(jù)，在計(jì)算時(shí)做“0”處理。

3.2 評(píng)價(jià)過(guò)程

3.2.1 工作指標(biāo)再設(shè)計(jì) 從數(shù)據(jù)可得性來(lái)看，表1中的指標(biāo)應(yīng)用在目前條件下還受到一定限制，部分指標(biāo)無(wú)法通過(guò)公開統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算得到，因此，在實(shí)證分析部分，根據(jù)對(duì)指標(biāo)數(shù)據(jù)可得性的分析，選擇通過(guò)公開途徑可以獲得數(shù)據(jù)的指標(biāo)組成簡(jiǎn)化的指標(biāo)體系，對(duì)地方政府土地管理績(jī)效評(píng)價(jià)方法加以驗(yàn)證，即在實(shí)證分析部分，指標(biāo)體系簡(jiǎn)化與選擇的標(biāo)準(zhǔn)主要是數(shù)據(jù)的可得性。在指標(biāo)體系簡(jiǎn)化的基礎(chǔ)上，根據(jù)內(nèi)容分析法，計(jì)算各指標(biāo)的權(quán)重。經(jīng)過(guò)修正和簡(jiǎn)化后的指標(biāo)體系及其權(quán)重見表2，其中耕地保存率和合法用地率的含義和計(jì)算方法與前面所述一致，土地市場(chǎng)化指數(shù)采用文獻(xiàn)［18］中的實(shí)際—理想價(jià)款比值測(cè)度法計(jì)算得到。考慮數(shù)據(jù)的可得性以及相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料中

表2 修正和簡(jiǎn)化后的指標(biāo)體系及其權(quán)重Tab.2 The simplified assessment index and weights

3.2.2 工作指標(biāo)權(quán)重確定 對(duì)《土地管理法》條款進(jìn)行編碼，按照土地權(quán)屬管理、土地規(guī)劃管理、土地利用計(jì)劃管理、土地調(diào)查與統(tǒng)計(jì)、耕地?cái)?shù)量保護(hù)、耕地質(zhì)量保護(hù)、土地環(huán)境保護(hù)、征地管理、建設(shè)用地審批、土地市場(chǎng)管理、土地執(zhí)法/監(jiān)督檢查、土地集約利用和其他分類統(tǒng)計(jì)條款數(shù)量。在統(tǒng)計(jì)條款頻數(shù)，若某一條款涉及多個(gè)分類，則該條款按照所涉分類數(shù)分配頻數(shù)，根據(jù)條款頻數(shù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，前述 13類的頻數(shù)分別是 10、8、2、4、5.5、4、2.5、10、11、7、11、3、8。以此頻數(shù)統(tǒng)計(jì)計(jì)算權(quán)重。耕地?cái)?shù)量保護(hù)、耕地質(zhì)量保護(hù)、土地市場(chǎng)管理和土地執(zhí)法/監(jiān)督檢查4個(gè)分類的指標(biāo)能從公開途徑獲得數(shù)據(jù)，因此，在實(shí)證分析部分只使用了這4個(gè)指標(biāo)，等權(quán)法確定的權(quán)重是25.00%，而依據(jù)內(nèi)容分析法確定的權(quán)重則分別是12.00%、14.55%、25.45%和40.00%。

3.3 評(píng)價(jià)結(jié)果與分析

利用耕地保存率、耕地質(zhì)量保護(hù)度、土地市場(chǎng)化指數(shù)和合法用地率4個(gè)指標(biāo)組成的簡(jiǎn)化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，分別采用等權(quán)和內(nèi)容分析法賦權(quán)，以省級(jí)（不含港、澳、臺(tái)地區(qū)）為評(píng)價(jià)單元對(duì)2008年省級(jí)政府土地管理績(jī)效進(jìn)行了評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果具體見表3。

以等權(quán)計(jì)算的結(jié)果來(lái)看，如果按照55.00—59.99（Ⅰ組）、60.00—64.99（Ⅱ組）、65.00—69.99（Ⅲ組）和70.00—74.99（Ⅵ組）將評(píng)價(jià)結(jié)果劃分為4個(gè)組的話，北京、新疆、山西、西藏、寧夏、廣東6個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）在Ⅰ組；吉林、內(nèi)蒙古、上海、河南、浙江、重慶、黑龍江、甘肅、福建、云南、遼寧、廣西、貴州13個(gè)省（市、自治區(qū)）在Ⅱ組；青海、江蘇、天津、河北、山東、湖南、安徽、陜西、四川9個(gè)省在Ⅲ組；湖北、江西、海南3個(gè)省則在Ⅵ組，即為績(jī)效最好的一組。以內(nèi)容分析法賦權(quán)評(píng)價(jià)的結(jié)果來(lái)看，如果按照64.00—69.99（Ⅰ組）、70.00—74.99（Ⅱ組）、75.00—79.99（Ⅲ組）和80.00—84.99（Ⅵ組）將評(píng)價(jià)結(jié)果劃分為4個(gè)組的話，北京、廣東、山西、寧夏、內(nèi)蒙古、新疆、吉林、西藏8個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）在Ⅰ組；河南、浙江、上海、黑龍江、重慶、甘肅、云南、福建、貴州、江蘇、遼寧、廣西、青海、山東、天津、河北15個(gè)?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）在Ⅱ組；安徽、陜西、湖南、四川、湖北4個(gè)省在Ⅲ組；江西、海南2個(gè)省則在Ⅵ組。從指標(biāo)內(nèi)涵和績(jī)效計(jì)算方式來(lái)看，從理論上來(lái)說(shuō)，土地管理績(jī)效指數(shù)取值范圍是［0，100%］，如果按照80%以上為良好、90%以上為優(yōu)的話，無(wú)論是從等權(quán)還是內(nèi)容分析法賦權(quán)的評(píng)價(jià)結(jié)果，兩種方法得到的績(jī)效分?jǐn)?shù)都說(shuō)明目前絕大多數(shù)?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）土地管理績(jī)效水平均在中等及中等以下水平，只有個(gè)別達(dá)到良好水平，說(shuō)明中國(guó)的土地管理工作還有很大改進(jìn)空間。從兩種不同賦權(quán)方法的結(jié)果來(lái)看，除廣東、西藏和新疆之外，其余28個(gè)?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）的績(jī)效綜合得分排序都比較接近，說(shuō)明兩種方法的評(píng)價(jià)結(jié)果相對(duì)一致、評(píng)價(jià)結(jié)果比較可信，評(píng)價(jià)方法也是比較科學(xué)和可靠的。從單向指標(biāo)值來(lái)看，主要土地市場(chǎng)化程度和耕地質(zhì)量保護(hù)度是影響績(jī)效的重要因素。另外，從單項(xiàng)指標(biāo)值的差異來(lái)看，實(shí)證分析部分簡(jiǎn)化指標(biāo)還需要進(jìn)一步改進(jìn)，對(duì)指標(biāo)的含義和計(jì)算方式還需要進(jìn)統(tǒng)計(jì)口徑變化的實(shí)際情況，對(duì)耕地質(zhì)量保護(hù)度這一指標(biāo)的定義加以修訂，用年度土地整理面積和與年末耕地總面積之比來(lái)表達(dá)，其計(jì)算公式如下：一步調(diào)整，以更好地體現(xiàn)區(qū)域差異性。

表3 基于簡(jiǎn)化指標(biāo)的省級(jí)政府土地管理績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果Tab.3 The result of land administration assessment at provincial level

4 結(jié)論

圍繞地方政府土地管理績(jī)效評(píng)價(jià)這一主題，對(duì)地方政府土地管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和指標(biāo)權(quán)重等進(jìn)行了探討，通過(guò)前面的分析可以知道，按照地方政府土地管理職責(zé)（能）劃分建立土地管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系合理和可行，也能保證評(píng)價(jià)指標(biāo)所需要數(shù)據(jù)的可得性；采用等權(quán)法和內(nèi)容分析法賦權(quán)所得到的評(píng)價(jià)結(jié)果基本一致，等權(quán)法得到績(jī)效評(píng)分相對(duì)更低一些；評(píng)價(jià)結(jié)果說(shuō)明目前中國(guó)地方政府土地管理水平還處于中等及中等以下水平，還有較大的改進(jìn)空間。

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