試論失地農(nóng)民社會(huì)救助制度的構(gòu)建

□ 謝勇才，汪興東

（⒈華中科技大學(xué)，湖北 武漢 430074；⒉江西農(nóng)業(yè)大學(xué)，江西 南昌 330045）

試論失地農(nóng)民社會(huì)救助制度的構(gòu)建

□ 謝勇才1，汪興東2

（⒈華中科技大學(xué)，湖北 武漢 430074；⒉江西農(nóng)業(yè)大學(xué)，江西 南昌 330045）

隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，征用農(nóng)民土地的數(shù)量不斷增加，使得失地農(nóng)民群體規(guī)模不斷擴(kuò)大，由此也凸顯了征地單位與失地農(nóng)民之間的諸多矛盾，因此，構(gòu)建失地農(nóng)民的社會(huì)救助制度就顯得尤為迫切。本文就當(dāng)前失地農(nóng)民的現(xiàn)狀、失地農(nóng)民社會(huì)救助制度建立的必要性和不利因素以及失地農(nóng)民社會(huì)救助制度的構(gòu)建等問(wèn)題進(jìn)行探討，以增強(qiáng)對(duì)構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)救助制度重要性的認(rèn)識(shí)并為構(gòu)建這一制度提供參考。

失地農(nóng)民；社會(huì)救助；制度構(gòu)建

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的不斷推進(jìn)，越來(lái)越多的農(nóng)民失去了賴以生存的土地，他們徘徊在城鎮(zhèn)和農(nóng)村的邊緣，成為“務(wù)農(nóng)無(wú)地、務(wù)工無(wú)崗、低保無(wú)份、創(chuàng)業(yè)無(wú)錢、維權(quán)無(wú)門”的“五無(wú)農(nóng)民”，從某種程度上講，他們可能成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的不穩(wěn)定因素。失地農(nóng)民是我國(guó)當(dāng)前最弱勢(shì)、最被邊緣化、最缺乏保障的群體，因此，妥善安置失地農(nóng)民，保障失地農(nóng)民應(yīng)有的生存與發(fā)展權(quán)利，不僅是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中一個(gè)不可忽視的重要問(wèn)題，更是我國(guó)政府義不容辭的職責(zé)。

一、失地農(nóng)民的現(xiàn)狀

在我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化的進(jìn)程中，農(nóng)村集體的土地大量被征用，越來(lái)越多的農(nóng)民離開(kāi)了他們世代耕種、賴以生存的土地，成為了一個(gè)特殊的群體——失地農(nóng)民。他們既不同于農(nóng)村居民也不同于城鎮(zhèn)居民，不同于農(nóng)村居民是因?yàn)樗麄冸m然還保留著農(nóng)民的身份特征卻失去了賴以生存的土地；不同于城鎮(zhèn)居民是因?yàn)樗麄冸m然身居城鎮(zhèn)，卻尚未被城鎮(zhèn)完全接納，不能享有城鎮(zhèn)居民所應(yīng)有的權(quán)利。

目前，我國(guó)每年非農(nóng)建設(shè)占用耕地約250－－300萬(wàn)畝，如果按全國(guó)人均耕地為1畝推算，就意味著每年大約有250萬(wàn)到300萬(wàn)農(nóng)民變成失地農(nóng)民。從1987年至2001年，全國(guó)建設(shè)用地占用耕地共3395萬(wàn)畝，這還不包括各地違規(guī)占用耕地的情況。據(jù)多數(shù)研究者估計(jì)，至少有3400萬(wàn)農(nóng)民完全失去土地或部分失去土地。［1］從2001－2010年，全國(guó)建設(shè)用地占用耕地共3058.4萬(wàn)畝（如圖1所示），這還不包括違規(guī)占用耕地、災(zāi)毀耕地和生態(tài)退耕等情況，保守估計(jì)這10年又有3000萬(wàn)左右的農(nóng)民完全失去土地或部分失去土地。因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)失地農(nóng)民的數(shù)量應(yīng)該在6000－7000萬(wàn)人之間（如表1所示）。按照 《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃提要》，2000－2030年我國(guó)占用耕地將超過(guò)5450萬(wàn)畝，失地或部分失地的農(nóng)民將超過(guò)7800萬(wàn)人，屆時(shí)我國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)1億人以上。［2］

表1 2001－2010中國(guó)建設(shè)占用耕地與失地農(nóng)民人數(shù)情況

圖1 2001－2010中國(guó)建設(shè)占用耕地面積與失地農(nóng)民人數(shù)的關(guān)系

由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不清晰、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低和農(nóng)村社會(huì)保障不完善等原因，相當(dāng)一部分失地農(nóng)民面臨著養(yǎng)老難、醫(yī)療難、再就業(yè)難和子女上學(xué)難等困難，如果不能解決好這樣規(guī)模龐大的弱勢(shì)群體的基本生存與發(fā)展問(wèn)題，將會(huì)影響我國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、建立失地農(nóng)民社會(huì)救助制度的必要性

目前，城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度已經(jīng)基本上實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保，其他社會(huì)救助制度正在快速完善之中，農(nóng)村居民最低生活保障制度也正在探索之中，因此，在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展進(jìn)程中，構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)救助制度十分必要。

（一）建立失地農(nóng)民社會(huì)救助制度是失地農(nóng)民應(yīng)對(duì)生存困境的需要

失地農(nóng)民在失去土地后很可能陷入生存困境。一是因?yàn)楫?dāng)前我國(guó)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，并且經(jīng)過(guò)層層截留，最后分配到失地農(nóng)民手中的只是很少的一部分。一項(xiàng)調(diào)查表明，如果以成本價(jià)（征地價(jià)加上地方各級(jí)政府收取的各類費(fèi)用）為100計(jì)算，則擁有集體土地使用權(quán)的農(nóng)民只得5%－10%，擁有集體土地所有權(quán)的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織得25%－30%，60%－70%為政府及各部門所得。［3］二是受文化、技能、年齡、資本和政策性因素限制，失地農(nóng)民再就業(yè)渠道較窄。除極少部分人被安置進(jìn)工廠從事一些技術(shù)要求不高的體力勞動(dòng)外，大部分失地農(nóng)民不得不面臨著失地即“失業(yè)”的尷尬境地。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的一份研究報(bào)告顯示，在東部某省歷年累計(jì)200余萬(wàn)失地鄉(xiāng)村人口中，有30萬(wàn)人左右是貧困人口。西南某省20%的失地農(nóng)戶僅靠土地征用補(bǔ)償金生活，25.6%的失地農(nóng)戶最需解決的是吃飯問(wèn)題，24.8%的失地農(nóng)戶人均純收入低于625元，處于絕對(duì)貧困狀態(tài)。［4］

（二）建立失地農(nóng)民社會(huì)救助制度是維護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的需要

失地農(nóng)民與社會(huì)其他群體一樣，享有法律法規(guī)所賦予公民的一切權(quán)利與利益?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第45條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！庇纱丝梢?jiàn)，享有社會(huì)救助權(quán)是每一個(gè)公民的基本權(quán)利，失地農(nóng)民與其他居民一樣，在年老、疾病、喪失勞動(dòng)能力等情況下，有權(quán)獲得政府提供的社會(huì)救助。

（三）建立失地農(nóng)民社會(huì)救助制度是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的需要

社會(huì)的和諧穩(wěn)定是以包括失地農(nóng)民在內(nèi)的社會(huì)所有階層之間的和諧為基礎(chǔ)的。當(dāng)前，我國(guó)失地農(nóng)民的人數(shù)在6000萬(wàn)以上，已經(jīng)成為城鎮(zhèn)社會(huì)群體的重要組成部分。他們?yōu)橥七M(jìn)我國(guó)的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程做出了巨大的貢獻(xiàn)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的重要力量。然而，作為規(guī)模日漸龐大的群體，失地農(nóng)民卻成為我國(guó)最弱勢(shì)、最被邊緣化、最缺乏保障的群體，他們的合法權(quán)益受到了不同程度的損害。他們中的很多人雖然已經(jīng)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，但卻享受不到城鎮(zhèn)居民所應(yīng)有的權(quán)利，處于極其尷尬的境地。一是失地農(nóng)民群體很難真正融入城鎮(zhèn)社會(huì)，對(duì)所生活的城鎮(zhèn)社區(qū)沒(méi)有歸屬感；二是失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)工作、生活中經(jīng)常受挫，產(chǎn)生了被歧視感和被剝奪感，因而誘發(fā)了他們的認(rèn)同危機(jī)，容易產(chǎn)生消極情緒，出現(xiàn)一些極端的行為。據(jù)來(lái)自國(guó)土資源部的一份資料顯示，2003年上半年群眾反映征地糾紛、違法占地問(wèn)題，占信訪接待部門受理總量的73%；其中，40%的上訪人訴說(shuō)的是征地糾紛問(wèn)題，這里面又有87%的上訪者反映的是征地補(bǔ)償安置問(wèn)題。［5］為了保證社會(huì)的和諧穩(wěn)定，構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)救助制度，保證失地農(nóng)民的基本生存與發(fā)展權(quán)利就成了當(dāng)務(wù)之急。

（四）建立失地農(nóng)民社會(huì)救助制度是保證社會(huì)公平的需要

公平作為一種價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，其內(nèi)涵大致包含下列三個(gè)層面的含義：一是從制度結(jié)構(gòu)、制度安排角度理解的規(guī)則公平即制度公平；二是從商品等價(jià)交換原則出發(fā)理解的公平即市場(chǎng)公平；三是從社會(huì)價(jià)值分配法則出發(fā)理解的公平即補(bǔ)償性公平。補(bǔ)償性公平是政府運(yùn)用各種宏觀調(diào)控手段來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)對(duì)收入分配調(diào)節(jié)的不足。［6］失地農(nóng)民是在我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速發(fā)展且農(nóng)村社會(huì)保障制度缺位的情況下失去土地的，絕大部分失地農(nóng)民僅僅得到了一小部分征地補(bǔ)償，很多失地農(nóng)民雖然已經(jīng)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，但并未真正享受到城鎮(zhèn)居民待遇，而是成了社會(huì)弱勢(shì)群體或邊緣群體，在遭遇生存困境時(shí)，很難得到國(guó)家和社會(huì)的救助，這顯然有失社會(huì)公平。因此，建立和完善失地農(nóng)民社會(huì)救助制度，在失地農(nóng)民遭遇生存與發(fā)展困境時(shí)給予適當(dāng)?shù)姆鲋潜ＷC社會(huì)公平的需要。

三、建立失地農(nóng)民社會(huì)救助制度的不利因素

（一）立法滯后

目前，雖然我國(guó)已經(jīng)制定了一定數(shù)量的社會(huì)救助方面的法律法規(guī)，但是多為行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)，或者以更低層級(jí)行政文件形式出現(xiàn)。其立法層級(jí)較低，缺乏強(qiáng)制性和權(quán)威性，可操作性不強(qiáng)，各種變通和隨意更改現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。在未出臺(tái)統(tǒng)一的社會(huì)救助法的情況下，已有的社會(huì)救助法律法規(guī)的救助對(duì)象主要是城鎮(zhèn)職工和農(nóng)村貧困人口，失地農(nóng)民往往被排除在外。

（二）意識(shí)淡薄

⒈政府缺位。從理論上講，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行社會(huì)救助是各級(jí)政府義不容辭的責(zé)任與義務(wù)。然而，地方政府把這項(xiàng)工作做好了，或許只有當(dāng)事人能夠獲益，因?yàn)樵诋?dāng)前某些地方政府還在以GDP作為主要政績(jī)考核指標(biāo)的情況下，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)很難直接看到。并且在當(dāng)前中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配的情形下，許多地方政府認(rèn)為多一事不如少一事。因此，地方政府寧愿去抓經(jīng)濟(jì)、搞建設(shè)、樹政績(jī)工程，也不愿意做事關(guān)失地農(nóng)民社會(huì)救助這項(xiàng)工作。這是失地農(nóng)民社會(huì)救助制度缺位的主要原因。

⒉失地農(nóng)民的集體無(wú)意識(shí)?，F(xiàn)代社會(huì)救助是以尊重受助者自主權(quán)為前提的，采取主動(dòng)申請(qǐng)、自愿受助的方式，即先由受助者提出申請(qǐng)，然后政府再給予救助。［7］而大部分失地農(nóng)民由于自身文化水平較低且缺乏社會(huì)保障方面的意識(shí)，很少有人意識(shí)到社會(huì)救助是自己的一項(xiàng)基本權(quán)利，因此很少有人會(huì)主動(dòng)要求得到社會(huì)救助。失地農(nóng)民社會(huì)救助意識(shí)淡薄也是這一救助機(jī)制缺失的重要原因。

（三）非營(yíng)利組織發(fā)展滯后

經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，我國(guó)非營(yíng)利組織已顯示出旺盛的生命力和遠(yuǎn)大的發(fā)展前景，其在失地農(nóng)民社會(huì)救助方面也具有重要的作用，能夠在一定程度上彌補(bǔ)政府能力的不足。但當(dāng)前我國(guó)的非營(yíng)利組織發(fā)展還不完善，存在著組織內(nèi)部管理混亂；缺乏經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源，從業(yè)人員素質(zhì)不高；相關(guān)法律、法規(guī)制度不健全；沒(méi)有建立健全自律、他律、互律機(jī)制等問(wèn)題，［8］在失地農(nóng)民社會(huì)救助方面還難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

四、失地農(nóng)民社會(huì)救助制度的構(gòu)建

（一）失地農(nóng)民社會(huì)救助構(gòu)建的原則

⒈公平性原則。社會(huì)救助制度的建立是為了維護(hù)社會(huì)的公平正義，使那些真正需要救助的社會(huì)成員得到及時(shí)、有效的救助，以保證他們的基本生存與發(fā)展需求。因此，社會(huì)救助應(yīng)該盡可能公開(kāi)化、透明化，各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)接受社會(huì)各界的監(jiān)督。尤其是在當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)、區(qū)域和行業(yè)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異巨大的情況下，社會(huì)救助的方式、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)該在保持一定差別的前提下盡可能地縮小差別，維護(hù)社會(huì)的公平與正義。

⒉綜合性原則。失地農(nóng)民所面臨的困境主要表現(xiàn)在家庭生活、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育和住房等方面。構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)救助制度，應(yīng)該把滿足失地農(nóng)民的多樣性需求作為重要目標(biāo)，建立一個(gè)多層次、綜合性的社會(huì)救助體系，充分發(fā)揮社會(huì)救助體系的整體功能。社會(huì)救助制度不僅要滿足失地農(nóng)民基本生存的需要，還要考慮其發(fā)展的需要；既包括物質(zhì)方面的救助，也包括精神方面的救助。

⒊循序漸進(jìn)原則。失地農(nóng)民的社會(huì)救助應(yīng)該是多層次的、綜合性的，既包括以最低生活保障制度和臨時(shí)救助制度為主的基本救助制度，也包括以失業(yè)救助、教育救助、醫(yī)療救助、住房救助、法律救助等為主的專項(xiàng)救助制度。如果基本救助制度和專項(xiàng)救助制度同時(shí)建立，會(huì)需要巨額資金，將給政府財(cái)政造成較大的壓力。因此，應(yīng)堅(jiān)持循序漸進(jìn)原則。首先，建立最低生活保障制度和臨時(shí)救助制度，保障失地農(nóng)民的基本生存需求；其次，建立就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房和心理等專項(xiàng)救助制度，救助項(xiàng)目由少到多、救助水平由低到高、救助范圍由小到大。這樣，能夠減緩政府因一次性投入過(guò)多資金所產(chǎn)生的財(cái)政壓力。

⒋政府主導(dǎo)與責(zé)任分擔(dān)原則。社會(huì)救助是指國(guó)家通過(guò)立法，對(duì)于因?yàn)樽匀缓蜕鐣?huì)等不可抗拒因素造成生活困難，難以維持最低生活保障的社會(huì)成員，按照法定程序，以貨幣或者實(shí)物的形式進(jìn)行救助，以維持其最基本的生活需求的社會(huì)保障制度。［9］（p85）因此，政府應(yīng)該在社會(huì)救助體系的構(gòu)建中發(fā)揮主導(dǎo)作用。在現(xiàn)階段乃至未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)，政府對(duì)于失地農(nóng)民的社會(huì)救助制度的建設(shè)還需要給予更高程度的重視、更多的財(cái)力投入和更快的推進(jìn)制度建設(shè)，以充分調(diào)動(dòng)企業(yè)和個(gè)人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，集聚各方面資源，彌補(bǔ)政府力量的不足，最終促使失地農(nóng)民社會(huì)救助制度的建立和完善。

（二）失地農(nóng)民社會(huì)救助制度體系的框架結(jié)構(gòu)

筆者認(rèn)為，失地農(nóng)民社會(huì)救助制度體系應(yīng)該是多層次、綜合性、發(fā)展型的，它以失地農(nóng)民基本生活保障制度為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)救助制度①筆者通過(guò)查閱文獻(xiàn)后發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)者們多數(shù)認(rèn)為專項(xiàng)救助制度包括失業(yè)救助、教育救助、醫(yī)療救助、住房救助和法律救助這五項(xiàng)制度，但筆者認(rèn)為還應(yīng)該包括心理救助制度。因?yàn)?，失地農(nóng)民是不同于傳統(tǒng)農(nóng)民又有別于城鎮(zhèn)居民的邊緣性群體。一些失地農(nóng)民由于“失地”而產(chǎn)生失意、不滿甚至恐慌、抵制情緒，而且失地農(nóng)民由農(nóng)村進(jìn)入城市，由于生活環(huán)境的改變、自身的弱勢(shì)地位和社會(huì)配套設(shè)施的不足等原因，容易使一部分失地農(nóng)民出現(xiàn)了生存危機(jī)感、工作挫折感、被歧視感等心理問(wèn)題，急需專項(xiàng)的心理干預(yù)和心理輔導(dǎo)。為輔助，以社會(huì)互助制度為補(bǔ)充，在保障失地農(nóng)民基本生活需要的同時(shí)，著力為其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供救助（如圖2所示）。通過(guò)整合資源、職能和制度，形成政府主導(dǎo)、民政牽頭、部門協(xié)同、社會(huì)參與的工作機(jī)制，充分利用各方面的資源，建立和完善與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的失地農(nóng)民社會(huì)救助制度體系。

圖2 失地農(nóng)民社會(huì)救助制度體系框架

上述失地農(nóng)民社會(huì)救助制度體系具有以下顯著特征：第一，失地農(nóng)民社會(huì)救助的責(zé)任主體是政府和非政府組織，尤其突出了政府在失地農(nóng)民社會(huì)救助制度體系中的主導(dǎo)作用；第二，失地農(nóng)民的基本生活保障制度不再局限于最基本的最低生活保障制度，還包括應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的緊急救助和保證一定生活質(zhì)量的社會(huì)福利救助；同時(shí)，專項(xiàng)救助制度也不再局限于傳統(tǒng)的醫(yī)療、失業(yè)、教育、住房和法律等五項(xiàng)救助，還包括心理救助，為失地而產(chǎn)生心理問(wèn)題的農(nóng)民提供專門的心理輔導(dǎo)和干預(yù)，幫助失地農(nóng)民更好地適應(yīng)非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化生活；第三，在救助內(nèi)容上，涵蓋了失地農(nóng)民生存與發(fā)展的各個(gè)方面，不僅包括保障失地農(nóng)民基本生活的制度，還涉及失地農(nóng)民發(fā)展和維權(quán)方面的專項(xiàng)救助，從而使失地農(nóng)民得到全方位、多層次的救助，各方面的權(quán)益都能得到維護(hù)；第四，失地農(nóng)民救助資金來(lái)源于政府、社會(huì)和個(gè)人，但由于政府是失地農(nóng)民社會(huì)救助的主體，救助資金主要應(yīng)該來(lái)源于國(guó)家財(cái)政；第五，社會(huì)救助的目的不僅僅是保證失地農(nóng)民的基本生存需求，更重要的是促進(jìn)他們的發(fā)展。因此，構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)救助制度不但符合我國(guó)國(guó)情，也是解決目前日趨嚴(yán)峻的失地農(nóng)民問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)選擇。

（三）失地農(nóng)民社會(huì)救助制度體系構(gòu)建中應(yīng)該注意的問(wèn)題

⒈實(shí)行積極的社會(huì)救助。社會(huì)救助制度具有積極和消極的區(qū)別，這種區(qū)別還會(huì)隨著時(shí)間的變化而變化。積極的社會(huì)救助是指既提倡政府責(zé)任又提倡個(gè)人責(zé)任，既提供現(xiàn)金補(bǔ)貼又提供社會(huì)服務(wù)，既對(duì)現(xiàn)實(shí)貧困提供救助又采取措施預(yù)防貧困的發(fā)生或加劇的社會(huì)制度。在失地農(nóng)民社會(huì)救助制度建立和實(shí)施過(guò)程中，要注意實(shí)行積極的救助政策。如對(duì)失地農(nóng)民提供就業(yè)救助時(shí)，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，增強(qiáng)其在就業(yè)市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力，這樣，才能促進(jìn)其盡快就業(yè)，從而逐步脫離貧困。

⒉發(fā)揮失地農(nóng)民的可行能力。阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為，一個(gè)人的“可行能力”指的是此人有可能實(shí)現(xiàn)的、各種可能的功能性組合。可行能力因此是一種自由，是實(shí)現(xiàn)各種可能的功能性活動(dòng)組合的實(shí)質(zhì)自由 （或者用日常語(yǔ)言說(shuō)，是實(shí)現(xiàn)各種不同的生活方式的自由）。［10］（p62）因此，可行能力可以理解為一個(gè)人可選擇的空間的大小。在構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)救助制度體系過(guò)程中，應(yīng)該充分考慮到失地農(nóng)民的可行能力，讓失地農(nóng)民有盡可能大的選擇空間，從而發(fā)揮失地農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，挖掘失地農(nóng)民自身的潛力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民社會(huì)救助制度的良性發(fā)展。

⒊注意與未來(lái)失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)的銜接。雖然當(dāng)前專門針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)制度尚未建立，但是已有一些省份開(kāi)始試點(diǎn)，《失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)條例》的提案也已經(jīng)由民進(jìn)中央于2009年上半年提交國(guó)務(wù)院。［11］筆者認(rèn)為，隨著失地農(nóng)民規(guī)模的逐步擴(kuò)大和社會(huì)各界關(guān)注度的不斷提高，國(guó)家將逐漸重視失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題；《失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)條例》的出臺(tái)也只是時(shí)間問(wèn)題，建立失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)是一個(gè)必然的趨勢(shì)。因此，在構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)救助制度的過(guò)程中，要在救助方式、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)等方面堅(jiān)持適度原則，為與未來(lái)失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)的銜接預(yù)留足夠的空間。

綜上所述，建立失地農(nóng)民社會(huì)救助制度，是我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程中一項(xiàng)重要的社會(huì)保障制度，對(duì)于維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，緩解征地矛盾，保障失地農(nóng)民的權(quán)利與利益，發(fā)揮著積極的作用。建立失地農(nóng)民社會(huì)救助制度，既可以保障失地農(nóng)民基本的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，又可以加速我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進(jìn)程。

［1］韓俊.失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障［J］.科學(xué)咨詢，2005，（07）：28－29.

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［10］（印度）阿馬蒂亞·森.從自由看待發(fā)展［M］.任賾，于真譯.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

［11］民進(jìn)中央.關(guān)于制定《失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)條例》的提案［EB／OL］.http： ／／cppcc.people.com.cn，2009－07－16.

（責(zé)任編輯：高 靜）

On the Construction of Social Assistance System for Off－land Peasants

Xie Yongcai，Wang Xingdong

With the rapid development of China＇s industrialization and urbanization，the expropriation of peasants＇land and growing groups of off－land peasants continue to expand，which also highlights the many contradictions between the land acquisition units and the off－land peasants，the most pressing one to solve is to provide social assistance for the farmers who have lost their land.This article explores on the current situation of off－land peasants，necessity and obstacle to established social assistance for off－land peasants and construct social assistance system for off－land peasants，in order to enhance the understanding of the importance of building social assistance system of off－land peasants and give it to provide a certain reference.

off－land peasants；social assistance；system construction

D623.1

A

1007－8207（2012）09－0045－05

2012－05－01

謝勇才 （1988—），男，江西人，華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)系碩士研究生，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障；汪興東（1979—），男，江西人，華中科技大學(xué)管理學(xué)院博士研究生，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)貿(mào)學(xué)院講師，研究方向?yàn)槭袌?chǎng)營(yíng)銷。