基層治理創(chuàng)新對(duì)條塊關(guān)系的影響研究
——以天津“吹哨報(bào)到”為例

文/朱俊慶（中共濱?？h委黨校，江蘇鹽城 224000）

內(nèi)容提要：以天津基層治理創(chuàng)新實(shí)踐為例，研究發(fā)現(xiàn)“吹哨報(bào)到”的基層治理創(chuàng)新對(duì)條塊關(guān)系的影響體現(xiàn)在：沖擊了傳統(tǒng)的“行政發(fā)包”模式、倒逼“整體政府”的構(gòu)建與發(fā)展、助推“伙伴型”條塊部門間關(guān)系的建立、一定程度上破解條塊間集體行動(dòng)的困境、以創(chuàng)新機(jī)制作為載體橋接技術(shù)治理與條塊部門等方面?；鶎又卫韯?chuàng)新增強(qiáng)了條塊關(guān)系的靈活性和“整體政府”解決“一線”治理問題的能力，但對(duì)條塊關(guān)系影響，具有難以實(shí)現(xiàn)自下而上的擴(kuò)散和無法撬動(dòng)整體條塊框架的調(diào)整等限度。以機(jī)制創(chuàng)新推動(dòng)體制改革，在基層治理創(chuàng)新中推動(dòng)理順條塊關(guān)系，或可成為理順條塊關(guān)系的可行路徑。

一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧

（一）問題的提出

近年來“網(wǎng)格化治理”“吹哨報(bào)到”“職責(zé)清單”“小巷總理”等基層治理機(jī)制不斷創(chuàng)新，形成了多樣的基層治理模式，在國家基層治理的共性中凸顯著地方基層治理的個(gè)性化創(chuàng)新。當(dāng)下，在基層治理實(shí)踐中出現(xiàn)了新動(dòng)態(tài)和新變化，基層治理的特殊性“異構(gòu)”已經(jīng)出現(xiàn)，其一，改革共時(shí)層面上的結(jié)構(gòu) “上下不對(duì)口”；其二，在改革歷時(shí)層面基層政府改革進(jìn)度不一，存在“時(shí)空異構(gòu)”[1]。

實(shí)踐的發(fā)展正在突破已有的條塊關(guān)系影響基層治理的解釋框架，并對(duì)形成新的理論解釋提出了現(xiàn)實(shí)要求。新中國成立以來，條塊關(guān)系一直深刻的影響著我國的基層治理，那么有哪些因素影響著條塊關(guān)系？條塊關(guān)系是我國基層治理的基本框架，那么基層治理機(jī)制的創(chuàng)新會(huì)對(duì)政府條塊關(guān)系有著怎樣的影響？基層治理協(xié)調(diào)機(jī)制的創(chuàng)建又能否突破條塊結(jié)構(gòu)的束縛實(shí)現(xiàn)基層治理效能的提升？如何因勢利導(dǎo)尋求條塊優(yōu)化路徑？“基層治理”與“條塊關(guān)系”這一傳統(tǒng)而又現(xiàn)代的話題迫切需要注入時(shí)代因素。

（二）文獻(xiàn)回顧

1954年地方組織法實(shí)施后，政府間縱向關(guān)系進(jìn)行了部分調(diào)整，實(shí)行了中央與地方的雙重領(lǐng)導(dǎo)制，此后條塊關(guān)系成為中國政府組織體系中基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，在各個(gè)不同的層面和領(lǐng)域，影響和制約著政府發(fā)展[2]。目前，已經(jīng)形成了較為系統(tǒng)的條塊關(guān)系研究。

學(xué)者對(duì)“條”“塊”的內(nèi)涵、特征和類型等作出界定?！皸l”主要是指從中央到地方政府中業(yè)務(wù)性質(zhì)與任務(wù)目標(biāo)相對(duì)一致的部門，從上到下更加強(qiáng)調(diào)專業(yè)性和技術(shù)性；“塊”主要是指由各個(gè)不同職能部門所組成的不同層級(jí)的地方政府，強(qiáng)調(diào)公共政策的有效貫徹和行政資源的有機(jī)整合[3]。條塊結(jié)構(gòu)是我國政府行政體系的基本結(jié)構(gòu)，而在此基礎(chǔ)上形成的不同政府部門之間的交互關(guān)系，就是條塊關(guān)系。根據(jù)內(nèi)涵可以對(duì)條塊關(guān)系的基本類型做出界定，即將條塊關(guān)系劃分為上級(jí)條條與下級(jí)塊塊的關(guān)系、垂直管理的條條與塊塊的關(guān)系、上下級(jí)條條的關(guān)系、上下級(jí)政府的關(guān)系[4]。

就條塊關(guān)系的研究來看，學(xué)者以條塊關(guān)系為主線來研究政府內(nèi)部關(guān)系。研究主題主要集中在：條塊分割、條塊協(xié)同、條塊矛盾、條塊差異、條塊協(xié)同機(jī)制、條塊結(jié)構(gòu)、條塊互動(dòng)模式等方面。在研究中學(xué)者逐步達(dá)成共識(shí)，構(gòu)建垂直管理部門與地方政府間的良性互動(dòng)關(guān)系，從條塊分割走向協(xié)同治理，并逐步打破職責(zé)同構(gòu)是條塊關(guān)系變革的路徑選擇[5]。

學(xué)者逐步將條塊關(guān)系與基層治理相結(jié)合進(jìn)行研究。在網(wǎng)格化管理中，科層部門在推動(dòng)條塊互動(dòng)協(xié)同治理中均面臨困難，使得基層治理能力和動(dòng)力不足[6]?；鶎又卫砝Ь车闹匾憩F(xiàn)之一是法治不彰，其主要原因是縣域政權(quán)的條塊分割導(dǎo)致執(zhí)法碎片化、執(zhí)法效率低下[7]。因此條塊關(guān)系失衡導(dǎo)致的條塊矛盾是基層治理之困的重要成因[8]。學(xué)者通過分析“條”“塊”進(jìn)社區(qū)的治理邏輯、約束條件、行為路徑等，關(guān)注在條塊等多重邏輯下形成的基層“混合治理空間”[9]，以條塊矛盾的表現(xiàn)形態(tài)和發(fā)生機(jī)制為基礎(chǔ)，提出條塊協(xié)調(diào)的正式政治和非正式政治的多樣化形態(tài)[10]。

綜上所述，在已有的條塊關(guān)系和基層治理的研究中，或按照“基層治理（現(xiàn)狀）—條塊矛盾（原因）”這一思路將基層治理面臨困境歸因于條塊矛盾，或遵循“治理困境（問題）—條塊矛盾（原因）—機(jī)制構(gòu)建（對(duì)策）”的研究思路對(duì)基層治理創(chuàng)新進(jìn)行邏輯解釋。也就是說在條塊關(guān)系和基層治理的結(jié)合研究中，學(xué)者多將條塊關(guān)系作為“因”，而基層治理困境則是條塊關(guān)系尚未理順的“果”，以此進(jìn)行單一向度的研究。一方面，在基層治理或條塊關(guān)系的研究中，均忽視了基層治理機(jī)制體制的創(chuàng)新對(duì)條塊關(guān)系的影響研究；另一方面，在破解基層治理困境時(shí)多落腳于理順條塊關(guān)系，而對(duì)基層治理中通過何種路徑理順條塊關(guān)系缺乏系統(tǒng)研究。

在中觀視角下，從行政組織學(xué)視角進(jìn)行考量，將基層治理作為自變量，將條塊關(guān)系作為因變量，探究基層治理對(duì)條塊關(guān)系的影響仍存在一定的研究空間。

二、“吹哨報(bào)到”：天津基層治理創(chuàng)新實(shí)踐

（一）街鄉(xiāng)治理改革：基層治理創(chuàng)新的實(shí)踐場

本研究從天津基層治理實(shí)踐入手，以天津“吹哨報(bào)到”為例來說明基層治理創(chuàng)新對(duì)條塊關(guān)系的影響。在天津市基層治理改革的初期階段，筆者對(duì)天津市薊州區(qū)、東麗區(qū)萬新街、武清區(qū)、南開區(qū)體育中心街道、濱海新區(qū)塘沽街道、濱海新區(qū)新城鎮(zhèn)、和平區(qū)小白樓街道和河北區(qū)王串場街道等八個(gè)區(qū)縣、街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，形成訪談?dòng)涗?0萬余字，獲得了豐富而真實(shí)的調(diào)研素材。

本文嘗試運(yùn)用文本分析的方法和技巧，對(duì)各個(gè)區(qū)縣、街鄉(xiāng)乃至社區(qū)的基層治理規(guī)律進(jìn)行總結(jié)，在基層治理中窺探“吹哨報(bào)到”的運(yùn)行邏輯。在文本分析過程中，嘗試借鑒扎根理論的分析方法，但是不同于典型扎根理論的思路，在忠于一手訪談資料的基礎(chǔ)上圍繞研究主題，有所側(cè)重的進(jìn)行文本提煉和歸納（表1）。將天津基層治理的特點(diǎn)概括為以下五個(gè)方面。

表1 天津基層治理總結(jié)概述

1.基層治理中共性與個(gè)性并存。各個(gè)街道在治理中有其改革共性，但也面臨不同的治理難題。一方面，城市化是基層治理的主旋律，調(diào)研中無論是宏觀上的鎮(zhèn)改街、縣改區(qū)，或是微觀上的老舊小區(qū)改造、棚戶區(qū)改造，都是推進(jìn)城市化進(jìn)程的表現(xiàn)。盡管由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有所差異，城市化水平不盡相同，但在城市化進(jìn)程中提升基層治理水平，是各區(qū)基層治理的共性。另一方面，加強(qiáng)黨建引領(lǐng)是基層治理的發(fā)展趨勢，黨建引領(lǐng)不僅體現(xiàn)在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在基層治理中更為重要的表現(xiàn)是通過將黨建寓于基層社會(huì)治理之中，改變基層政權(quán)懸浮化的困境，從而提升基層治理效能。

2.基層治理改革的基礎(chǔ)條件差異較大。各個(gè)區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不一，這導(dǎo)致各區(qū)縣間的城市化進(jìn)程不一，能夠用于基層治理改革的人力、財(cái)力等差異較大，從而致使推動(dòng)基層治理改革和創(chuàng)新的力度不同。具體來看，不同區(qū)縣當(dāng)前面臨的主要治理難題不一，這與街鄉(xiāng)的歷史發(fā)展有著密切關(guān)聯(lián)，比如濱海新區(qū)新城鎮(zhèn)面臨鎮(zhèn)改街的問題、王串場街道單位型社區(qū)居多，醫(yī)保和低保財(cái)政壓力較大、和平區(qū)正在推進(jìn)智慧和平建設(shè)等。總體來看，同一項(xiàng)改革在落地時(shí)面臨的改革基礎(chǔ)條件差異較大，這也間接導(dǎo)致“吹哨報(bào)到”改革實(shí)施的效果不一，同時(shí)也對(duì)基層治理工具的“本土化”提出了更高要求。

3.“吹哨報(bào)到”改革實(shí)施效果不一。作為一種治理工具，“吹哨報(bào)到”的實(shí)施效果受制于當(dāng)?shù)卦械幕鶎又卫砘A(chǔ)，也就是說不同的基層治理基礎(chǔ)導(dǎo)致了同一種基層治理創(chuàng)新在不同的街鎮(zhèn)產(chǎn)生了不同的治理效果。其中，東麗區(qū)萬新街道和濱海新區(qū)新城鎮(zhèn)街道的調(diào)研實(shí)踐顯示，“吹哨報(bào)到”是比較有效的，但在其他區(qū)縣，“吹哨報(bào)到”運(yùn)行效果不佳，均面臨這樣或那樣的阻礙，比如在和平區(qū)小白樓街道存在“有吹哨無報(bào)到”的情況。不同街鄉(xiāng)基層治理實(shí)效之間的差異，以及產(chǎn)生差異的變量值得進(jìn)一步關(guān)注和分析。

4.基層執(zhí)法困境依舊存在。長期以來，基層治理中的執(zhí)法困境的關(guān)鍵點(diǎn)在于街道并不實(shí)際掌握?qǐng)?zhí)法力量，由于“條塊隔閡”的存在，難以調(diào)動(dòng)區(qū)管執(zhí)法力量。雖然天津市部分區(qū)街早在2015年便開始了綜合執(zhí)法權(quán)的下沉改革，但從本次調(diào)研來看，基層執(zhí)法困境仍較為普遍的存在于基層治理之中。在筆者所調(diào)研的南開區(qū)體育中心街道，受訪者便談到“多數(shù)改革較好推進(jìn)，但綜合執(zhí)法改革需要下大力氣。自2015年綜合執(zhí)法任務(wù)開始下放，但街道做的仍然是過去綜合執(zhí)法的任務(wù)，其他的任務(wù)不好干、不會(huì)干更沒法干，一支隊(duì)伍管執(zhí)法的改革以及接下來的140多項(xiàng)權(quán)力下放不知道究竟能不能有承擔(dān)、有落實(shí)”，筆者調(diào)研的其余區(qū)街也存在類似問題，只是問題的輕重程度和解決的迫切性不盡相同。

5.多重改革路徑相互疊加。有學(xué)者將近年來協(xié)調(diào)條塊關(guān)系的基層治理創(chuàng)新概括為“吹哨報(bào)到”“網(wǎng)格化管理”和“權(quán)力下放”多重路徑[11]，天津基層治理中多重路徑相互疊加和相互作用也是基層治理復(fù)雜性的一種體現(xiàn)。同時(shí)，值得一提的是多種治理路徑雖然在治理方式和手段上有所差異，但都或多或少的結(jié)合了技術(shù)治理的因素 （例如“吹哨報(bào)到”和“網(wǎng)格化治理”中的移動(dòng)端信息傳輸、AI智能識(shí)別等），技術(shù)賦能基層治理趨勢明顯。另外，基層治理中之所以存在多種治理路徑，是因?yàn)楦鞯刂卫項(xiàng)l件的差異性，這也決定了各種基層治理創(chuàng)新路徑均有其適用范圍。從實(shí)地調(diào)研來看，協(xié)調(diào)條塊關(guān)系的多重路徑在物理層面上的盲目疊加，反而不利于真正理順條塊關(guān)系。因此，促進(jìn)多重路徑相互交融、揚(yáng)長避短，是進(jìn)一步激發(fā)基層治理創(chuàng)新活力的關(guān)鍵所在。

（二）“吹哨報(bào)到”：天津基層治理創(chuàng)新過程分析

1.吹哨調(diào)度權(quán)：化解基層治理中的“條塊分割”。在解決公共問題時(shí)，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)在橫向上面臨與區(qū)級(jí)部門的“條塊分割”?！按瞪凇睂?shí)現(xiàn)了基層賦權(quán)，賦予街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨調(diào)度權(quán)和有關(guān)建議權(quán)、參與權(quán)，形成以塊聚條，看似實(shí)現(xiàn)了“強(qiáng)塊”，但實(shí)際并未觸動(dòng)“條條”原有權(quán)力，并未改變原有的權(quán)力歸屬，而是優(yōu)化了權(quán)力運(yùn)行過程，實(shí)現(xiàn)了街道對(duì) “條條”的“吹”（召集權(quán)）和“促”（調(diào)度權(quán)）。 因而“吹哨”實(shí)質(zhì)上是一個(gè)化解基層治理中條塊分割狀況的動(dòng)員機(jī)制，通過吹哨調(diào)度權(quán)有效化解基層治理中的“條塊分割”。

2.考核評(píng)價(jià)權(quán)：消除基層治理中的模糊區(qū)域?！按瞪趫?bào)到”以職責(zé)清單制明確了街道和部門的履職責(zé)任，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)被賦予對(duì)條條部門“報(bào)到”與否、履職情況如何的評(píng)價(jià)權(quán)。該考核評(píng)價(jià)權(quán)并非是對(duì)原有權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，而是對(duì)原權(quán)力主體及其履職行為的規(guī)范性考評(píng)，實(shí)則是強(qiáng)化了政策執(zhí)行過程中的問責(zé)制度，是通過職責(zé)清單和考核評(píng)價(jià)權(quán)降低了政策執(zhí)行中的不確定性，進(jìn)而優(yōu)化了基層治理問題的解決程序，實(shí)現(xiàn)了基層治理中“檢查驗(yàn)收權(quán)”和“激勵(lì)設(shè)計(jì)權(quán)”的統(tǒng)一[12]，通過考核評(píng)價(jià)權(quán)有效消除基層治理中的模糊區(qū)域。

3.統(tǒng)籌管理權(quán)：推動(dòng)實(shí)現(xiàn)基層賦權(quán)與基層減負(fù)。統(tǒng)籌管理權(quán)強(qiáng)化了街鄉(xiāng)在基層治理中的主體地位。街鄉(xiāng)在縱向上面臨與上級(jí)政府職能部門的縱向沖突，但本次“吹哨報(bào)到”一改以往“基層是個(gè)筐，什么都能裝”的基層治理理念，通過建立職責(zé)清單制度為基層減負(fù)提供了有利條件。通過基層減負(fù)基礎(chǔ)上的基層賦權(quán)，進(jìn)一步厘清了基層治理中的職責(zé)權(quán)限關(guān)系。通過提供基層治理模式的創(chuàng)新空間，使基層“吹哨報(bào)到”成為可能，通過統(tǒng)籌管理權(quán)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)基層賦權(quán)與基層減負(fù)。

4.職責(zé)清單：厘清“條塊”權(quán)責(zé)體系。清單制度是政府職責(zé)體系建設(shè)的重要資源供給方，職責(zé)清單制度的建立有助于全面梳理政府職責(zé)，助推政府職責(zé)分配[13]。天津市實(shí)行職責(zé)清單準(zhǔn)入制度，廢除各部門對(duì)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一票否決權(quán)和考核評(píng)價(jià)權(quán)，建立了完善統(tǒng)一的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)清單。調(diào)研發(fā)現(xiàn)職責(zé)清單制度直接影響了“吹哨報(bào)到”基層治理機(jī)制效能的發(fā)揮，東麗區(qū)的 “吹哨報(bào)到”機(jī)制取得了較好的治理效能，緣于該區(qū)的職責(zé)清單已經(jīng)持續(xù)五年 “上下”征求意見，不斷調(diào)整和增減，最終確定17項(xiàng)“吹哨”的清單，清單的重要性不在于事項(xiàng)的多與少，而在于精準(zhǔn)，在于真正能解決問題。

5.黨建引領(lǐng)：整合基層治理資源。在現(xiàn)代基層治理模式下，依托于單位制的基層黨建模式難以發(fā)揮黨建引領(lǐng)的核心作用，甚至出現(xiàn)基層政權(quán)“懸浮化”[14]，制約了黨組織領(lǐng)導(dǎo)力在基層治理中效能的發(fā)揮。目前，上級(jí)行政指令是跨部門協(xié)同治理的最重要?jiǎng)右颍按瞪趫?bào)到”模式下，基層憑借這一新型治理工具，在我國以黨領(lǐng)政的政治環(huán)境下，借助黨委的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和群眾優(yōu)勢，發(fā)揮黨建引領(lǐng)的核心作用，實(shí)現(xiàn)條塊權(quán)力和治理資源的整合。

綜上所述，“吹哨報(bào)到”是在原有的基層治理模式的基礎(chǔ)上，圍繞基層“一線”問題，借助黨委的天然優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)基層治理資源的整合；“吹哨報(bào)到”并非是“強(qiáng)塊”或“粗條”，而是在不改變權(quán)力歸屬的前提下，通過基層治理工具的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行過程的優(yōu)化（圖1）。因此，“吹哨報(bào)到”更多是在基層賦權(quán)基礎(chǔ)之上的政策執(zhí)行過程的優(yōu)化，是解決基層治理難題的權(quán)力運(yùn)行流程的優(yōu)化，是基層治理機(jī)制創(chuàng)新而非條塊體制改革。

圖1 “吹哨報(bào)到”中的“條塊結(jié)構(gòu)”

三、基層治理創(chuàng)新視閾中的條塊關(guān)系

（一）路徑與內(nèi)容：縱向“行政發(fā)包”模式的變化

“行政發(fā)包制”是指在縱向政府層級(jí)中為完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系[15]。在壓力型體制下，縣鄉(xiāng)各級(jí)政權(quán)一方面對(duì)上級(jí)采取“跑步前進(jìn)”，另一方面對(duì)自己的下級(jí)機(jī)構(gòu)采取“加溫加壓”，驅(qū)動(dòng)前進(jìn)[16]。根據(jù)中央政府（委托方）—中間政府（管理方）—基層政府（代理方）的三級(jí)“控制權(quán)”理論，作為代理方基層政府（如縣區(qū)—街鄉(xiāng)）有責(zé)任執(zhí)行和落實(shí)自上而下的指令和政策[17]。這種縱向的行政發(fā)包模式和壓力型體制在區(qū)（縣）—街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）—居委（村委）這一行政鏈條上的表現(xiàn)依舊明顯。“吹哨報(bào)到”對(duì)縱向行政發(fā)包模式和壓力型體制的影響體現(xiàn)為路徑和內(nèi)容兩個(gè)方面。

一方面，吹哨調(diào)度權(quán)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)“塊塊”擁有了調(diào)度上級(jí)“條塊”部門的權(quán)力，尤其通過黨建引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)了上下級(jí)間的“條塊整合”，這對(duì)傳統(tǒng)單一的自上而下的行政發(fā)包模式造成沖擊，也就是說在“層層施壓”，下級(jí)政府只能被動(dòng)接受[18]的從上到下的行政發(fā)包模式之外，建立了從下往上的調(diào)度模式，但這一模式僅局限于縣級(jí)及以下的基層政府。

另一方面，行政發(fā)包的內(nèi)容原指行政事務(wù)分解之后的各項(xiàng)任務(wù)和指標(biāo)，但在基層治理創(chuàng)新之中，在責(zé)任的下放之外，還有權(quán)力的下放。根據(jù)實(shí)地調(diào)研，雖然在基層權(quán)力下放的過程中出現(xiàn)了種種問題，但權(quán)責(zé)同步下放是基層治理創(chuàng)新和改革的初衷和目標(biāo)，這也將對(duì)傳統(tǒng)的行政發(fā)包模式產(chǎn)生影響，有助于解決基層政府“看得見，管不著”的治理困境。

（二）條塊協(xié)同：橫向整體政府構(gòu)建與發(fā)展

在邁向整體性治理的過程當(dāng)中，通過基層治理創(chuàng)新，搭建部門間協(xié)同機(jī)制、彌合部門間服務(wù)裂痕，為邁向整體性治理提供了具體可行的改革方向和實(shí)踐路徑。從條塊協(xié)同的視角來看，“吹哨報(bào)到”的基層治理創(chuàng)新將促進(jìn)整體政府的構(gòu)建與發(fā)展。具體來說，通過“吹哨報(bào)到”將政府條塊協(xié)同過程內(nèi)化于政府內(nèi)部，進(jìn)而以街道這一個(gè)“口”集中面向公眾，將群眾“跑路”轉(zhuǎn)化為部門“報(bào)到”，倒逼政府整體性的加強(qiáng)，并整體性中集成了回應(yīng)性，這不僅有助于基層治理難題的解決，也將促進(jìn)政府自身的發(fā)展。另外，根據(jù)學(xué)者已有研究，城市基層治理創(chuàng)新中上級(jí)“條條”部門與下級(jí)“塊塊”結(jié)對(duì)競賽[19]的新機(jī)制，有利于克服條塊分割的問題，這同樣也是以基層治理機(jī)制創(chuàng)新促進(jìn)整體政府構(gòu)建的例證。

目前根據(jù)實(shí)地調(diào)研情況，在基層治理機(jī)制創(chuàng)新初期，條塊之間的“化學(xué)反應(yīng)”還不充分甚至還未發(fā)生，但就廣義上的政府和人民群眾的二元結(jié)構(gòu)來說，群眾通過公共問題的解決訴求便可以觸發(fā)治理機(jī)制，政府條塊協(xié)同過程便由此開始，多個(gè)條塊部門以一個(gè)平臺(tái)來回應(yīng)治理訴求，在政府與群眾的對(duì)接點(diǎn)上，條塊部門確實(shí)以一個(gè)整體政府的形象出現(xiàn)，基層治理創(chuàng)新已經(jīng)在形式上促進(jìn)了整體政府的構(gòu)建與發(fā)展，為更深層次的條塊“化學(xué)反應(yīng)”提供了發(fā)展基礎(chǔ)和前提條件。

（三）伙伴型政府條塊間關(guān)系的建立

正式機(jī)制和非正式機(jī)制都會(huì)影響協(xié)作的有效性[20]，即基層治理效能的提升，職責(zé)體系的有效運(yùn)行需要通過正式制度和非正式制度相結(jié)合的伙伴型政府間關(guān)系來保障，從而避免陷入“共謀”“對(duì)抗”“運(yùn)動(dòng)式治理”等或不可調(diào)和，或敷衍的工作狀態(tài)[21]。已有的政府間伙伴關(guān)系的研究多將政府作為一個(gè)整體，研究地方政府之間、層級(jí)政府之間的關(guān)系，較少對(duì)政府這一主體進(jìn)行解構(gòu)，缺乏對(duì)政府部門間伙伴關(guān)系的關(guān)注，宏觀分析有余而中觀、微觀研究不足。這不僅表現(xiàn)在對(duì)政府部門和條塊間的非正式關(guān)系缺乏深入研究，還表現(xiàn)在對(duì)于政府部門和條塊間原有的法律關(guān)系也有所忽略。

基層治理機(jī)制的創(chuàng)新為政府部門間的“伙伴型”政府關(guān)系注入了新的成分。職責(zé)清單將助推政府部門間法律和契約觀念的建立，將使原有的非正式的，甚至是建立在私人關(guān)系基礎(chǔ)上的部門間關(guān)系更加正式化，建立起有職責(zé)清單可依的伙伴型關(guān)系，在法治環(huán)境中政府部門間關(guān)系實(shí)現(xiàn)公開透明、系統(tǒng)回應(yīng)和整合資源，在法定秩序中實(shí)現(xiàn)各部門共同維護(hù)公共利益[22]。這一方面避免了部門間關(guān)系的過分隨意和私人化，以清單的形式將權(quán)力、利益、義務(wù)和責(zé)任固定下來，不再是單一的“頭疼醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式的放權(quán)[23]，另一方面通過職責(zé)清單可增可調(diào)的靈活性，避免了各部門協(xié)調(diào)運(yùn)行過于剛性，增強(qiáng)了政府運(yùn)行過程的韌性。調(diào)研中便了解到，通過“吹哨報(bào)到”，各部門間的聯(lián)系更加緊密，部門間關(guān)系“越‘吹’越好”。

（四）有利于破解條塊間集體行動(dòng)的困境

將“條條”和“塊塊”看成獨(dú)立的個(gè)體，則可將公共問題的跨部門協(xié)同治理理解為“條塊”間的集體行動(dòng)，由于需要多個(gè)部門主體的介入，公共問題的跨部門協(xié)同治理常常會(huì)面臨集體行動(dòng)的困境。一方面，在集體行動(dòng)的邏輯[24]之下，尋求自我利益的“條條”和“塊塊”不會(huì)采取行動(dòng)實(shí)現(xiàn)他們共同的利益，它們各自只要不被排除在公共利益之外，就不會(huì)為公共利益做貢獻(xiàn)，而是選擇“搭便車”，除非給予成員不同于共同利益的獨(dú)立激勵(lì)；另一方面，面對(duì)復(fù)雜的公共問題，各部門往往采取多頭管理，多部門管理反而造成管理真空，陷入“無人管理”的困境，除非存在其他治理機(jī)制，否則追求部門利益的“條條”和“塊塊”不會(huì)為解決公共問題而采取行動(dòng)，至多留心其中與本部門相關(guān)的事務(wù)。當(dāng)面對(duì)公共問題時(shí)，“條條”和“塊塊”之間相互推諉、推責(zé)便是集體行動(dòng)困境的體現(xiàn)。

清晰的邊界、監(jiān)督、分級(jí)制裁、沖突解決機(jī)制等是影響公共事務(wù)治理的核心要素[25]?；鶎又卫韯?chuàng)新中的條塊協(xié)調(diào)機(jī)制，將 “條條”和“塊塊”以黨建引領(lǐng)和職責(zé)清單等多種方式進(jìn)行鏈接，包括職責(zé)清單在內(nèi)的多種治理機(jī)制的協(xié)調(diào)運(yùn)作，改變了條塊間集體行動(dòng)的掣肘因素。具體來說，明晰了條塊職責(zé)邊界，強(qiáng)化了監(jiān)督問責(zé)的力度，而以解決問題為導(dǎo)向的基層治理創(chuàng)新機(jī)制，本身也充當(dāng)著條塊間的沖突解決機(jī)制。因此，基層治理創(chuàng)新對(duì)條塊關(guān)系的影響體現(xiàn)在，這種協(xié)調(diào)機(jī)制有利于構(gòu)建“合作與共贏”的條塊關(guān)系，有利于在條塊間構(gòu)建以信任為導(dǎo)向的公共治理價(jià)值，有利于打破基層治理中的“條塊”集體行動(dòng)困境。

（五）基層治理創(chuàng)新機(jī)制：橋接技術(shù)治理與條塊關(guān)系

近年來，地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型速度明顯加快，即使在縣區(qū)一級(jí)，甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的基層政府，跨部門、跨層級(jí)的政府治理的發(fā)展趨勢依舊明顯。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)武清區(qū)便建立了網(wǎng)絡(luò)中心，搭建了“吹哨報(bào)到”平臺(tái)，技術(shù)賦能基層治理創(chuàng)新方興未艾，“整體智治”[26]的政府治理模式在基層治理中也漸趨成型。技術(shù)可以解決某些治理難題，甚至可以影響基層治理邏輯，技術(shù)賦能與科層規(guī)制之間互為形塑的關(guān)系，已由觀點(diǎn) “爭議”逐步成為學(xué)者共識(shí)。

另一方面，新技術(shù)需要載體才能發(fā)揮其治理效用，而基層治理機(jī)制創(chuàng)新恰恰成為技術(shù)治理的載體。技術(shù)具有中立性，科層組織對(duì)技術(shù)具有選擇性，治理技術(shù)的應(yīng)用需要為體制機(jī)制所 “接納”才有 “用武之地”。因此，現(xiàn)代技術(shù)可以視為基層治理系統(tǒng)的軟件，基層治理創(chuàng)新可以被看作是基層治理系統(tǒng)的硬件，硬件和軟件相互結(jié)合，整體系統(tǒng)才能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。基層治理機(jī)制創(chuàng)新實(shí)質(zhì)上充當(dāng)了現(xiàn)代技術(shù)和條塊關(guān)系的中間變量，技術(shù)手段負(fù)載于基層治理機(jī)制，作用于條塊關(guān)系，來解決條塊體制問題，是目前基層治理中的現(xiàn)實(shí)選擇，也是從機(jī)制層面解決條塊問題的可能路徑。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和基層治理需求的逐步多樣化，技術(shù)賦能基層治理的趨勢將更加明顯，基層治理創(chuàng)新對(duì)于條塊關(guān)系的影響也將更加深刻。

四、結(jié)論與討論

研究發(fā)現(xiàn)“吹哨報(bào)到”的基層治理創(chuàng)新對(duì)條塊關(guān)系的影響體現(xiàn)在：傳統(tǒng)的行政發(fā)包模式受到?jīng)_擊、加速了整體政府的發(fā)展、助推伙伴型政府條塊部門間關(guān)系的建立、逐步破解條塊間集體行動(dòng)的困境、充當(dāng)技術(shù)治理作用于條塊關(guān)系的載體?；鶎又卫韯?chuàng)新增強(qiáng)了條塊關(guān)系的靈活性和整體政府解決一線治理問題的能力，但對(duì)條塊關(guān)系的影響，具有難以實(shí)現(xiàn)自下而上的擴(kuò)散和無法撬動(dòng)整體條塊框架的調(diào)整等限度。盡管如此，我們不應(yīng)由此否定基層治理創(chuàng)新的實(shí)踐探索，因?yàn)檫@是整體性結(jié)構(gòu)質(zhì)變的前置努力和條件積累。

天津基層治理創(chuàng)新實(shí)踐中，也存在基層賦權(quán)尚需賦能、歸責(zé)機(jī)制有待加強(qiáng)和機(jī)制創(chuàng)新亟須糾正制度化的缺陷與不足。未來在進(jìn)一步的基層治理改革中，應(yīng)厘清縱向間基層政府職責(zé)配置、以職責(zé)清單制度推動(dòng)條塊關(guān)系的法制化、以頂層設(shè)計(jì)回應(yīng)基層治理創(chuàng)新、樹立整體性和全局性的法制治理思維、以自覺創(chuàng)新的理念和魄力，構(gòu)建簡約高效的基層政府管理體制，最大化的發(fā)揮機(jī)制創(chuàng)新對(duì)體制改革的助推力，從而實(shí)現(xiàn)在基層治理創(chuàng)新中推動(dòng)理順條塊關(guān)系，實(shí)現(xiàn)基層政府社會(huì)管理體制機(jī)制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。