中國環(huán)保行政體制結(jié)構(gòu)初探

李 萱 沈曉悅 夏 光

(1．北京大學(xué)社會學(xué)系，北京100871;2.環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京100029)

中國環(huán)保行政體制結(jié)構(gòu)初探

李 萱1沈曉悅2夏 光2

(1．北京大學(xué)社會學(xué)系，北京100871;2.環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京100029)

環(huán)保行政體制結(jié)構(gòu)是環(huán)保行政組織系統(tǒng)的基本框架，是實現(xiàn)環(huán)保行政管理職能的組織方式。我國長期以來的環(huán)保行政體制改革較為關(guān)注機構(gòu)地位提升與管理職能強化，環(huán)保行政體制的結(jié)構(gòu)較少得到關(guān)注。對環(huán)保行政體制結(jié)構(gòu)的分析揭示了在機構(gòu)地位提升與管理職能得到強化的前提下我國環(huán)保行政管理依然面臨執(zhí)法監(jiān)督難、部門協(xié)調(diào)難等問難題的深層體制原因。本文首先根據(jù)組織行為學(xué)的基本原理，提出我國環(huán)保行政體制的矩陣結(jié)構(gòu)模式，這一矩陣結(jié)構(gòu)在縱向上存在雙權(quán)威系統(tǒng)，橫向上協(xié)調(diào)關(guān)系較為薄弱，從而造成環(huán)保監(jiān)管權(quán)威弱化。其次，基于對我國地方環(huán)保行政體制改革效果的調(diào)查，指出我國環(huán)保行政體制結(jié)構(gòu)出的了若干變化。最后，結(jié)合我國“十二五”時期落實國家環(huán)保意志的基本要求，提出改善我國環(huán)保行政體制結(jié)構(gòu)的若干政策建議，即在基層改善體制結(jié)構(gòu)中的雙權(quán)威系統(tǒng)，并以流域水環(huán)境管理體制創(chuàng)新為大部門體制改革突破點，探索環(huán)境管理職能組織方式的優(yōu)化途徑。

體制結(jié)構(gòu);矩陣結(jié)構(gòu);垂直管理;大部門體制

近年來，我國環(huán)境問題日益突出，環(huán)境形勢日益嚴峻。特別是經(jīng)歷了“十一五”時期的保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，環(huán)境保護與經(jīng)濟增長的深層次矛盾日益凸顯，環(huán)保行政管理的體制機制性障礙已經(jīng)成為制約環(huán)境行政管理能力的重要因素。本研究于2010年針對我國地方環(huán)保干部的問卷調(diào)查顯示，受訪人員在對環(huán)保部門監(jiān)管影響最大的因素認識上，將行政體制因素排在第一位。本研究從組織結(jié)構(gòu)視角探究我國環(huán)保行政管理實踐中環(huán)保執(zhí)法難、部門協(xié)調(diào)難的深層體制原因，并主要在環(huán)保行政組織系統(tǒng)內(nèi)進行了較為系統(tǒng)的問卷調(diào)查、個別訪談與工作座談，發(fā)現(xiàn)我國環(huán)保行政體制結(jié)構(gòu)在地方出現(xiàn)了若干變化，最后提出完善我國環(huán)保行政體制結(jié)構(gòu)的若干建議，希望為未來的環(huán)保行政體制改革提供參考范疇。

1 環(huán)保行政體制的基本結(jié)構(gòu)

本文對環(huán)保行政體制的界定參考了目前較為廣泛接受的“環(huán)境管理體制［1］”的概念，認為環(huán)保行政體制是指國家環(huán)保行政主管機構(gòu)的設(shè)置、管理權(quán)限的分配、職責范圍的劃分及其機構(gòu)運行和協(xié)調(diào)的機制。其核心是環(huán)保行政主管機構(gòu)的設(shè)置、職責劃分及其機構(gòu)運行和協(xié)調(diào)的機制。環(huán)保行政體制的結(jié)構(gòu)是指，為了實現(xiàn)環(huán)保行政體制的整體功能和目標，體制的各部分建立和保持的一種整體性的正式關(guān)系，它是以環(huán)保行政機構(gòu)為核心的環(huán)境管理體制各部分的構(gòu)成方式。

結(jié)構(gòu)是行政組織系統(tǒng)的基本框架［2］，其最基本的問題是，公共服務(wù)是如何組織起來執(zhí)行它所賦予的任務(wù)的［3］。我們可以把結(jié)構(gòu)看作是一個組織內(nèi)各構(gòu)成部分之間所確立的關(guān)系形式，它決定了組織的任務(wù)如何分配、溝通機制與交往模式。正如斯科特與戴維斯指出的，從根本的意義上說，組織結(jié)構(gòu)是一種手段、一個工具［4］，它具有獨立于特定個體參與者的屬性，特定的目標與職能在不同的結(jié)構(gòu)中可以表現(xiàn)出不同的運行效果。

從體制結(jié)構(gòu)的角度看，我國的環(huán)保行政體制結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為“縱向分級，橫向分散”，即在縱向權(quán)責關(guān)系上呈現(xiàn)分級結(jié)構(gòu)，地方政府對地方環(huán)境質(zhì)量負責;上下級環(huán)保部門之間沒有隸屬關(guān)系，上級環(huán)保部門對下級環(huán)保部門進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在橫向職能設(shè)置上呈現(xiàn)分散結(jié)構(gòu)。環(huán)境管理職能分散在多個部門，國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。此外，2001年建立了全國環(huán)保部際聯(lián)席會議制度，主要任務(wù)是研究協(xié)調(diào)國家環(huán)境方針政策，協(xié)調(diào)部際重大環(huán)境問題。這樣就形成了一個“矩陣組織［5］”(如下圖1 所示)。

圖1 環(huán)保行政體制的矩陣結(jié)構(gòu)圖Fig．1 Matrix Organization Chart of Environmental Administrative System

2 環(huán)保行政體制結(jié)構(gòu)特點與主要問題

從20世紀60年代開始，存在于復(fù)雜環(huán)境中的許多組織發(fā)展出矩陣式結(jié)構(gòu)，主要在于解決組織的交叉責任問題。矩陣式結(jié)構(gòu)實際上是一種實現(xiàn)橫向協(xié)調(diào)的有力模式。優(yōu)點是，在組織的任務(wù)紛繁復(fù)雜而且相互依賴時，能夠進行有效協(xié)調(diào)，其最大缺點在于，雙重職權(quán)容易引起沖突［6］。需要說明的是，本研究建立的環(huán)保行政體制結(jié)構(gòu)圖是以環(huán)保行政主管機構(gòu)為核心的，因此將各級政府與環(huán)保行政主管機構(gòu)的關(guān)系用箭頭直接連接來表示，但這并不意味著其他相關(guān)政府職能部門與各級政府的關(guān)系是要通過環(huán)保行政主管機構(gòu)為媒介。

2.1 “雙權(quán)威系統(tǒng)”弱化環(huán)保監(jiān)管權(quán)威

組織機構(gòu)圖中，權(quán)威關(guān)系用箭頭表示。其權(quán)威關(guān)系的基本特點是，部門內(nèi)部的上下級關(guān)系、地方政府與環(huán)保之間的權(quán)威關(guān)系較為清晰，管理依據(jù)明確，因此，用實線表示。矩陣組織的一個特點就是，存在著雙權(quán)威系統(tǒng)。環(huán)保行政體制結(jié)構(gòu)中的雙權(quán)威系統(tǒng)表現(xiàn)為:

其一，在縱向結(jié)構(gòu)上，上級環(huán)保部門對下級環(huán)保部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。依照《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第66條，地方環(huán)保部門依照法律或者行政法規(guī)受上級政府主管部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)。中央環(huán)保部門還通過環(huán)保專項資金的形式對地方環(huán)保事業(yè)開支給予補助，具體內(nèi)容涉及主要污染物減排專項資金項目、重點流域藍藻及水污染治理項目、集約化畜禽養(yǎng)殖污染防治項目、農(nóng)村環(huán)境保護專項和環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力建設(shè)項目等。

其二，在橫向結(jié)構(gòu)上，同級人民政府對同級環(huán)保部門的人事管理與財務(wù)經(jīng)費管理。首先，人事管理實行以地方黨委為主的領(lǐng)導(dǎo)干部雙重管理體制。根據(jù)《關(guān)于調(diào)整環(huán)境保護部門干部管理體制有關(guān)問題的通知》(組通字［1999］35號)，人事管理以地方黨委管理為主，上級環(huán)境保護部門黨組(黨委)要按照有關(guān)規(guī)定和干部管理權(quán)限積極配合，協(xié)助地方黨委做好下級環(huán)境保護部門干部管理工作。其次，財政經(jīng)費管理——地方環(huán)保部門經(jīng)費來源列入地方政府財政預(yù)算，主要由地方政府財政給予保障。

體制結(jié)構(gòu)中存在雙權(quán)威系統(tǒng)，當二者發(fā)出的指示或命令不一致時，環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督特別是基層環(huán)保執(zhí)法工作會產(chǎn)生模糊、沖突和混亂。地方政府環(huán)境行為的利益博弈分析表明，地方政府受自身利益影響，往往表現(xiàn)出重經(jīng)濟不重環(huán)保的消極一面，與中央政府的環(huán)境行為產(chǎn)生偏差，從源頭造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞［7－8］，特別是以 GDP增長為主要指標的政績考核體系對地方政府行為發(fā)揮著顯著引導(dǎo)作用［9］。在省市縣一級的環(huán)保機構(gòu)中，受地方行政機構(gòu)左右，執(zhí)法難的情形比比皆是［10］，很多與地方經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的環(huán)保事權(quán)，比如環(huán)評審批、企業(yè)排污監(jiān)測等，在履行過程中阻力重重。以建設(shè)項目環(huán)評審批為例，在很多地方建設(shè)項目審批時，環(huán)保部門欠缺話語權(quán)，環(huán)評審批淪為其他經(jīng)濟職能部門審批的附庸，不能真正起到環(huán)境準入的作用［11］。

地方經(jīng)濟增長的特殊利益在壓倒了環(huán)境保護利益后，與環(huán)保分級管理體制相結(jié)合，通過對地方環(huán)保部門人、財、物的控制權(quán)，對環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督發(fā)揮潛在而有力的影響，形成牢固的政策執(zhí)行阻滯機制，從而弱化了環(huán)保監(jiān)管權(quán)威。

2.2 組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜橫向協(xié)調(diào)無力

上述組織結(jié)構(gòu)圖中，職能部門間的協(xié)調(diào)關(guān)系用橫線表示，由于環(huán)境管理各職能部門間的協(xié)調(diào)關(guān)系模糊而薄弱，因此圖示用虛線表示。環(huán)保行政管理具有系統(tǒng)性，環(huán)境問題涉及眾多部門、行業(yè)、領(lǐng)域，其組織結(jié)構(gòu)具有復(fù)雜性，客觀上需要進一步加強部門協(xié)調(diào)機制。

我國的環(huán)保行政體制結(jié)構(gòu)具有復(fù)雜性。矩陣結(jié)構(gòu)中的橫向、縱向和地域分工表明了組織結(jié)構(gòu)所需的寬度、高度和廣度。就其橫向結(jié)構(gòu)看，環(huán)境行政管理職能的分工部門多達15個以上，全國環(huán)保部際聯(lián)席會議的參加部門多達25個。就其縱向結(jié)構(gòu)看，組織的行政層級包括中央、省、市、區(qū)縣共4級，在設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)的地方，其行政層級達到5級。就其地域分工看，全國31個省級環(huán)保部門都是政府組成部門。組織的分工程度越高，組織越復(fù)雜。納爾遜和奎克指出，隨著組織復(fù)雜性的增加，對分工部分的聯(lián)系和協(xié)調(diào)機制的需要也相應(yīng)增加。如果沒有這些機制，部門或組織的不同部分就無法縱觀全局，組織就有陷入混亂的危險［12］。

由組織結(jié)構(gòu)圖可以看出，全國環(huán)保部際聯(lián)席會議在組織結(jié)構(gòu)中處于整個組織系統(tǒng)的高層領(lǐng)導(dǎo)地位，它要同時控制兩條權(quán)力線，還要平衡協(xié)調(diào)多個職能部門的環(huán)境管理職能。但是全國環(huán)保部際聯(lián)席會議的辦事機構(gòu)設(shè)在環(huán)保部門，其機構(gòu)地位與性質(zhì)決定了其協(xié)調(diào)能力薄弱。其次，環(huán)保部門與各職能部門之間的關(guān)系根據(jù)法律規(guī)定是統(tǒng)一監(jiān)管與分工協(xié)助的關(guān)系，主要采取聯(lián)合發(fā)文、聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)查、成立高層次的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)等方式實現(xiàn)。我國環(huán)境管理部門間協(xié)作的基本特點是，以科層組織形式對部門與地方政府施加壓力進行協(xié)調(diào)［13］。這些協(xié)調(diào)方式對于上級組織或領(lǐng)導(dǎo)高度依賴，在開展協(xié)作時需要上級組織推動，遇到?jīng)_突時需要領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)協(xié)調(diào)裁決，其協(xié)調(diào)方式易于變動、缺乏規(guī)范，效果并不理想。

3 我國環(huán)保行政體制結(jié)構(gòu)出現(xiàn)的若干變化

從體制運行結(jié)構(gòu)看，環(huán)保行政體制機構(gòu)監(jiān)管權(quán)威在環(huán)境管理過程中被體制結(jié)構(gòu)分散，不能充分發(fā)揮應(yīng)有效果。如何改善體制結(jié)構(gòu)，破除基層執(zhí)法難與部門協(xié)調(diào)難的管理難題，就成為我國環(huán)保行政體制改革與創(chuàng)新的重要內(nèi)容。本研究于2010年采取多種方式對地方環(huán)保行政體制改革的效果進行調(diào)查，一是采取座談會形式，召開全國范圍內(nèi)的環(huán)保機構(gòu)改革座談會，參會單位主要為全國各省(自治區(qū)、直轄市)、副省級城市和計劃單列市環(huán)保廳(局)。二是進行半結(jié)構(gòu)化訪談，訪談對象主要是實行改革試點的地方環(huán)保部門以及相關(guān)政府職能部門的工作人員。三是采取調(diào)查問卷方式，調(diào)查對象主要為地方環(huán)保局長。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國環(huán)保行政體制的結(jié)構(gòu)在基層出現(xiàn)了若干變化，這些變化主要表現(xiàn)在地方的環(huán)保垂直管理改革與大部門體制改革中。

3.1 基層分級、整體垂直的縱向結(jié)構(gòu)初步呈現(xiàn)

基層分級、整體垂直的縱向結(jié)構(gòu)是指在市級以下(區(qū)縣級)環(huán)保部門實行垂直管理改革，將原來歸于地方政府的人、財管理權(quán)改歸由市級環(huán)保部門掌管，改革后，市級環(huán)保部門掌管區(qū)縣級環(huán)保部門的人員編制、財務(wù)經(jīng)費管理權(quán)，以此增強區(qū)縣級環(huán)保部門獨立性，應(yīng)對目前面臨的基層環(huán)保執(zhí)法不力的困境。本研究對地方環(huán)保干部的問卷調(diào)查顯示，76.9%的受訪干部認為有必要實行垂直管理改革，多數(shù)環(huán)保干部認為實行垂直管理體制是解決目前環(huán)保執(zhí)法難的最有效辦法。

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前在我國已有約200個基層環(huán)保機構(gòu)實行了垂直管理改革，改革的行政層級局限于市級以下環(huán)保部門，運行效果較為良好。本文認為，這些改革經(jīng)驗初步呈現(xiàn)出“基層(市縣級)垂直管理，整體分級管理”的行政體制結(jié)構(gòu)。

但是，改革中也出現(xiàn)了一些問題。垂直管理改革的主要措施是人財物管理權(quán)從地方的剝離，這些要素如何從地方剝離，剝離之后如何重新構(gòu)建基層環(huán)保部門與地方政府之間的關(guān)系，這些問題在改革實踐中表現(xiàn)的較為隨意，缺乏規(guī)范性。比如，環(huán)保干部雙重管理的現(xiàn)行規(guī)定與垂直管理改革中干部管理權(quán)上收的關(guān)系應(yīng)如何處理;在目前分級管理、分灶吃飯的財政體制下，中央與地方的環(huán)保行政管理的財權(quán)、環(huán)保專項資金的分配等如何劃分等。另外，地方政府環(huán)保工作積極性降低也是改革中較為突出的問題。有的區(qū)政府對環(huán)保工作有松一口氣的現(xiàn)象;有的區(qū)縣政府支持環(huán)保工作的力度明顯減弱，區(qū)縣環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管協(xié)調(diào)有關(guān)部門的配合能力削弱。

3.2 職能組織方式的橫向優(yōu)化面臨瓶頸性障礙

環(huán)境管理職能組織方式的變革涉及復(fù)雜的部門利益調(diào)整，針對環(huán)境管理職能交叉重復(fù)、溝通協(xié)調(diào)難等問題進行的體制創(chuàng)新與探索一般表現(xiàn)為大部門體制的創(chuàng)新。目前的地方大部門體制改革尚處于初步探索階段，廣東順德、深圳、遼寧、重慶等地都進行了環(huán)保大部門體制改革探索。

從改革路徑看，地方環(huán)保大部門體制改革一般是增量改革，通過較為強大的行政力量進行干預(yù)，短時期內(nèi)將原有的職能相近的多個部門合并重構(gòu)，整合成為一個新的更大的機構(gòu)。改革所涉及的職能部門主要包括，環(huán)保部門、建設(shè)部門、水利部門、交通部門、國土部門等。調(diào)查問卷顯示，地方環(huán)保干部將生態(tài)建設(shè)與水資源管理列為大部門體制中應(yīng)當與環(huán)保整合的優(yōu)先領(lǐng)域。改革機構(gòu)的性質(zhì)表現(xiàn)多樣，既有議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，也有決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)等。有的地方通過改革設(shè)立了最高議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，比如，重慶市環(huán)境保護委員會。有的地方通過改革設(shè)立的是決策機構(gòu)，比如深圳市人居環(huán)境委員會。有的地方成立的是以執(zhí)行職能為主機構(gòu)，比如遼河保護區(qū)管理局。

改革對于重大環(huán)境問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、一定區(qū)域流域范圍內(nèi)的環(huán)境污染防治等起到了一定的推動作用，但是改革效果并不顯著。比如，有的地方進行大部門體制改革后，部門首長的主要精力放在經(jīng)濟與發(fā)展等重點工作上，其環(huán)保力量反而受到削弱。一些改革止步于簡單的部門或職能合并，內(nèi)部各職能融合程度還不高。

飛濺的銅渣和銅液、脫落的耐火材料、斷裂的原料材料或來自堵塞出銅口的銅液倒灌等，會導(dǎo)致燒嘴部分或完全堵塞。若出銅口保持加熱和打開，部分燒嘴堵塞或關(guān)閉，爐子仍可正常運行時，可根據(jù)燒嘴堵塞程度確定必要的補救措施，即燒嘴堵塞較輕時，可利用燒嘴上的“氣密切斷”手動蝶閥消除；燒嘴嚴重堵塞時，應(yīng)關(guān)閉部分燒嘴蝶閥，以改變火焰的特征和長度，熔化部分堵塞物；關(guān)閉燒嘴蝶閥、燒嘴，拆卸燒嘴管路上的窺視鏡，用棍子敲下堵塞物；拆卸燒嘴管道，作燒氧槍處理，熔化掉堵塞物；保持下面一排燒嘴的出口壓力≥35 cm水柱[注]1 cm水柱=98.066 5Pa。

我國地方大部門體制改革目前還有待深入發(fā)展，面臨瓶頸性障礙。大部門體制是由核心化的行政決策中樞及其辦事機構(gòu)、綜合化的政府組成部門、專門化的執(zhí)行機構(gòu)三個要素形成的政府組織架構(gòu)［15］。目前的絕大多數(shù)的改革措施基本上沒有涉及決策、執(zhí)行與監(jiān)督的權(quán)力關(guān)系的構(gòu)建，改革效果存在較大局限，環(huán)保大部門體制改革如果不進行決策、執(zhí)行權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)，改革難以進一步深入發(fā)展。

4 完善我國環(huán)保行政體制結(jié)構(gòu)的若干建議

4.1 調(diào)整體制結(jié)構(gòu)，增強環(huán)保監(jiān)管權(quán)威

“十二五”規(guī)劃提出以科學(xué)發(fā)展為主題，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，不斷加大污染物總量控制力度和范圍，并將GDP增速下調(diào)為7%，但許多地方仍提出GDP五年翻番的目標，地方經(jīng)濟增長勢頭依然強勁。同時，環(huán)境形勢依然嚴峻，壓力繼續(xù)加大，如何處理環(huán)境保護與地方經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，確保國家的環(huán)境保護意志［16］在地方得到有效落實，這是當前環(huán)保行政管理面臨的突出現(xiàn)實問題?！笆濉睍r期的環(huán)保行政管理需要更加強化基層環(huán)保監(jiān)管力度，一方面，提升基層環(huán)保執(zhí)法獨立性，剝除地方意志的干預(yù)，以應(yīng)對地方經(jīng)濟增長帶來的環(huán)保壓力;另一方面，需要考慮現(xiàn)實國情，加強職能部門之間的整合和優(yōu)化，實現(xiàn)公共利益最大化的社會管理過程，建立責任明確、組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的環(huán)保行政體制。

4.2 在基層(區(qū)縣)改善縱向結(jié)構(gòu)中的雙權(quán)威系統(tǒng)

通過在基層實行垂直管理改革改善體制縱向結(jié)構(gòu)中的雙權(quán)威系統(tǒng)，從而加強基層環(huán)保執(zhí)法力度，破解當前基層環(huán)境執(zhí)法面臨的執(zhí)法困境，有利于更為有效的落實國家環(huán)保意志，保障整個社會政治經(jīng)濟的健康有序和諧發(fā)展。

4.2.1 基層垂直管理，整體分級管理

基層垂直管理是指在市以下(區(qū)縣級)環(huán)保部門進行垂直管理改革在明確劃分中央與地方環(huán)保事權(quán)，基層環(huán)保部門主要行使環(huán)保職能的執(zhí)行權(quán)的基礎(chǔ)上，通過對人事管理、財政經(jīng)費、業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)等體制要素的重新配置，將人員編制、干部管理、財物經(jīng)費歸于上級環(huán)保部門管理，環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管的權(quán)威在基層單獨歸于市級環(huán)保部門。整體分級是指，在明確劃分中央與地方環(huán)保事權(quán)，市級以上環(huán)保部門主要行使決策、監(jiān)督權(quán)以及重大環(huán)境工作事項的執(zhí)行權(quán)的基礎(chǔ)上，市級以上環(huán)保部門仍實行分級管理，省、市級環(huán)保部門，既是同級人民政府的職能部門，接受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，同時接受上級環(huán)保部門在業(yè)務(wù)上的管理與指導(dǎo)，同級人民政府主管環(huán)保部門的人事任免、財政經(jīng)費、物資供應(yīng)等，上級環(huán)保部門則主要負責指導(dǎo)其工作業(yè)務(wù)方面的事權(quán)。

地方環(huán)保部門只有與其他政府部門形成合力，才能有效整理環(huán)境問題，因此，地方政府在促進多部門進行環(huán)保合作方面具有不可替代的作用，垂直管理改革的行政層級應(yīng)當局限在一定范圍內(nèi)。從實踐看，將垂直管理改革的行政層級局限在區(qū)縣級環(huán)保部門，既可以有效提升基層環(huán)保執(zhí)法獨立性，也可以將改革帶來的不利因素控制在最小范圍內(nèi)。

4.2.2 研究制定中央與地方環(huán)保事權(quán)劃分框架

開展市級以下環(huán)保垂直管理改革，旨在改善矩陣結(jié)構(gòu)中的雙權(quán)威系統(tǒng)，遏制地方政府對環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督的干預(yù)。地方干預(yù)主要體現(xiàn)在哪些行政職能中，這些受干預(yù)的行政職能主要集中在哪個行政層級，如何確定垂直管理改革的行政層級與人財物管理權(quán)的重新分配等，這些都取決于中央與地方環(huán)保事權(quán)的明確劃分，它是決定垂直管理改革的行政層級、決定與其環(huán)保事權(quán)相對應(yīng)的人權(quán)、財權(quán)劃分的基本前提。

目前我國對省以下各級政府的環(huán)保事權(quán)劃分尚未有明確界定［17］。國務(wù)院《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》(國發(fā)1993第85號)對中央與地方政府事權(quán)劃分做了具體規(guī)定，并未對省以下各級政府的事權(quán)做出明確界定。進行垂直管理改革，需要制定較為詳細的中央與地方的環(huán)保事權(quán)劃分框架，特別是要明確省以下各級環(huán)保機構(gòu)的事權(quán)劃分，市級以下環(huán)保部門主要行使執(zhí)行權(quán)，實行垂直管理，確保環(huán)保執(zhí)法效率;市級以上環(huán)保部門主要行使決策、監(jiān)督權(quán)以及重大事項的執(zhí)行權(quán)，確保地方環(huán)保行政管理事務(wù)在決策、監(jiān)督與重大事項的執(zhí)行上仍然與地方各級政府密切相關(guān)。

4.2.3 完善政績考核體系，破解執(zhí)行阻滯機制

基層垂直整體分級的體制結(jié)構(gòu)下，基層地方政府與環(huán)保部門相對獨立，二者之間的關(guān)系從以前的主要依托于人財物控制關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕劳杏诃h(huán)保法規(guī)定的地方政府對地方環(huán)境質(zhì)量負責的環(huán)保目標責任制關(guān)系。為了避免改革后地方政府的環(huán)保工作積極性降低，應(yīng)當通過體制機制創(chuàng)新進一步強化環(huán)保目標責任制關(guān)系，以約束地方政府的環(huán)保責任。

環(huán)保目標責任制的表現(xiàn)形式多種多樣，比如減排考核、重點流域水污染防治責任考核等。進行垂直管理改革后，應(yīng)當進一步完善環(huán)保目標責任制，并著重突出環(huán)保考核對于地方政府行為的引導(dǎo)功能，削弱地方經(jīng)濟增長壓力對實現(xiàn)環(huán)境保護目標的干擾?！笆濉币?guī)劃在國家發(fā)展戰(zhàn)略層面提出GDP不再是國家衡量地方發(fā)展的唯一重要指標，強調(diào)要實行各有側(cè)重的績效評價，實行差別化的評價考核。在差別化的評級考核體系下，地方政府的特殊利益存在與中央政府的共同利益趨同的空間，應(yīng)當抓住這一難得歷史機遇，進一步完善現(xiàn)有政績考核體系，著重突出環(huán)保考核對政府行為的引導(dǎo)功能。使分級管理體制缺乏地方政府特殊利益驅(qū)動，政策阻滯機制難以形成。

4.3 以省級流域水環(huán)境管理體制創(chuàng)新為大部門體制改革的突破點

2008年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，要求推進政府機構(gòu)改革，《意見》提出“進一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，完善行政運行機制”。“十二五”規(guī)劃提出:“繼續(xù)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、行政層級、職能責任，堅定推進大部門制改革，著力解決機構(gòu)重疊、職責交叉、政出多門問題。”大部門體制是我國行政管理體制改革的一個重點問題，就環(huán)保行政體制看，環(huán)境行政管理是較為典型的公共事務(wù)管理，存在較為突出的職責交叉、政出多門現(xiàn)象，應(yīng)當積極探索大部門體制改革的適用性、可行性。

4.3.1 以省級機構(gòu)為核心，以執(zhí)行職能為突破點

從國際經(jīng)驗來看，各國、各地區(qū)大部門體制的組織架構(gòu)和運行機制間存在很大差異，沒有一個可以照搬的模式［18］。就目前的改革試點經(jīng)驗看，探索大部門體制過程中出現(xiàn)的一個難點問題是，如何圍繞政府目標，在科學(xué)劃分決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的前提下實現(xiàn)決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門的跨部門合作與協(xié)同。目前我國決策職能與執(zhí)行職能、監(jiān)督職能不分現(xiàn)象突出［19］，大部門體制具有決策、執(zhí)行、監(jiān)督的跨部門合作與協(xié)同特性，改革無論是從哪一個層面起步，如果要進一步深化，都必然要涉及到其他層面的改革，涉及國家與地方改革的聯(lián)動。

首先，大部門體制改革可以以省級機構(gòu)為改革核心。在條件較為成熟的省級地方政府層面實行環(huán)境行政管理的大部門制改革試點，選取省內(nèi)流域進行水環(huán)境管理體制改革的試點。第二，以執(zhí)行職能為改革突破點。省級層面的大部門制改革試點宜采取綜合歸并管理職能的方式，主要進行執(zhí)行職能的調(diào)整和重構(gòu)。執(zhí)行職能的有效運轉(zhuǎn)可以在一定程度上自發(fā)地產(chǎn)生對決策機構(gòu)的改革需求。這樣，在理想條件下，改革可以繼續(xù)深入推動。第三，向上推動建立綜合決策或部門協(xié)調(diào)機制。根據(jù)大部門體制具有決策、執(zhí)行、監(jiān)督的跨部門合作與協(xié)同特性，推動建立起規(guī)范化的部門間協(xié)調(diào)機制或綜合決策機制。第四，向下推動建立基層執(zhí)行機構(gòu)，檢驗改革效果。以省級改革試點為基礎(chǔ)力量，向下延伸，在市、縣級地方政府層面建立起下級機構(gòu)。通過市級、縣級等行政管理職能的實際履行情況檢驗體制改革措施的效果與利弊。

4.3.2建立制度協(xié)調(diào)機制，強化部門協(xié)作

環(huán)境行政管理是公共事務(wù)管理，需要部門或地方政府之間基于共同的環(huán)保目標進行協(xié)作，部門或地方政府之間基于特定的環(huán)境保護目標而進行的協(xié)作所采用的具體形式就是協(xié)調(diào)機制。制度協(xié)調(diào)是指相關(guān)部門或地區(qū)依照法律規(guī)定或協(xié)議約定自主啟動協(xié)作行為，自主掌握協(xié)作進程。近年來，部門間的制度協(xié)調(diào)機制開始零星出現(xiàn)，它主要通過有關(guān)協(xié)議約定或規(guī)劃來完成部門間、地區(qū)間的環(huán)保協(xié)作。比如，比如，2004年7月，《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護合作協(xié)議》獲得通過，2008年5月，國務(wù)院批復(fù)《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》，2010年3月，環(huán)保部與海洋局簽署《關(guān)于建立完善海洋環(huán)境保護溝通合作工作機制的框架協(xié)議》等。在建立制度協(xié)調(diào)機制的同時，要建立目標導(dǎo)向的協(xié)作機制，進行部門協(xié)作的流程再造，以提高職能部門依法行政意識和能力為核心，規(guī)范和改進部門間關(guān)系。

(編輯:劉呈慶)

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Analysis on the Organizational Structure of Environmental Administrative System

LI Xuan1SHEN Xiao-yue2XIA Guang2
(1．Department of Sociology，Peking University，Beijing 100871，China;2．Policy Research Center for Environmental and Economy，Beijing 100029，China)

The organizational structure of environmental administrative system is the main frame for the environmental administrative system．It is institutional approach to exercise the administrative functions．For quite some time the environmental administration reform pays more attention to a higher level administration and stronger functions than the organizational structure．According to analysis based on organization structure，the paper reveals basic reasons of insufficiency in the environment administrative law enforcement and inadequate coordination of inter-departmental cooperation．First，the paper presents a matrix organization model，and there are dual authority and weak collaborative relationship in the matrix model which causes the weakening of supervision authority．Second，based on investigation of local environmental administrative system reform，the paper proposes some changes has taken place in the organizational structure．At last，the paper proposes that the government should establish the vertical administration at county level to improve the dual authority system，and explore the optimized approach of river basin management system to promote the reform of super ministry．

government organizational framework;matrix organization;vertical management system;the giant department system

X32

A

1002－2104(2012)01－0084－06

10．3969/j．issn．1002－2104．2012．01．014

2011－09－26

李萱，博士后，主要研究方向為環(huán)境經(jīng)濟政策。

夏光，博士，環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任，研究員，主要研究方向為環(huán)境經(jīng)濟與政策。

中央編制研究會2010年重點課題“中國地方環(huán)保行政管理體制改革戰(zhàn)略研究”。